Kształtowanie się systemu biurokratycznego
1. Uwagi wstępne
Badania nad biurokracją w okresie panowania Stanisława Augusta nie przyniosły, jak do tej pory, znaczącej liczby publikacji. Wynika to przede wszystkim ze stanu zachowania źródeł archiwalnych. Wśród nielicznych opra-cowań na ten temat na szczególną uwagę zasługują prace Jerzego Malca, który zajął się polską myślą administracyjną XVIII w.1, Andrzeja Zahorskiego, któ-ry omówił w swojej monografii administrację policyjną końca XVIII w.2 oraz Grażyny Bałtruszajtis, która w obszernym artykule przedstawiła swoje ustale-nia dotyczące urzędników Komisji Skarbu Koronnego3. Z wcześniejszych prac warto wskazać na wielotomowe dzieło Tadeusza Korzona4 oraz książkę Ro-mana Rybarskiego5, szczególnie cenne, bo oparte na dziś już nie istniejących
1 J. Malec: Polska myśl administracyjna XVIII wieku. Kraków 2008.
2 A. Zahorski: Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorów. Warszawa 1959.
3 G. Bał t r uszajtis: Z badań nad kształtowaniem się grupy urzędniczej u schyłku Rzeczy-pospolitej. Urzędnicy Komisji Skarbu Koronnego w latach 1764—1794. W: Inteligencja polska XIX i XX wieku: studia 5. Red. R. Czepulis-Rastenis. Warszawa 1987, s. 33—64.
4 T. Korzon: Wewnętrzne dzieje Polski za Stanisława Augusta (1764—1794). T. I—VI.
Kraków—Warszawa 1897—1898.
5 R. Rybarski: Skarbowość Polski w dobie rozbiorów. Kraków 1937.
archiwaliach. Ważne uwagi na ten temat zostały zawarte w podręcznikach hi-storii administracji, w tym przede wszystkim podręcznikach Huberta Izdeb-skiego6, Doroty i Jerzego Malców7 oraz Wojciecha Witkowskiego8. Podstawowe źródła normatywne zostały zawarte w zbiorze Volumina legum (t. VII—IX)9. Gorzej jest ze źródłami rękopiśmiennymi, które w znacznym stopniu uległy zniszczeniu. Stąd ustalenia dotyczące tego zagadnienia są trudne i siłą rzeczy mają charakter niepełny.
Pojęcie biurokratyzmu sformułował francuski fizjokrata Vincent de Gou-rnay w 1747 r. Biurokracja, w znaczeniu funkcjonalnym, oznaczała rządy urzędników. V. de Gournay widział w niej wręcz nową formę ustrojową (obok monarchii i demokracji). W znaczeniu podmiotowym biurokracja była ściśle związana z wykształceniem się korpusu urzędniczego. W XIX w. pojęcie to nabrało znaczenia pejoratywnego. Oznaczało, już wtedy, przerost zatrudnie-nia w administracji, skostnienie jej struktur, nadmierny formalizm, urzędniczą bezduszność, wykraczanie poza ramy kompetencyjne zakreślone dla danego organu itd. W takim znaczeniu tego terminu używa się powszechnie i dzisiaj;
w XIX w. w Polsce używano, może nawet chętniej, określeń: „oficjantyzm”,
„urzędomania”10.
Inaczej to pojęcie rozumiał Max Weber. Sformułował on neutralną definicję terminu biurokracja. Według niego system biurokratyczny charakteryzował się następującymi cechami:
1) pionowym i poziomym podziałem pracy i związaną z tym specjalizacją, 2) hierarchiczną strukturą władzy,
3) obowiązywaniem formalnych, generalnych norm określających zachowanie na poszczególnych stanowiskach,
4) zawodowym charakterem administracji11.
Ta ostatnia cecha oznaczała, iż w systemie biurokratycznym pełnienie funkcji administracyjnych było zawodem, co oznaczało, że stanowiło wyłącz-ne, bądź podstawowe źródło utrzymania urzędnika. Z tytułu pełnienia swojej funkcji urzędnik otrzymywał stałe uposażenie, z reguły w formie pieniężnej.
Po drugie cecha ta oznaczała, że pełnienie funkcji w administracji wiązało
6 H. Izdebski: Historia administracji. Warszawa 2001.
7 J. Malec, D. Malec: Historia administracji i myśli administracyjnej. [Kraków] 2003.
8 W. Witkowski: Historia administracji w Polsce 1764—1989. Warszawa 2007.
9 Volumina legum. T. VII—VIII, Petersburg 1860; t. IX, Kraków 1889.
10 H. Izdebski: Historia administracji…, s. 116—117; W. Witkowski: Historia ad-ministracji w Polsce…, s. 21; J. Malec, D. Malec: Historia adad-ministracji i myśli…, s. 21;
D. Janicka: Ustrój administracji w nowożytnej Europie. Zarys wykładu z historii administra-cji. Toruń 2010, s. 77; T. Maciejewski: Historia administraadministra-cji. Warszawa 2002, s. 135.
11 M. Weber: Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej. Warsza-wa 2002, s. 693—726; H. Izdebski: Historia administracji…, s. 29; J. Malec, D. Malec:
Historia administracji i myśli…, s. 21; W. Witkowski: Historia administracji w Polsce…, s. 21—22.
się z fachowym przygotowaniem urzędników. Kluczowym elementem systemu biurokratycznego, według M. Webera był personel administracyjny12. Dlatego też szukając początków biurokracji (w rozumieniu M. Webera) w Polsce należy zwrócić uwagę przede wszystkim na wykształcenie się odpowiednio licznego, fachowego i w sposób stały wynagradzanego personelu administracyjnego.
Przed objęciem rządów przez Stanisława Augusta w Rzeczypospolitej nie istniał system administracyjny oparty na zawodowej i fachowej kadrze urzęd-niczej. Nie istniał też system norm określających status prawny urzędników.
Korpus urzędniczy był stosunkowo nieliczny. Urzędnicy powoływani byli czę-sto do wykonywania swoich funkcji na określony czas. Choć istniał w Rzeczy-pospolitej rozbudowany system urzędów, to jak twierdził ich znawca Zbigniew Góralski, obsadzony nie prawdziwymi urzędnikami, a jedynie nosicielami god-ności i tytułów, niekompetentnymi i nieusuwalnymi. W Polsce „urząd był wy-różnieniem za prawdziwe lub domniemane zasługi, dopełnieniem szlachectwa, nawet jeśli wiązały się z nim rzeczywiste funkcje”13. Jedynie w administracji miejskiej, i to tylko w większych miastach, pracowali stali i płatni urzędnicy.
W administracji miejskiej formy biurokratyczne widoczne były już wcze-śniej. W zasadniczym zrębie były one podobne, niezależnie czy miasta były własnością królewską, kościelną czy szlachecką. Struktury zarządu miast, które ukształtowały się w średniowieczu, przetrwały do końca XVIII w. Administra-cja miast sprawowana był przez podporządkowanych radzie urzędników. Do najważniejszych należy zaliczyć burmistrza14, pisarza radzieckiego, podpiska, syndyka, hutmana, lonara (lonhera), ważników15. Liczba tych urzędników uza-leżniona była od wielkości miasta. Należy mieć jednak na uwadze, że do końca XVIII w. miasta w Rzeczypospolitej były z reguły niewielkie, stąd i liczba tych urzędników w większości miast była skromna16. Tylko w największych miastach istniał rozbudowany system urzędów. Do pełnienia niektórych
ko-12 M. Weber: Gospodarka i społeczeństwo…, s. 694—699; H. Izdebski: Historia admi-nistracji…, s. 29—30; J. Malec, D. Malec: Historia administracji i myśli…, s. 21; W. Wit-kowski: Historia administracji w Polsce…, s. 21—22.
13 Z. Góralski: Urzędy i godności w dawnej Polsce. Warszawa 1983, s. 25; T. Korzon:
Wewnętrzne dzieje Polski… T. IV, s. 1—2; J. Starościak: O administracji polskiej w XVIII wieku. „Państwo i Prawo”, 1952, z. 5—6, s. 718.
14 Burmistrzowie dużych miast od II połowy wieku XVII używali tytułów prezydentów — Z. Góralski: Urzędy i godności…, s. 233.
15 Z. Kaczmarcz yk, B. Leśnodorski: Historia państwa i prawa Polski. T. II: Od połowy XV wieku do r. 1795. Warszawa 1966, s. 63; Z. Góralski: Urzędy i godności…, s. 231—239. Kraków posiadał urzędników, którzy nie występowali w innych miastach, takich jak: tutnarowie, edylowie, wiertelnicy czy szrotmistrz. W tym mieście obsługę jego organów zapewniały trzy kancelarie: główna miejska, wójtowska i kancelaria lonerii, czyli dochodów miejskich (Z. Góralski: Urzędy i godności…, s. 238; Z. Kaczmarcz yk, B. Leśnodorski:
Historia państwa…, s. 63).
16 Np. spisy urzędników Konina z XVIII w. — Civitas Konin. Dzieje miasta i okolicy do schyłku XVIII stulecia. Cz. 1, red. J. Łojko [Konin 2011], s. 40, 50—51.
nieczne były odpowiednie kwalifikacje. Wykształcenie wyższe, potwierdzone tytułem bakałarza lub mistrza nauk wyzwolonych, konieczne było do pełnienia funkcji pisarza radzieckiego (pisarza miejskiego) i jego zastępcy — podpiska.
Wydaje się jednak, że wymagania te stawiano i egzekwowano tylko w więk-szych miastach. Od syndyka, oprócz wykształcenia, szczególnie prawniczego, wymagano dobrej znajomości łaciny17. Urzędnicy miejscy byli płatni, chociaż rzadko gotowym pieniądzem18. Zwykle otrzymywali wynagrodzenie w postaci ulg lub zwolnień podatkowych, dzierżawy folwarków lub gospodarstw miej-skich19. Administracja miast wyróżniała się również tym, że funkcjonowała w przeznaczonych dla niej pomieszczeniach w ratuszach.