Instytucje demokracji partycypacyjnej w Konstytucji RP – ocena stanu obecnego i postulaty zmian

Institutions of participatory democracy in the Constitution of the Republic of Poland - assessment of the present state and postulates

of change

Abstrakt

Celem niniejszej pracy jest analiza wybranych aspektów dotyczących kształtu instytucji demokracji partycypacyjnej uregulowanych w Konstytucji RP oraz prezentacja poglądów spotykanych w literaturze przedmiotu w kwestii potencjalnych zmian w zakresie w jakim budzą one największe kontrowersje ze względu na funkcję jakie winny spełniać. Praca ma pomóc w odpowiedzi na pytanie czy poszczególnie instytucje demokracji partycypacyjnej zawarte w Konstytucji RP są w stanie zapewnić możliwość bezpośredniego wpływu na procesy decyzyjne przez podmiot suwerenności zbiorowej.

Istotą pracy jest również przedstawienie postulatów de lege ferenda.

Ponadto ze względu na ramy opracowania opracowanie nie obejmuje swoim zakresem referendum lokalnego uregulowane w art. 170 Konstytucji.

Słowa kluczowe:

demokracja partycypacyjna, referendum, obywatelska inicjatywa ustawodawcza

Abstract:

The purpose of this thesis is to analyze selected aspects about shape of participatory democracy institution regulated in the Constitution and presentation of views found in the literature of this subject on potential changes to the extent that they are the biggest controversy due

S. Nalazek: Instytucje demokracji partycypacyjnej w Konstytucji RP – ocena stanu obecnego i postulaty zmian

to the function they should fulfill. This thesis is to help to answer the question whether individual institutions of participatory democracy included in the Constitution are able to provide the opportunity to directly influence the decision-making process by the entity of collective sovereignty. The essence of this thesis is also to present the postulates of de lege ferenada. In addition, due to the framework of the thesis it does not cover the scope of the local referendum regulated by Art. 170 of Constitution.

Key words:

participatory democracy, referendum, citizens' legislative initiative

Zagadnienia terminologiczne

Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat dostrzegalny staje się wzrost zainteresowania instytucjami demokracji partycypacyjnej ze strony środowiska naukowego. Jak można przypuszczać wynika to w dużej mierze z rozwoju współczesnych społeczeństw oraz z powszechnego dostępu do środków masowego przekazu.

Ogólnodostępność mediów pozwala na podniesienie świadomości obywatelskiej, czego efektem jest wzmocnienie możliwość podejmowania decyzji przez obywateli¹. Znamiennym potwierdzeniem tych słów jest fakt, iż gros konstytucji uchwalonych po 1989 r.

przewidziało konstrukcje prawne, które zaklasyfikować można do grona instytucji demokracji partycypacyjne². Czymże jest jednak ta demokracja partycypacyjna? Odpowiedź na tak postawione pytanie pozornie wydaje się nie nastręczać problemów terminologicznych. Głębsza analiza prowadzi jednak do wniosku, że część badaczy³ stawia znak równości pomiędzy tym pojęciem a sformułowaniem demokracja bezpośrednia.

Jak jednak słusznie zauważa Jarosław Szymanek⁴ demokracja

1 P. Uziębło, Konstrukcja instytucji demokracji bezpośredniej w Konstytucji RP na tle współczesnych rozwiązań ustrojowych, „Gdańskie Studia Prawnicze”

2004, t. XII, s. 295.

2 E. Zieliński, Problemy teoretyczne i klasyfikacyjne referendum, [w:]

Referendum w państwach Europy red. E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Warszawa 2003, s. 15.

3 Tak m. in. A.K. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce po 1989 r.,

„Przegląd Sejmowy” 2006, nr 1.

4 J. Szymanek, Recenzja: Piotr Uziębło, Demokracja partycypacyjna.

Wprowadzenie, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3, s. 173.

cypacyjna zawiera w sobie zarówno instytucje, które swoimi zasięgiem obejmują wszelkie formy demokracji bezpośredniej oraz semibezpośredniej. Ponadto zwraca on uwagę, że nie można tego pojęcia interpretować bez odwołania się do dorobku innych nauk jak: prawo, socjologia, filozofia czy wreszcie politologia⁵.

Do powyższych czynników odwołuje się również Piotr Uziębło wyróżniając trzy, najczęściej spotykane, koncepcje pojmowania pojęcia demokracja bezpośrednia we współczesnym świecie⁶. Pozwolę sobie tutaj tylko o nich wspomnieć. Pierwsza śladem Giovaniego Sartoriego zakłada nieistnienie demokracji bezpośredniej w ogóle i jej jak najwęższe pojmowanie. Druga z koncepcji prezentowana w nauce polskiego prawa konstytucyjnego przez Bogusława Banaszaka ⁷ przyjmuje szerokie rozumienie tego pojęcia i klasyfikowanie wszelkich mechanizmów zakładających udział zbiorowego podmiotu suwerenności w jakimkolwiek etapie podejmowania rozstrzygnięć. Ostatnia z koncepcji, za którą odpowiada się sam autor zakłada teorię kompromisową, która na czoło badań wysuwa władczość podejmowanych przez suwerena działań. A dokładniej ostateczność i niewzruszalność rozstrzygnięć podjętych przez podmiot suwerenności zbiorowej przez organy władzy publicznej. Obok tego istotny element stanowi kwestia potencjalnej odpowiedzialności, która zabezpiecza wykonanie podjętych decyzji⁸. Przyjmując takową koncepcję demokracji bezpośredniej należy zwrócić uwagę na formy nią niebędące, a które jednocześnie nie należą do obrębu władzy przedstawicielskiej – demokrację semibezpośrednią. Definiując ją P. Uziębło pisze, że „w jej skład mogą wchodzić wszystkie instrumenty, które zakładają udział zbiorowego podmiotu suwerenności, bądź też określonej grupy osób, wchodzących w jego skład w procesie podejmowania rozstrzygnięcia, aczkolwiek ostateczna decyzja należy do organów publicznych, z reguły organów o charakterze przedstawicielskim”⁹. Jak widać swoistą granicą i jednocześnie rozróżnienie obu tych form składających się na demokrację partycypacyjną jest kwestia ustosunkowania się władz do postulatów suwerena.

5 Tamże.

6 P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009, s. 13.

7 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2012, s. 208.

8 P. Uziębło, Demokracja …, s. 14-17.

9 Tamże, s. 18.

S. Nalazek: Instytucje demokracji partycypacyjnej w Konstytucji RP – ocena stanu obecnego i postulaty zmian

W celu pełniejszego zrozumienia analizowanego zagadnienia warto przytoczyć ponownie P. Uziębłę, który stworzył katalog instytucji demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej¹⁰. Na tą pierwszą składają się: zgromadzenie ludowe, bezpośrednia inicjatywa ludowa, referendum, plebiscyt, weto ludowe, recall (odwołanie) i appellation of sentence (odwołanie orzeczenia). Do drugiej należą: pośrednia inicjatywa ludowa, konsultacje ludowe, wysłuchanie publiczne, prawybory oraz skarga konstytucyjna o charakterze actio popularis. Przy czym sam autor zaznacza, że katalogi te nie są zamknięte i choćby prawo petycji można do zakwalifikować do instytucji demokracji semibezpośredniej, jeśli rodzi ona konieczność ustosunkowania się do niej przez organ, do którego została skierowana¹¹. Przy czym akurat w przypadku polskich rozwiązań wspomniane prawo petycji pozostaje poza nawiasem rozważań, gdyż liczne luki prawne uniemożliwiają skuteczne z niego korzystanie¹².

Rodzimy ustawodawca konstytucyjny zdecydował się na uregulowanie w tekście Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. ¹³ spośród szerokiego grona rozwiązań umożliwiających partycypację podmiotu suwerenności zbiorowej w procesach decyzyjnych tylko instytucji referendum oraz obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Celem niniejszej pracy jest analiza wybranych aspektów dotyczących kształtu instytucji demokracji partycypacyjnej uregulowanych w Konstytucji RP, gdyż całościowe opracowanie byłoby niecelowe ze względu na obszerność literatury przedmiotu¹⁴. Dlatego też istotny elementem pracy jest prezentacja poglądów spotykanych w doktrynie w kwestii potencjalnych zmian w zakresie w jakim budzą one największe kontrowersje ze względu na

10 Tamże, s. 39.

11 Tamże, s. 39.

12 Zob. szer. A. Rytel-Warzocha, Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich – stan obecny i perspektywy, Warszawa 2012 oraz K. Grabarczyk, Prawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Republice Litewskiej,

„Kortowski Przegląd Prawniczy” 2016, nr 1, s. 32-37.

13 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483) dalej Konstytucja RP.

14 Zob. A.K. Piasecki, dz. cyt.; M. Zieliński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014; A.

Szmyt, Normatywny wyraz idei demokracji przedstawicielskiej i bezpośredniej w Konstytucji RP z 1997 roku, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2008, t. XX.

funkcję jakie winny spełniać. Przede wszystkim jednak intencją towarzyszącą pisaniu tegoż tekstu była chęć odpowiedzi na pytanie czy poszczególnie instytucje demokracji partycypacyjnej zawarte w Konstytucji RP są w stanie zapewnić możliwość bezpośredniego wpływu na procesy decyzyjne przez podmiot suwerenności zbiorowej.

I choć należy podkreślić, że zarówno stosunek do tych instytucji bywa w doktrynie zróżnicowany, a w przedmiocie ewentualnych zmian środowisko jest bardzo podzielone to spotkać można bardzo ciekawe postulaty de lege ferenda, które z pewnością rozszerzają perspektywę na analizowanym polu. Ponadto ze względu na ramy opracowania i bogatą praktykę i opracowania w tym przedmiocie pominięte zostanie referendum lokalne uregulowane w art. 170 Konstytucji¹⁵. Starając się uczynić niniejsze rozważania jak najbardziej przejrzystymi i przyst-ępnymi część dotyczącą tych zagadnień należy poprzedzić krótkim wstępem historycznym, który pozwoli w pełni zrozumieć obecny kształt tych rozwiązań.

Geneza

Poszukując poszczególnych instytucji demokracji partycypacyjnej w tradycji konstytucyjnej Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że rodzime doświadczenia należą do raczej skromnych w skali europejskiej. W dużej mierze genezy takiego stanu rzeczy można doszukiwać się w bardzo długim okresie pozostawania państwa polskiego pod zaborami i stosunkowo późno wykształconej świadomości politycznej społeczeństwa. Niemniej jednak warto odnotować próby uregulowania instytucji umożliwiających realizację władztwa przez zbiorowy podmiot suwerenności. Bodźcem ku temu z pewnością było odzyskanie suwerenności przez Polskę w 1918 r., kiedy to część stronnictw politycznych podczas prac nad ustawą zasadniczą dla odradzającego się państwa w swoich projektach postulowała wprowadzenie pewnych rozwiązań nazywanych wtedy „bezpośrednim władztwem ludowym”¹⁶. Szczególnie widoczne było to w projektach ustawy zasadniczej ugrupowań o charakterze lewicowym, bądź

15 Zob. szer. M. Bożek, Konstytucyjne podstawy partycypacji społecznej i formy jej realizacji w samorządzie terytorialnym, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 5, s.

89-113; A. Doliwa, Dopuszczalność referendum lokalnego na tle ustrojowym – między demokracją przedstawicielską a bezpośrednią, „Samorząd Terytorialny”

2014, nr 7-8, s. 141-147 oraz E. Olejniczak-Szałowska, Wynik referendum lokalnego i jego skutki, Samorząd Terytorialny” 2008, nr 7-8, s. 15-31.

16 P. Uziębło, Demokracja…, s. 169.

S. Nalazek: Instytucje demokracji partycypacyjnej w Konstytucji RP – ocena stanu obecnego i postulaty zmian

centrolewicowym¹⁷, które zresztą proponowały zróżnicowane formy bezpośredniego udziału obywateli w sprawowaniu władztwa. Niestety dla rozwoju instytucji demokracji partycypacyjnej układ sił w ówczesnym parlamencie zdominowanym przez partie prawicowe i centroprawicowe doprowadził do odrzucenia tychże postulatów i rezygnacji z jakiejkolwiek formy bezpośredniego udziału obywateli w sprawowaniu władzy¹⁸. Ugrupowania te ze względu na swój konserwatywny profil obawiały się jakichkolwiek ingerencji w proces ustawodawczy ze strony społeczeństwa. Co w oczywisty sposób prowadzić mogło do ich wpływu na politykę państwa, a ponadto skutkować spowolnieniem lub nawet zdeformowaniem procesu legislacyjnego. Na marginesie można też jedynie wspomnieć o plebiscytach przeprowadzonych na Górnym Śląsku oraz na Warmii, Mazurach i Powiślu, których nie można zakwalifikować do instytucji sprawowania władzy przez zbiorowy podmiot suwerenności.

Zarówno ze względu na ich charakter, liczne nieprawidłowości, jak i wpływ na sytuację w ówczesnej Europie. Z oczywistych względów reorientująca system rządów w Rzeczypospolitej Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. ¹⁹ także nie wprowadzała rozwiązań umożliwiających udział społeczeństwa w procesach sprawowania władzy.

Sytuacja nie zmieniła się również w okresie funkcjonowania Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Można oczywiście wspomnieć o fasadowym referendum z 1946 r., które przeprowadzono w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 1946 r.²⁰ o głosowaniu ludowym, jednak także ono pozbawione było znamion jakie wypełniać winno podejmowanie decyzji przez suwerena. Czynnikami o tym decydującymi były zarówno charakter pytań referendalnych, cel głosowania jak i to, że wyniki zostały już wcześniej ustalone, a samo referendum miało charakter propagandowy i legitymizujący władzę komunistyczną.

Dopiero schyłek socjalizmu w Polsce doprowadził do rozważań w przedmiocie wprowadzenia instytucji demokracji bezpośredniej.

Doceniając siłę opozycji oraz poszukując sposobu na utrzymanie władzy

17 Tak m. in.: Polska Partia Socjalistyczna, Polskie Stronnictwo Ludowe

„Wyzwolenie”, Klub Pracy Konstytucyjnej oraz Narodowa Partia Robotnicza.

18 P. Uziębło, Demokracja…, s. 170.

19 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30, poz.

227).

20 Ustawa z dnia 27 kwietnia 1946 r. o głosowaniu ludowym (Dz.U. 1946 nr 15, poz. 104).

w kraju parlamentarzyści Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej znowelizowali w 1987 roku Konstytucję Polskiej Republiki Ludowej²¹. Efektem czego było wprowadzenie zapisu o możliwości podejmowania rozstrzygnięć przez obywateli za pomocą referendum. Instytucja ta w założeniu ustrojodawcy miała być wykorzystywana jako środek uzupełniający, a sam jej charakter miał być ograniczony. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy odnajdujemy w ustawie z dnia 6 maja 1987 r.

o konsultacjach społecznych i referendum²². Zarówno problematyka jaką poruszyć można było w ramach referendum jak i sposób jego zarządzenia budziły wątpliwości co do intencji ustrojodawcy, który wydaje się tworzył po raz kolejny fasadę instytucji demokratycznej w miejsce prawdziwych demokratycznych rozwiązań. Potwierdzenie tych słów znajdujemy w stanowisku doktryny, która w sposób zdecydowany negatywnie oceniła wprowadzone rozwiązania²³. Ponadto dowodem na to, że wprowadzone rozwiązania miały zmierzać do legitymizacji władzy jest przeprowadzone na ich mocy referendum w którym pytania zostały sformułowane w sposób mglisty i wieloznaczny²⁴. Czego zresztą efektem było odejście od tej formy, aż do rozpoczęcia się systematycznego rozkładu instytucji PRL.

Następujący po nim okres przejścia z systemu komunistycznego do systemu demokratycznego przyniósł, w pierwszej kolejności, uchwalenie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym²⁵. Co prawda w odniesieniu do instytucji demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej nie wprowadzała ona jakiś zasadniczych zmian to w kwestii referendum

21 Ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. 1987 nr 14, poz. 82).

22 Ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum (Dz.U. 1987 nr 14, poz. 83).

23 Tak m. in.: J. Jaskiernia, Prawnoustrojowe i społeczne doświadczenia referendum z 29 listopada 1987 r., [w:] Referendum w Polsce współczesnej, red.

D. Waniek, M. Staszewski, Warszawa 1995, s. 82 oraz P. Andrzejewski, K.

Gołata, Kształtowanie treści ustawy o konsultacjach społecznych i referendum na forum Sejmu, „Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Poznaniu”

1990, nr 191, s. 79.

24 P. Uziębło, Demokracja…, s. 173.

25 Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426).

S. Nalazek: Instytucje demokracji partycypacyjnej w Konstytucji RP – ocena stanu obecnego i postulaty zmian

nastąpiła ewolucja jego normatywnego charakteru. W połączeniu z ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum²⁶, która stanowiła rozwinięcie zamierzeń ustrojodawcy, doprowadzono do wykształcenia się wreszcie możliwego do realizacji modelu referendum. Obok niego tzw.

mała konstytucja wprowadziła do polskiego porządku prawnego również konstytucyjną inicjatywę ludową²⁷. I choć sam jej kształt cechował się licznymi ułomnościami uniemożliwiającymi w zasadzie skorzystanie z niej, przede wszystkim ze względu na tylko trzy miesięczny termin na zebranie podpisów, to należy docenić intencje ustrojodawcy w tym zakresie.

Wypracowane w Konstytucji RP rozwiązania i praktyka ich stosowania

Najważniejszym etapem dla niniejszych rozważań było rozpoczęcie prac nad nową ustawą zasadniczą. I tak jak wiele kontrowersji budziły poszczególne zapisy konstytucyjne podczas prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (KKZN), tak i zagadnienie instytucji demokracji partycypacyjnej i ich umieszczenie w ustawie zasadniczej pozostawało przedmiotem sporów i dyskusji choć może nie tak zażartych jak choćby kwestia systemu rządów. Niektóre z projektów w tym obszarze proponowały tylko instytucję referendum, inne obok niego wymieniały obywatelską inicjatywę ustawodawczą, zaś prezydencki projekt operował ogólnym sformułowaniem „bezpośrednio” dotyczącym ogółu form sprawowania władzy przez naród bez szczegółowego określenia mechanizmów²⁸. Podczas prac w KKNZ część jej członków podnosiła, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie może zostać zakwalifikowana jako możliwość sprawowania władzy przez naród, gdyż ich zdaniem o niczym wiążącym nie rozstrzyga, czego nie można powiedzieć o referendum²⁹.

26 Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz.U. 1995 nr 99 poz. 487).

27 P. Uziębło, Demokracja…, s. 177.

28 Szerz. T. Mołdawa, Referendum w projektach konstytucyjnych lat 1989-1995, [w:] Referendum w Polsce i Europie Wschodniej, red. M. Staszewski, D.

Waniek, Warszawa 1996, 121-131.

29 Zob. wypowiedź J. Wiatra i K. Łybackiej, Biuletyn KKNZ 1994, Nr 8, s. 73, https://bs.sejm.gov.pl/exlibris/aleph/a22_1/apache_media/PSNQSNYK8S5PE9R 36KMA331RF8LDHR.pdf oraz wypowiedź P. Winczorka Biuletyn KKNZ 1994-1995, Nr 11, s. 199, https://bs.sejm.gov.pl/exlibris/aleph/a22_1/

apache_media/KV268MDVM912828L24692GJ77YICT8.pdf], dostęp 20.05.2017.

Przyjęcie tej argumentacji zaowocowało tym, że KKZN zaproponowała tekst art. 4 Konstytucji RP w brzmieniu: „Naród sprawuje władzę przez demokratycznie wybranych przedstawicieli, a także przez referendum”³⁰. W ostatecznym rozra-chunku zastosowano jednak ogólne sformułowanie o sprawowaniu władzy bezpośrednio przez naród. Instytucje szczególne, referendum i inicjatywę ustawodawczą, uregulowano w dalszej części Konstytucji RP³¹. Nadmienić jednak należy, że zgodnie z przyjętą na wstępie typologią z pewnością nie możemy zaklasyfikować polskiego modelu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej do instytucji demokracji bezpośredniej, gdyż ze względu na swój charakter jest ona w obecnej formie rozwiązaniem przynależącym do grona rozwiązań demokracji semibepośredniej.

Zresztą istotą wspomnianego artykułu, szczególnie w ustępie drugim, było dokonanie swoistej gradacji form sprawowania władzy przez Naród. Prym Konstytucja przyznaje demokracji przedstawicielskiej poprzez wymienienie jej w pierwszej kolejności w tekście ustępu, przed demokracją bezpośrednią. Rozwiązanie to potwierdza systematyka całej Konstytucji, gdzie artykułu dotyczące tej pierwszej poprzedzają te odnoszące się do demokracji³². Uregulowanie takie pozwala stwierdzić, że ustrojodawca traktuje je jako drugoplanowe i zależne od form przedstawicielskich. Za taką wykładnią idzie opinia doktryny, która stwierdza, że „obiektywnie występujące warunki, takie jak wielkość terytorium państw współczesnych, ich ludność, liczba i stopień skomplikowania spraw publicznych rozstrzyganych codziennie w procesie rządzenia powodują, że demokracja bezpośrednia może być traktowana wyłącznie jako incydentalna i subsydiarna forma sprawowania władzy”³³.

Referendum

Przechodząc już do sedna rozważań należy zgodzić się z Lechem Garlickim, który referendum definiuje tak: „referendum (głosowanie

30 Biuletyn KKNZ 1994, Nr 8, s. 75,

https://bs.sejm.gov.pl/exlibris/aleph/a22_1/apache_media/

PSNQSNYK8S5PE9R36KMA331RF8LDHR.pdf, dostęp 20.05.2017.

31 M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 4 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP.

TOM I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis 2016.

32 Tamże.

33 A. Kulig, Zagadnienie suwerenności i jej realizacji w Konstytucji RP, [w:]

Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Kraków 2013, s. 207.

S. Nalazek: Instytucje demokracji partycypacyjnej w Konstytucji RP – ocena stanu obecnego i postulaty zmian

ludowe) jest formą demokracji bezpośredniej, polegającą na wypowiadaniu się wyborców na tematy będące przedmiotem głosowania, a dotyczące spraw całego państwa lub jego określonej części. Istotą referendum jest nadanie mu formy głosowania, które przebiega w oparciu o podstawowe zasady prawa wyborczego (powszechność, równość, bezpośredniość i tajność) oraz o sformułowanie alternatywy („tak” lub

„nie”) bądź opcji, której wyborca daje preferencje w głosowaniu”³⁴. Definicja ta kompleksowa w swojej prostocie pozwala zrozumieć istotę tej instytucji. Oczywistym jej rozszerzeniem jest klasyfikacja funkcji jakie realizuje referendum w procesach związanych z kształtowaniem i umacnianiem demokratycznego sprawowania rządów. Anna Rytel-Warzocha wymienia wśród nich³⁵:

 funkcję bezpośredniego korzystanie przez naród z atrybutu suwerenności,

 funkcję legitymizującą polegająca na wzmacnianiu

demokratycznej legitymacji narodu poprzez głosowanie dla podejmowanych decyzji,

 funkcję artykulacyjną objawiającą się tym, że obywatele uzyskują możliwość bezpośredniego wypowiedzenia się w sprawach istotnych dla państwa,

 funkcję kontrolną, która pozwala obywatelom wpływać na treść określonych decyzji podejmowanych przez państwo, w tym także o ich przyjęciu bądź odrzuceniu.

Instytucja referendum przewidziana przez Konstytucję z 1997 r.

nie ma charakteru jednolitego, ponieważ wyróżnia trzy jego rodzaje:

referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na której podstawie RP przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencję organów władzy państwowej w niektórych sprawach (uregulowane w art.

90 ust. 3 Konstytucji RP), referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125) oraz referendum w sprawie przyjęcia ustawy konstytucyjnej zmieniającej Konstytucję RP (art. 235 ust. 6.). Co znamienne każde z powyższych różni się od siebie ze względu na tryb przeprowadzenia jak i charakter prawny. Przy czym wśród podobieństw

34 L. Garlicki, Polskie Prawo Konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2006, s.

179.

35 A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011, s. 27-29.

można wymienić to, że żadne z nich nie ma charakteru obligatoryjnego.

Co już samo w sobie pozwala skonstatować, że jest to przykład ograniczania demokracji bezpośredniej w Rzeczypospolitej³⁶. Przy czym zauważyć należy, że referendum obligatoryjne występuje współcześnie stosunkowo rzadko i najczęściej dotyczy zmian konstytucyjnych³⁷. Najwięcej wątpliwości budzi referendum realizowane w oparciu o art. 125 Konstytucji RP. Organami uprawnionymi do zarządzenia referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa są Sejm albo Prezydent za zgodą Senatu. Już w tym obszarze pojawia się pierwszy problem dotyczący braku legitymacji do zarządzenia referendum bezpośrednio za pomocą wniosku określonej liczbowo grupy.

Dostrzec tu można zdecydowaną intencję ustawodawcy konstytucyjnego, aby przeprowadzenie referendum znajdowało poparcie większości sejmowej lub senackiej³⁸. Co prawda zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym ³⁹ obywatelom przysługuje możliwość przedstawienia Sejmowi prawnie niewiążącego wniosku o przeprowadzenie referendum w określonej sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa⁴⁰. Przy czym nawet w sytuacji, gdy do Sejmu trafi pięćset tys. lub nawet milion podpisów to posłowie nie są i tak

W dokumencie Dwudziestolecie Konstytucji RP (Stron 85-105)