Kształtowanie się systemu biurokratycznego
2. Biurokratyzm w XVIII-wiecznej doktrynie polityczno-prawnej
W pracach osiemnastowiecznych pisarzy politycznych i polityków kwe-stiom urzędniczym poświęcano z reguły niewiele uwagi. Zwykle były to uwa-gi czynione na maruwa-ginesie projektów reform głównych organów państwa czy ustanowienia nowych instytucji.
Konieczność powołania stałej i płatnej kadry urzędniczej z wolna przebijała się w poglądach myślicieli i polityków czasów saskich. Przykładem może być kanclerz wielki koronny Andrzej Stanisław Załuski, który na sejmie w 1744 r.
wystąpił z postulatem utworzenia komisji skarbowej. Miała ona zatrudniać m.in. dziesięciu płatnych sekretarzy20.
Powołanie po dwóch płatnych sekretarzy lub pisarzy przewidywał Sta-nisław Konarski dla departamentów, na które dzielić się miała projektowana przez niego rada rezydentów. Zwracał uwagę, że powinni charakteryzować się odpowiednimi zdolnościami, przy czym mogli pochodzić nie tylko ze stanu szlacheckiego, ale także mieszczańskiego. W instytucji tej mieli być też za-trudnieni, w odpowiedniej liczbie, kanceliści (skrybenci). Wynagrodzenia mia-ły być im wypłacane raz do roku21. Wprowadzenia pensji dla osób nie
po-17 Z. Góralski: Urzędy i godności…, s. 234.
18 Ibidem, s. 235.
19 Ibidem.
20 J. Malec: Polska myśl administracyjna…, s. 38—39; J. Bieniarzów na: Projekty re-form magnackich w połowie XVIII wieku. Nowe dążenia ekonomiczne. „Przegląd Historyczny”
1951, t. 42, s. 310; Z. Zielińska: Walka „Familii o reformę Rzeczypospolitej 1743—1752. War-szawa 1983, s. 89—90.
21 S. Konarski: O skutecznym rad sposobie albo o utrzymywaniu ordynaryjnych sejmów.
Cz. 4. Warszawa 1923, s. 191; J. Malec: Polska myśl administracyjna…, s. 45.
siadających odpowiedniego majątku domagał się Andrzej Zamoyski na sejmie w maju 1764 r., gdy proponował utworzenie komisji skarbowej. Jednocześnie postulował, aby „zdolność i cnota” stanowiły warunki do objęcia urzędów22.
Wśród uczonych zajmujących się administracją w czasach Stanisława Au-gusta na dobór kadr urzędniczych zwrócił uwagę Antoni Popławski. Ten profe-sor Collegium Nobilium i Szkoły Głównej Koronnej swoje poglądy ustrojowe przedstawił przede wszystkim w Zbiorze niektórych materii politycznych, wy-danym w 1774 roku. Odnosząc się do funkcjonowania systemu urzędniczego, domagał się, aby obejmowanie wyższych urzędów uwarunkowane było uprzed-nim pełnieniem niższych. Uznawał także, że obejmowanie urzędów powinno być uzależnione od zasług i przydatności kandydatów. Postulat ten uderzał, jak zauważył J. Malec, w magnaterię, która zmonopolizowała szczególnie wyższe urzędy publiczne. Dawał natomiast szanse średniej szlachcie na karierę w ad-ministracji, pod warunkiem posiadania odpowiednich zdolności i stażu. We-dług A. Popławskiego „nie tak przez urzędy dogadzać się będzie osobom dla ich wyniosłości, jako raczej zdatne osoby i zasłużone według potrzeby tychże urzędów dobierane będą”23.
Konieczność wprowadzenia płatnej służby w administracji publicznej do-strzegał Hieronim Stroynowski, autor Nauki prawa przyrodzonego, polityczne-go, ekonomiki politycznej i prawa narodów. Uzasadniając potrzebę wynagra-dzania najwyższych urzędników wskazywał na to, że — gdy będą otrzymywali płacę od państwa — przestaną interesować się dochodami ubocznymi, czyli po prostu łapówkami. Novum w poglądach tego autora stanowiło zwrócenie uwagi na konieczność zapewnienia funduszy na utrzymanie budynków publicznych przeznaczonych dla organów administracji. Miało to zapewnić lepsze wykony-wanie funkcji państwa. Te postulaty zbliżały H. Stroynowskiego do poglądów twórcy pojęcia biurokracji, V. de Gournay, który rozumiał ją dosłownie, jako rządy biur24.
Konieczność doboru kadr urzędniczych w oparciu o kryterium fachowo-ści dostrzegał Franciszek Czapski. W Domu nadwyrężonej Rzeczypospolitej domagał się, aby na urzędy powoływać „osoby zdatne, rozumne, ubogacone w talenta” ale także i „naukę”, czyli posiadające odpowiednie wykształcenie25. W odwrotnym kierunku, tzn. ograniczenia liczby płatnych urzędników, szły postulaty biskupa mohylewskiego Stanisława Siestrzeńcewicza. W pracy Usta-wy na gubernie państwa całorosyjskiego proponował on m.in. noUsta-wy sposób
22 Cyt. za: G. Bał t r uszajtis: Z badań nad kształtowaniem się…, s. 38.
23 A.[ntoni] P.[opławski]: Zbiorze niektórych materii politycznych. Warszawa 1774, s. 262—263; J. Malec: Polska myśl administracyjna…, s. 55.
24 H. St roy nowski: Nauka prawa przyrodzonego, politycznego, ekonomiki politycznej i prawa narodów. Wilno 1785, s. 139—140, 149—150; J. Malec: Polska myśl administracyj-na…, s. 79; H. Izdebski: Historia administracji…, s. 116.
25 Cyt za: J. Malec: Polska myśl administracyjna…, s. 79 (przyp. 106).
poboru podatków wojewódzkich, co spowodowałoby zmniejszenie liczby płat-nych urzędników, którzy do tej pory tym się zajmowali. Ściąganie podatków miało należeć do urzędów wojewodzińskich, działających na wzór rosyjskich urzędów namiestniczych. Mieli w nich pracować m.in. urzędnicy wojewódzcy, ale bez wynagrodzenia26.
Na kryterium kwalifikacji, jako decydujące przy obejmowaniu urzędów, zwracał uwagę Hugo Kołłątaj. Krytykował dotychczasową praktykę powierza-nia najważniejszych stanowisk w państwie ludziom bez żadnego przygotowa-nia27. Proponował daleko idącą reorganizację administracji lokalnej, polegającą na likwidacji dotychczasowych urzędów. Były one pozbawione faktycznego znaczenia i nie miały określonych obowiązków. W ich miejsce należało stwo-rzyć nowy system urzędów, które H. Kołłątaj dzielił na powiatowe i wojewódz-kie. Do tej pierwszej kategorii zaliczał: rewizora drogowego, rewizora portowe-go, podwojewodzieportowe-go, skarbnika, dyrektora poczt oraz przełożonego nad szkołą podwydziałową. Ich kompetencje zostały określone w sposób logiczny, według kryterium rzeczowego, z reguły odpowiadały nazwom urzędów. Do obowiąz-ków podwojewodzich należał nadzór nad wagami i miarami, karczmami a także sądownictwo w drobniejszych sprawach z zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego28. Nadzór nad administracją powiatową, według H. Kołłątaja, mieli sprawować superintendenci porządku i skarbu. Pierwszy miał być zwierzchni-kiem rewizorów drogowego i portowego i podwojewodzich, drugi — skarbni-ków oraz urzędniskarbni-ków Komisji Skarbowej29. Środkiem gwarantującym facho-wość i doświadczenie przy obsadzie urzędów miała być zasada stopniowalności w ich obsadzaniu; nikt nie miałby prawa do ubiegania się o urząd wojewódz-ki, kto najpierw nie pełnił urzędu powiatowego. Zasada ta miała obowiązy-wać także ministrów, którzy wcześniej musieli przejść cały cursus honorum30. Wymóg pełnienia funkcji niższej przed objęciem wyższej godności stawiał wobec sędziów biskup inflancki Józef Kossakowski. Według J. Malca, regułę tę Kossakowski rozciągał też na urzędy administracyjne. Podobnie, formułowany przez biskupa inflanckiego, postulat odpłatności za pełnienie funkcji sądowych miał dotyczyć także sprawowania urzędów w administracji31.
26 Ibidem, s. 81—83.
27 „Właśnie teraz obywatel gospodarstwem lub jurydyką całe życie zajęty, nie umiejący ję-zyków, nie znający żadnych związków z zagranicznymi dworami, decyduje o interesach cudzo-ziemskich w Radzie Nieustającej, a urzędnik, który się do tego powinien był sposobić, którego prawo mieć chciało pomocnikiem kanclerzów, jest tylko sekretarzem i wykonawcą albo niedo-łężnej, albo nieumiejętnej woli” [H. Kołłątaj]: Do Stanisława Małachowskiego referendarza koronnego o przyszłym sejmie anonima listów kilka. b.m.w. 1788, cz. 1, s. 113—114.
28 J. Malec: Polska myśl administracyjna…, s. 105.
29 Ibidem, s. 106.
30 Ibidem.
31 [J. Kossakowski]: Obywatel. Warszawa 1788, s. 198—201; J. Malec: Polska myśl administracyjna…, s. 106.
Innym pisarzem politycznym z okresu Sejmu Czteroletniego, który od-niósł się do kwestii urzędniczych, był Kazimierz Konstanty Plater. W wyda-nym w 1789 r. druku Kosmopolita do narodu polskiego domagał się zerwa-nia z dożywotnością urzędów. Postulował, aby dać królowi prawo zmiezerwa-niazerwa-nia urzędników32. Na konieczność posiadania odpowiednich kwalifikacji osób piastujących funkcje administracyjne zwracał uwagę Józef Puszet w pracy O uszczęśliwieniu narodów z 1788 r. Postulował też wprowadzenie zakazu sprzedaży urzędów33.
Poglądy oraz postulaty formułowane przez przedstawicieli doktryny i poli-tyków znajdowały odbicie w reformach tego czasu.