Benchmarking był stosowany wielokrotnie w projektach unijnych usprawniających zarządzanie w urzędach i grupach urzędów administracji rządowej i samorządowej w latach 2013–2015, realizowanych w ramach priorytetu V „Dobre rządzenie” Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki1. Przykładem jego zastosowania jest projekt pn.: „Procesy, cele, kompetencje — zintegrowane zarządzanie w urzędzie” (PCK)2. W ramach działań projektowych wdrażano narzędzia zarządzania procesowego, zarządzania przez cele i zarządzania przez kompetencje w urzędach i grupach urzędów z wykorzystaniem technik benchmarkingowych. W 168 urzędach administracji rządowej, w tym w: mini-sterstwach, urzędach centralnych, urzędach wojewódzkich oraz w wybranych grupach urzędów administracji rządowej w województwie, zidentyfikowano, zmapowano oraz poddano optymalizacji wybrane procesy.
Celem projektu było podniesie jakości zarządzania poprzez wdrożenie nowocze-snych narzędzi oraz integracja systemów zarządzania w urzędach i grupach urzędów. Powodem zastosowania metod benchmarkingowych było przede wszystkim dążenie do poprawy obsługi klienta, wyznaczenie obszarów priorytetowych do wdrożenia usprawnień i zwiększenie tempa wdrażania udoskonaleń, budowanie wzorcowych rozwiązań poprzez wiedzę i doświadczenie innych urzędów. Wspólne standardy w za-kresie przebiegu procesów miały zapewnić spójność działań urzędów realizujących zbliżone lub tożsame zadania. Źródłem inspiracji były wnioski i rekomendacje z wcze-śniejszych projektów unijnych realizowanych w jednostkach sektora publicznego, naj-lepsze praktyki w urzędach administracji publicznej oraz rozwiązania stosowane w sek-torze prywatnym.
Projekt w tym kształcie odpowiadał na kluczowe wyzwania sygnalizowane przez ekspertów zarządzania publicznego oraz zarządzania zasobami ludzkimi w administra-cji publicznej.
1 www.kapitalludzki.gov.pl/o-programie/priorytet-v/ [dostęp: 3 lutego 2017].
2 Projekt systemowy Szefa Służby Cywilnej „Procesy, cele, kompetencje — zintegrowane zarządzanie w urzę-dzie”, współfinansowany był ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyj-nego Kapitał Ludzki.
Znaczącym wyzwaniem jest modernizacja struktur organizacyjnych urzędów, ich uproszcze-nie i skoncentrowauproszcze-nie uwagi uproszcze-nie tylko na hierarchii (która powinna być prosta, jasna i czytel-na także dla osób z zewnątrz), ale przede wszystkim czytel-na upraszczaniu procesów pracy, likwi-dowaniu zbędnych czynności i dokumentów. [Rostkowski, Witkowski 2016, s. 2]
Pytanie, jakie warto zadać, dotyczy kwestii, czy urzędy są gotowe do efektywnego wy-korzystania benchmarkingu jako instrumentu doskonalenia zarządzania. Czy kultura organizacyjna urzędów sprzyja stosowaniu tego podejścia, czy też jest czynnikiem ha-mującym w tym zakresie?
Niniejsza analiza została przeprowadzona na podstawie raportów, dokumentacji projektowej oraz obserwacji uczestniczącej. Doświadczenia projektowe autorek w roli członków zespołu projektowego, uczestnictwo zarówno w fazie opracowania założeń projektu, jego inicjacji w urzędach oraz we wszystkich etapach jego realizacji, pozwa-lają na wzbogacenie analizy o wnioski wynikające z bezpośredniej obserwacji postaw oraz zachowań zarówno kadry kierowniczej urzędów, jak i zespołów projektowych wdrażających usprawnienia w swoich urzędach.
W projekcie PCK wielokrotnie zastosowano podejście benchmarkingowe, w tym: porównywanie do wzorca, ranking dojrzałości organizacyjnej urzędów według róż-nych wymiarów, a także zebranie dobrych praktyk oraz działania służące upowszech-nieniu najlepszych praktyk w tych urzędach, które były gotowe do przejmowania no-wych rozwiązań.
Trudności z zastosowaniem benchmarkingu pojawiły się już na etapie inicjacji pro-jektu. Główny cel działań projektowych, polegający na analizie najlepszych rozwiązań w grupach urzędów i wybór odpowiednich usprawnień do wdrożenia dla konkretnego urzędu, okazał się trudny do realizacji ze względu na bariery świadomościowe. Urzę-dy „nie lubią” diagnozy, badania, auUrzę-dytu organizacyjnego — nie są na nie otwarte i nie chcą się porównywać. Chociaż świadomość przydatności rankingów wśród kadry kie-rowniczej urzędów jest oczywista i wysoka, to obawy przed zajmowaniem przez wła-sny urząd pozycji niższej niż średnia w grupie są wielokrotnie wyższe. Obawy te przez cały okres realizacji projektu były bardzo silne. Nie bez znaczenia okazał się czas zbiera-nia danych, który przypadał na pierwszą połowę 2015 r., czyli na okres przedwyborczy. Obawy budził nie sam fakt zajmowania np. niższej pozycji w rankingu urzędów tego samego typu, ile możliwy sposób wykorzystania uzyskanych wyników przez urzędy/ podmioty nadzorujące i kontrole. Obawy te wpływają silnie na kształtowanie się posta-wy sceptycznej wobec narzędzi o charakterze benchmarkingoposta-wym posta-wykorzystujących rankingi, np. sprawności, dojrzałości organizacyjnej itp. Niezależnie od realności tych obaw uzasadniony jest wniosek o barierze kulturowej w upowszechnianiu tego typu narzędzi w jednostkach sektora publicznego. Odpowiadając na pytanie postawione 127
powyżej, można sformułować tezę, że kultura biurokratyczna zakorzeniona w urzędach administracji rządowej „(…) spętana zespołem sformalizowanych reguł, nakazów i za-kazów szczegółowo normujących życie organizacji” [Sułkowski 2012, s. 87], nie sprzyja rozwojowi benchmarkingu jako instrumentu doskonalenia zarządzania urzędem.
Pozostałe obawy dotyczyły niejasnych i nieoczywistych efektów usprawniania pro-cesów z wykorzystaniem podejścia benchmarkingowego, kalkulacji w zakresie dodat-kowych zadań, które wymuszą usprawnienia procesów, a przede wszystkim dylematu, kto zyska na poprawie funkcjonowania i standaryzacji procesów.
W projekcie PCK zastosowano narzędzia benchmarkingowe już w pierwszej fazie jego realizacji — na etapie przeglądu systemów zarządzania. Audyt ten polegał na ocenie dojrzałości organizacyjnej urzędów z wykorzystaniem modeli referencyjnych wypracowanych przez ekspertów zewnętrznych. Badanie pozwoliło na precyzyjne określenie dojrzałości organizacyjnej 168 urzędów administracji rządowej [Przegląd
sys-temów zarządzania. Raport zbiorczy 2015].
Kolejnym przykładem zastosowania benchmarkingu jako metody w projekcie PCK były działania prowadzone w 47 urzędach centralnych. W tej grupie porównano niespeł-na 200 procesów i podprocesów kadrowych, opracowano wykaz słabych stron proce-sów i ich przyczyn, diagnozę wąskich gardeł oraz opracowano rekomendacje ze wskaza-niem konkretnych działań, które mogą służyć optymalizacji funkcjonujących rozwiązań [Procesy kadrowe w ministerstwach… 2015, s. 8]. Działania wdrożeniowe prowadzone były przez konsultantów zewnętrznych we współpracy z zespołami projektowymi powoła-nymi w urzędach. Koncentracja na wybranych procesach kadrowych dostarczyła inte-resujących wyników. Naturalne było sformułowanie wstępnej hipotezy o jednorodności procesów kadrowych w grupach urzędów, z których wszystkie funkcjonują w ramach kor-pusu służby cywilnej w oparciu o ustawę o służbie cywilnej. Ustawa, wraz z aktami wyko-nawczymi, reguluje status i organizację, w tym zarządzanie zasobami ludzkimi w służbie cywilnej [Ustawa z 21 listopada 2008 r.]. Cechą obszaru zzl w służbie cywilnej jest jego przeregulowanie [Dowiat-Urbański 2016]. Wybierając do analizy porównawczej procesy kadrowe w urzędach, ryzykowano, że uzyskane wyniki nie wniosą nic nowego, właśnie z powodu ujednolicenia tych procesów poprzez regulacje prawne. Uzyskane wyniki pro-wadzą jednak do bardziej złożonych wniosków i pokazują relatywnie dużą przestrzeń w przebiegu tożsamych procesów w podobnych organizacjach funkcjonujących na pod-stawie tych samych uregulowań prawnych, nadzorowanych przez ten sam organ. Zdia-gnozowano też cechy wspólne procesów kadrowych ukształtowanych głównie w oparciu o regulaminy organizacyjne oraz wewnętrzne instrukcje dotyczące obiegu i akceptacji dokumentów. Nie potwierdziła się teza o wpływie dobrych praktyk upowszechnianych w administracji na kształt procesów [Procesy kadrowe w ministerstwach… 2015, s. 6].
Wybrane procesy kadrowe analizowano i porównywano pod kątem: długości ścież-ki procesu mierzonej liczbą działań na ścieżce, liczby działań wytwarzających wartość na najdłuższej ścieżce procesu, liczby działań związanych z formalnym ewidencjono-waniem i przekazyewidencjono-waniem zadań, liczby działań kontrolnych, liczby stanowisk realizu-jących proces, liczby czynności realizowanych przez kierownictwo w procesie, a także wykorzystania elektronicznego obiegu dokumentów.
Analizę procesów przeprowadzono na podstawie przeglądu map procesów pla-nowania zatrudnienia, naboru pracowników, adaptacji pracowników, rozwoju i oceny pracowników oraz derekrutacji. Porównywano etapy poszczególnych procesów, iden-tyfikowano istotne różnice pomiędzy procesami, a przede wszystkim zideniden-tyfikowano słabe i moce strony procesów w poszczególnych urzędach. Wyniki diagnozy w przy-padku procesów naboru, oceny i rozwoju pracowników porównano z procesami mode-lowymi w tych obszarach. Procesy modelowe były skonstruowane w oparciu o przyjęte założenia i dobre praktyki.
Wnioski z analizy wskazują, że o cechach wspólnych badanych procesów decyduje wpływ struktury organizacyjnej badanych urzędów na przebieg procesów. Formalny obieg dokumentów i ich akceptacja dominują nad działaniami merytorycznymi, a sta-nowiska kierownicze wszystkich szczebli uczestniczą w realizacji badanych procesów. Rekomendacje podzielone zostały na trzy grupy, w tym dotyczące jakości procesów, efektywności procesów oraz kompetencji pracowników [Procesy kadrowe w
minister-stwach… 2015, ss. 78–80].
Projekt „Procesy, cele, kompetencje — zintegrowane zarządzanie w urzędzie” da-wał możliwość wdrożenia zarządzania procesowego w grupach urzędów przy jedno-czesnym zastosowaniu instrumentów benchmarkingowych pozwalających na opty-malizację wybranych procesów zarówno w porównaniu z modelem referencyjnym, jak i wykorzystaniem dobrych praktyk. Zastosowany został benchmarking funkcjonalny z udziałem wsparcia zewnętrznego. Przełamano bariery związane z wprowadzaniem podejścia procesowego w urzędach. Podniesiony został poziom wiedzy i świadomości ciągłego monitorowania oraz porównywania procesów zarówno wewnątrz jednostki, jak i w grupach urzędów. Natomiast kulturowe bariery stosowania benchmarkingu jako procesu w administracji publicznej mogą być stopniowo ograniczane poprzez upo-wszechnianie wiedzy o zasadach wykorzystywania benchmarkingu w organizacji.
Bibliografia
Andersen B. (1999), Industrial benchmarking for competitive advantage, “HumanSystems Management”, nr 18, January [online], www.researchgate.net/profile/Bjorn_Ander-sen2/publication/233862760_Industrial_benchmarking_for_competitive_advantage/ links/00b7d53204c1c18578000000.pdf, dostęp: 3 lutego 2017.
Czekaj J., Zakrzewska-Bielawska A. (2006), Benchmarking jako metoda restrukturyzacji zatrud-nienia w przedsiębiorstwie, „Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie”, nr 713 [online], gollum.uek.krakow.pl/bibl_ae_zasoby/zeszyty/pdf/119638736.pdf, dostęp: 3 lu-tego 2017.
Dowiat-Urbański D. (2016), Szef służby cywilnej, Służba publiczna w Polsce — diagnoza, prezen-tacja, „Przegląd Służby Cywilnej”, nr 1/2016.
Godzisz A., Bania S. (2012), Benchmarking jako skuteczne narzędzie budowania przewagi kon-kurencyjnej przedsiębiorstwa, „Studia i Materiały, Miscellanea Oeconomicae”, Wydział Za-rządzania i Administracji Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach, Nr 2.
Grudzewski W.M., Jagusztyn-Grochowska S., Zużewicz L. (1999), Benchmarking istota i zasto-sowanie, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa”, nr 7.
Kotler Ph. (1994), Marketing. Analiza, planowanie, wdrażanie, kontrola, Gebethner & Ska, Warszawa.
Kuczewska J. (2007), Europejska procedura benchmarkingu. Programy i działania, Polska Agen-cja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa.
Kuźmicz K. (2014), Benchmarking procesowy jako instrument doskonalenia zarządzania uczel-nią, Oficyna Wolters Kluwer.
Macuda M., Łuczak K. (2014), Wykorzystanie benchmarkingu w optymalizacji kosztów świad-czeń zdrowotnych, „Studia Oeconomica Posnaniensia”, vol. 2, nr 5 (266).
Moriarty J.P. (2009), En route to a theory of benchmarking [online], citeseerx.ist.psu.edu/vie-wdoc/download?doi=10.1.1.456.1762&rep=rep1&type=pdf, dostęp: 3 lutego 2017. Nazarko J., Kuźmicz K., Urban J. (2009), Benchmarking szansą poprawy pozycji konkurencyjnej
polskich uczelni, „Nauka i szkolnictwo wyższe”, nr 2/3/4 [online], pressto.amu.edu.pl/index. php/nsw/article/viewFile/3165/3166, dostęp: 3 lutego 2017.
Procesy kadrowe w ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich. Porówna-nie wybranych obszarów (2015), Raport, F5 Konsulting Sp. z o.o., M4 Management Polska Sp. z o.o., materiały DSC KPRM.
Przegląd systemów zarządzania. Raport zbiorczy (2015), PwC Polska, materiały DSC KPRM. Rigby D., Bilodeau B. (2015), Management Tools & Trends 2015, Bain&Company [online], www.
bain.com/Images/BAIN_BRIEF_Management_Tools_2015.pdf, dostęp: 3 lutego 2017. 130
Roman K. (2016), Benchmarking jako nowoczesna metoda zarządzania przedsiębiorstwem [w:] A. Wadlewski, A. Modliński, Innowacyjne działania w zakresie zarządzania i marketingu, Uni-wersytet Łódzki, Łódź.
Rostkowski T., Witkowski M. (2016), Liderzy w administracji publicznej. Potrzeby rozwoju kom-petencji kadry kierowniczej urzędów w Polsce, „Przegląd Służby Cywilnej”, nr 1 [online], dsc. kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/liderzy_w_administracji_publicznej._potrzeby_roz-woju_kompetencji_kadry_kierowniczej_urzedow_w_polsce_0.pdf, dostęp: 3 lutego 2017. Siemionek A., Siemionek M. (2015), Wykorzystanie benchmarkingu w przedsiębiorstwach woje-wództwo pomorskiego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 855 — Finanse, Rynki finansowe, Ubezpieczenia, nr 74, t 2.
Sułkowski Ł. (2012), Kulturowe procesy zarządzania, Difin, Warszawa.
Sasak J. (2013), Benchmarking procesów jako narzędzie doskonalenia administracji publicznej, „Studia Ekonomiczne. Zeszyty naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach”,
nr 169/14 — Zarządzanie publiczne: koncepcje, metody, techniki.
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej – jednolity tekst opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 26 sierpnia 2016 r., Dz.U. z 2016 r., poz. 1345.
Szafrańska A., Szyran-Resiak A. (2011), Benchmarking [w:] M. Hopej, Z. Kral (red.), Współcze-sne metody zarządzania w teorii i praktyce, Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej, Wrocław.
Szydełko M., Kołodziejczuk B. (2016), Benchmarking jako fakultatywny instrument doskonale-nia znormalizowanych systemów zarządzadoskonale-nia jakością, „Prace Naukowe Uniwersytetu Eko-nomicznego we Wrocławiu”, nr 440.
Ziębicki B. (2007), Benchmarking w doskonaleniu organizacji usług użyteczności publicznej, Aka-demia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków.
Zimniewicz K. (2003), Współczesne metody i koncepcje zarządzania, Wyd. II zm., PWE, Warszawa. Źródło-Loda M. (2013) Benchmarking — Nowoczesna koncepcja zarządzania organizacją, „Pra-ce Naukowo-Dydaktyczne PWSZ im. S. Pigonia w Krośnie”, z. 67 [online], www.pwsz.krosno. pl/gfx/pwszkrosno/pl/defaultopisy/1155/1/1/13._malgorzata_zrodlo-loda_benchmarking__ nowoczesna_koncepcja_zarzadzania_organizacja.pdf, dostęp: 3 lutego 2017.
Tom XVIII | Zeszyt 2 | Część II | ss. 133–155