Blocking aspect of the right of legislative initlative of the President of the Republic of Poland
Abstrakt
Obecnie obowiązująca Konstytucja wyznacza podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej. Wśród nich jest Prezydent RP. Na tle przepisów prawnych przyjętych w innych państwach jest to nietypowe rozwiązanie. W owej kompetencji tkwi niebezpieczeństwo prowadzenia odmiennej, względem rządu, polityki.
W artykule przyglądam się blokującemu charakterowi prezydenckiego prawa inicjatywy ustawodawczej. Wskazuję, że w określonej sytuacji politycznej (koabitacja) prezydenckie prawo inicjatywy ustawodawczej może negatywnie oddziaływać na inne organy władzy. Jak pokazuje praktyka wnoszenia projektów ustaw do Sejmu przez kolejnych Prezydentów, kompetencja ta nie stanowi przyczyny destabilizacji polityki państwa. Jednakże warto rozważyć dokonanie pewnych modyfikacji, by ograniczyć ów potencjalnie blokujący charakter prezydenckiego prawa inicjatywy ustawodawczej.
Słowa kluczowe:
prawo inicjatywy ustawodawczej, Prezydent RP, Konstytucja, blokowanie, praktyka polityczna
Abstract
The current Constitution determines qualified subjects, who have the right of legislative initiative. One of them is the President of the Republic of Poland. In comparison to the law of different States it is
185
untypical. Executing this competency may cause a threat that President could lead policy, which is contrasted to the governments' program. In this article I refer to the blocking character of the presidential right of legislative initiative. I emphasize that in particular situation (cohabitation) this competency might negatively influence on other authorities. As it was shown by political practice, the presidential right of legislative initiative is not the cause of destabilization the State policy.
However, it is worth considering some modifications, which could limit this potential blocking character of the presidential right of legislative initiative.
Key words:
the right of legislative initiative, the President of the Republic of Poland, Constitution, blocking, political practice
Informacje wstępne
Status ustrojowy Prezydenta RP w świetle przepisów Konstytucji1 stanowi niezwykle interesujący przedmiot badań dla osób zajmujących się konstytucjonalizmem oraz politologią. Większość badaczy wskazuje na pewne dysfunkcjonalne aspekty przyjętego w Polsce hybrydowego modelu prezydentury, którego głównym mankamentem jest generowanie konfliktów politycznych w ramach dualnej egzekutyw2. W kontekście przepisów prawnych funkcjonujących przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. zwracał na to uwagę Artur Wołek, wskazując, że ówczesne relacje w ramach podziału władzy charakteryzowały się realizacją zasady checks and balances - głównie w aspekcie negatywnym3. Polegało to na funkcjonowaniu reguły
1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 IV 1997 roku (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483).
2 Takie stanowisko wyrażają czołowi polscy konstytucjonaliści, zgadzając się co do niespójności przyjętego modelu prezydentury w kontekście funkcjonowania jej w ramach przyjętej zasady podziału władzy: R. Balicki, Relacje między organami władzy wykonawczej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010, s.
341; B. Banaszak, Egzekutywa w Polsce - stan obecny i uwagi de lege fundamentali ferenda, ,,Przegląd Sejmowy" 2006, nr 3, s.9; J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, ,,Przegląd Sejmowy" 2008, nr 4, s. 45.
3 A. Wołek wskazuje, że reguła blokowania wykreowała się podczas ustaleń Okrągłego Stołu i wynikała z kompromisu zawartego pomiędzy obozem dawnej władzy a stroną opozycyjną. Ów kompromis przekuto w zapisy nowelizacji
A. Suszek: Blokujący aspekt inicjatywy ustawodawczej Prezydenta RP
186
blokowania pomiędzy organami władzy. Reguła ta nakazuje negatywne oddziaływanie organów na siebie w celu ograniczenia sfery podejmowania decyzji politycznych konkurenta4. Blokowanie może przybierać formę świadomą bądź stanowić efekt działań, które w zamierzeniu nie miały mieć takiego charakteru.
W artykule będę odnosił się do tej tezy, ale w kontekście funkcjonowania obecnych przepisów konstytucyjnych. Głównym celem artykułu jest ukazanie prezydenckiego prawa inicjatywy ustawodawczej jako instrumentu prawnego, który potencjalnie może przybierać charakter blokujący. By osiągnąć cel odniosę się do praktyki politycznej po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. Nie będę jednak analizował wszystkich prezydenckich inicjatyw ustawodawczych, a skupię się na wybranych przykładach blokowania za pomocą omawianego instrumentu prawnego.
Nie jest też moim zamierzeniem dokonywanie ocen politycznych, z tego powodu nie porównuję działalności kolejnych Prezydentów w omawianym zakresie. Główną hipotezę tekstu skonstruowałbym w sposób następujący: jeśli w danym okresie występuje zjawisko koabitacji, to Prezydent RP ma tendencje do wykorzystywania prawa inicjatywy ustawodawczej jako instrumentu blokującego. Inną hipotezą jest to, że przyznanie Prezydentowi RP prawa inicjatywy ustawodawczej w obecnym kształcie może generować konflikty polityczne. Wreszcie - gdy koabitacja występuje - ma miejsce świadome blokowanie poprzez inicjatywę ustawodawczą. Przyznanie Prezydentowi omawianej kompetencji jest nie do końca adekwatne w kontekście polskiego systemu rządów, co zostanie zobrazowane w dalszej części artykułu, poprzez krótkie zestawienie przyjętych rozwiązań z funkcjonującymi w wybranych państwach. Z racji tego, że niniejszy tekst dotyczy praktyki politycznej, nie będę się odnosił do problematyki inicjatyw prezydenckich w przedmiocie zmiany Konstytucji, gdyż od momentu
Konstytucji, które przyznawały silne instrumenty prawne obu stronom konfliktu.
Wydaje się, że uczyniono to, ponieważ obie strony chciały się zabezpieczyć wzajemnie przed dominacją adwersarzy. Stąd też np. silne weto przyznano prezydentowi (reprezentantowi dawnej władzy) i Senatowi (w którym dominowała dawna opozycja). zob.: A. Wołek, Demokracja nieformalna.
Konstytucjonalizm i rzeczywiste reguły polityki w Europie Środkowej po 1989 roku, Warszawa 2004, s. 119-124.
4 Ibidem, s. 119.
187
uchwalenia ustawy zasadniczej Prezydenci czterokrotnie wnioskowali w tej sprawie5.
Dla dalszych rozważań konieczne jest zdefiniowanie dwóch, kluczowych dla niniejszej pracy, pojęć. ,,Inicjatywa ustawodawcza to uprawnienie konstytucyjne określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez Sejm wniesionych projektów w szczególnej procedurze"6. Ważnym pojęciem dla tego artykułu jest koabitacja. Jego znaczenie wywodzi się z praktyki stosowania przepisów konstytucyjnych V Republiki Francuskiej i dotyczy sytuacji gdy organy dualnej egzekutywy wywodzą się z różnych środowisk politycznych, a to generuje między nimi konflikty7.
Kwestią zasadniczą jest omówienie przepisów prawa stanowionego, które wyznaczają prezydenckie kompetencje w zakresie wnoszenia projektów ustaw do Sejmu. Rolę Prezydenta w zakresie wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej wyznacza art. 118 Konstytucji. Jak wynika z art. 144 ust. 3 pkt. 6 prawo inicjatywy ustawodawczej jest prezydencką prerogatywą. W związku z tym nie jest ono objęte kontrasygnatą, co w literaturze wskazywane bywa jako potencjalne niebezpieczeństwo w postaci funkcjonowania dwóch, konkurujących ze sobą organów władzy, które doprowadzić może do destabilizacji polityki rządu8.
W Polsce prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje także posłom (15 posłów lub komisja sejmowa), Senatowi, Radzie Ministrów
5 Szerzej na ten temat zob. B. Opaliński, Rola Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w procesie stanowienia ustaw na tle praktyki ustrojowej Konstytucji III RP, Warszawa 2014, s. 63-65. Dodatkowo, Prezydent Bronisław Komorowski wniósł taki projekt, odnośnie zmiany w systemie wyborczym, jednakże procedura ustawodawcza zakończyła się na etapie I czytania: Strona internetowa Sejmu RP http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3424, ,,Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", dostęp 19.05.2017.
6 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2016, s.
267.
7 Ł. Jakubiak, Koabitacja w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Kraków 2010, s. 11-12.
8 A. Więckowska, Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej po wejściu w życie Konstytucji z 1997 roku, ,,Przegląd Sejmowy" 2004, nr 4, s. 79.
A. Suszek: Blokujący aspekt inicjatywy ustawodawczej Prezydenta RP
188
(RM) oraz 100 000 obywateli, którzy mają czynne prawo wyborcze.
Należy podkreślić, że katalog podmiotów jest w tym przypadku zamknięty9. Jednakże występuje ograniczenie podmiotowe w dwóch przypadkach: 1) prawo do wniesienia projektu ustawy budżetowej przysługuje tylko RM, 2) inicjatywa ustawodawcza dotycząca zmiany Konstytucji przysługuje Senatowi, Prezydentowi oraz 92 posłom10. Projekt ustawodawczy składa się wraz z uzasadnieniem na ręce Marszałka Sejmu11.
W literaturze przedmiotu funkcjonuje przekonanie głoszące, że Prezydent nie powinien nadmiernie wykorzystywać omawianej kompetencji, gdyż to rządowi przypisano ,,priorytet w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki państwa"12. Gdyby Głowa Państwa wykazywała się w tej sferze nadaktywnością, to mogła doprowadzać by do zbytniej ingerencji w sferę władzy przysługującej legislatywie. Tym samym prowokowałaby sytuację destabilizacji parlamentarnego systemu rządów, w którym głównym ośrodkiem decyzyjnym, a zarazem czołowym inicjatorem ustawodawczym, jest RM13. Równocześnie za-strzega się, że Prezydent powinien wnosić projekty ustaw w kwestiach dotyczących ustroju państwa, a także w przypadkach kryzysów systemu
9 B. Szepietowska, Proces ustawodawczy, [w:] Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006, s. 101-102.
10 J. K. Sokołowski, K. Studnicka, Przebieg procesu legislacyjnego, [w:]
Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997-2007, red. J. K.
Sokołowski, P. Poznański, Kraków 2008, s. 76.
11Wymogi formalne wniosku ustawodawczego są wskazane w art. 34 Regulaminu Sejmu (M. P. 2017 poz. 262). Jak słusznie zauważa Bartłomiej Opaliński ,,regulamin ma wprawdzie charakter aktu wewnętrznego i dlatego wiąże przede wszystkim Sejm (…) ma on również określać sposób wykonywania obowiązków innych organów wobec Sejmu. Z tego względu akt ten pozostaje wiążący także dla pozostałych (innych niż posłowie) kategorii wnioskodawców". B. Opaliński, op. cit., Warszawa 2014, s. 45. Oprócz Regulaminu Sejmu i Konstytucji ważnym aktem dotyczącym prawidłowego opracowania projektów ustaw jest Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 100, poz. 908). Szerzej na ten temat zob. A. Więckowska, op. cit., s. 78.
12 B. Opaliński, op. cit., s. 57.
13R. Glajcar, Relacje prezydenta z organami władzy ustawodawczej, [w:]
Prezydent w Polsce po 1989r. studium politologiczne, red. R. Glajcar, M.
Migalski, Warszawa 2006, s. 83-84.