Geneza i ewolucja władzy wykonawczej

Konstytucja RP z 1997 r. stanowi zwieńczenie transformacji ustrojowej, która zapoczątkowana została reformami stanowiącymi wynik postanowień Okrągłego Stołu². Upatrując genezy przyjętych wówczas rozwiązań prawnoustrojowych, na których oparto proces przemian demokratycznych w III RP, z jednej strony należy wskazać na polskie tradycje konstytucyjne, z drugiej zaś na kontekst społeczno-polityczny minionego czasu. W odniesieniu do pierwszego z przytoczonych czynników, koniecznym pozostaje zwrócenie uwagi na regulacje zawarte w Konstytucji z 17 marca 1921 r. (zwanej konstytucją marcową). Jak zauważa Jarosław Szymanek „(…) wpływ konstytucji marcowej na późniejszy polski konstytucjonalizm jest w pewnym sensie

„pomnikowy” czy też symboliczny(…).

Konstytucja marcowa, choć jest jedną z licznych konstytucji w kalendarzu polskiego ustroju, jest jednocześnie aktem prawnym, który interferuje na wszystkie inne konstytucje i na zjawisko konstytucjonalizmu polskiego”³. Rozpatrując przedmiotowe zagadnienie z perspektywy rozwiązań o charakterze instytucjonalnym, należy wskazać, że w pierwszej ustawie zasadniczej odrodzonego państwa

2 R. Mojak, Parlamentarne rządy koalicyjne w dobie obowiązywania Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Porządek konstytucyjny w Polsce, red. W.

Jakubowski, T. Słomka, Warszawa- Pułtusk 2008 , s. 85.

3J. Szymanek Dwie konstytucje - dwie tradycje. Dziedzictwo polskiego konstytucjonalizmu okresu międzywojennego, [w:] „Konstytucje polskie dwudziestolecia międzywojennego: doświadczenia, inspiracje, instytucje”, red.

Przemysław Czernicki, Bartłomiej Opaliński, Warszawa 2014., s. 136.

167

polskiego ustrojodawca wprowadził do porządku konstytucyjnego organy, tj. Najwyższa Izba Kontroli (sukcesora utworzonej w 1919 r.

Najwyższej Izby Kontroli Państwa), Trybunał Stanu a także Senat, który stanowił odrębny od sejmu organ legislatywy.⁴Sprowadzając niniejsze rozważania do poszukiwań rodowodu regulacji określających charakter egzekutywy w Konstytucji RP z 1997 r., podkreślenia wymaga przyjęcie dualistycznego modelu władzy wykonawczej w konstytucji marcowej⁵.

Jednym z jej segmentów był Prezydent wybierany w wyborach pośrednich, drugim zaś Rada Ministrów. Należy dodać, że ustrojodawca międzywojenny dokonał normatywizacji instytucji kontrasygnaty.

Uwzględniając społeczno-polityczny aspekt przemian ustro-jowych zapoczątkowanych w 1989 r., koniecznym pozostaje wskazanie na okoliczności towarzyszące restytucji urzędu prezydenta. Tomasz Słomka zwraca uwagę na istniejącą wówczas potrzebę ustanowienia organu cieszącego się społecznym autorytetem (funkcja legitymizacyjna)⁶. Wskazuje zarazem na dążenia obozu władzy do utrzymania posiadanych wpływów, co miał zapewnić prezydent stanowiący gwarant porządku socjalistycznego. Należy bowiem podkreślić, że elity polityczne lat osiemdziesiątych były świadome postępującej erozji zaufania społeczeństwa wobec instytucji partyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do potrzeby wzmocnienia autorytetu organów państwa. Koncepcje postulujące przywrócenie urzędu prezydenta, artykułowane były jeszcze przed rozpoczęciem obrad Okrągłego Stołu, podczas których to rozwiązanie zostało ostatecznie zaaprobowane.

Pierwszym aktem, w którym urzeczywistniono porozumienia zawarte w wyniku obrad Okrągłego Stołu, była uchwalona 7 kwietnia 1989 r. ustawa o zmianie ustawy konstytucyjnej z 1952 r.⁷. W tzw.

noweli kwietniowej zastąpiono Radę Państwa urzędem Prezydenta, który wybierany był w wyborach pośrednich przez Zgromadzenie Narodowe.

Podkreślenia wymaga, że już w 1990 r. ustrojodawca dokonując kolejnej

4Tamże.

5D. Górecki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s.20.

6 T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej- moderator systemu konstytucyjnego państwa,[w:] „Porządek konstytucyjny w Polsce”, red. W.

Jakubowski, T. Słomka, Warszawa- Pułtusk2008, s. 120.

7Zob. Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U 1989, nr 75, poz. 444.

P. Skalski: Dualny model egzekutywy w Konstytucji RP z 1997 r. Delimitacja zadań i kompetencji Prezydenta RP i Rady Ministrów (wybrane problemy)

168

zmiany ustawy zasadniczej oparł elekcje głowy państwa na zasadzie powszechności⁸.

Późniejszym etapem, kluczowym w procesie kształtowania modelu władzy wykonawczej w III RP, była Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426),określana mianem Małej Konstytucji. W akcie tym dokonano normatywizacji zasady trójpodziału władzy⁹, określając zarazem dualny charakter egzekutywy¹⁰. Z racji na zakres niniejszego opracowania, niemożliwym pozostaje dokonanie szczegółowej analizy rozwiązań prawno-ustrojowych zawartych w tzw. Małej Konstytucji. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że zawarte w niej regulacje stanowiły stop rozwiązań właściwych dla prezydenckiego jak i parlamentarnego systemu rządów¹¹.

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 „Rada Ministrów podejmuje decyzje we wszystkich sprawach polityki Państwa, których ustawa konstytucyjna lub inna ustawa nie zastrzegły dla Prezydenta albo innego organu administracji państwowej bądź samorządu”. Przepis ten miał szczególne znaczenia dla kształtowania relacji w obrębie władzy wykonawczej, gdyż określał domniemanie kompetencji „we wszystkich sprawach polityki Państwa” na rzecz RM.

Prezydentowi powierzono sprawowanie ogólnego kierownictwa w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, a także w obszarze stosunków międzynarodowych. Uwzględnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 tzw. Małej Konstytucji Prezes Rady Ministrów przedstawiał Sejmowi wniosek dotyczący powołania Ministra Spraw Zagranicznych, Ministra Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych,

8Zob. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1990 nr 67 poz. 397).

9R. Balicki, Małe Konstytucje w polskim prawie konstytucyjnym [w:]Studia nad prawem konstytucyjnym, Acta UWr.1997, Prawo CCLVII, 1997.

10 B. Opaliński, Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Proszę o podawanie wyłącznie miejsca publikacji i roku, Warszawa 2012, s. 50.

11 R. Balicki, Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia podstawowe, „Przegląd Prawa i Administracji” 1998, t. X L, AU W Nr 2079,s. 22.

169

po zasięgnięciu w tym zakresie opinii głowy państwa. W literaturze przedmiotu wskazuje się na błędną interpretację wskazanych regulacji przez Prezydenta Lecha Wałęsę, który „nie tyle opiniował, co wskazywał na konkretnych kandydatów do piastowania tych urzędów”¹². Na bazie praktyki ustrojowej w tym obszarze wykształciło się pojęcie tzw.

„resortów prezydenckich”. Były Prezydent RP Bronisław Komorowski w jednym z wystąpień publicznych wskazał: „Sam doświadczyłem przerostu myślenia w kategoriach dążenia do ustroju prezydenckiego za czasów prezydentury Lecha Wałęsy, kiedy byłem w Ministerstwie Obrony Narodowej, (…) problemy z dążeniami do pewnej nierównowagi – tymi zapisami w tzw. Małej Konstytucji dotyczącymi „dziwacznego”

tworu jakim były tzw. resorty prezydenckie (…), to prowadziło prędzej czy później do komplikacji, a może i katastrofy”¹³.Zgodnie z brzmieniem art. 68 MK Prezydent RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów mógł dokonywać zmian na stanowiskach poszczególnych ministrów. Przepis ten nie obligował głowy państwa do pozytywnego rozpatrzenia wniosku szefa rządu, co w praktyce wykorzystywane było przez ośrodek prezydencki do oddziaływania na bieżące spory polityczne. Dla jasności wykładu podkreślenia wymaga, że pod reżimem obowiązującej ustawy zasadniczej, prezydent jest związany wnioskiem premiera w zakresie zmian w składzie Rady Ministrów.

Ustawa konstytucyjna z 1992 r. była aktem niepełnym i z założenia tymczasowym. Zawarte w niej regulacje normatywizowały podstawowe relacje zachodzące między naczelnymi organami państwa¹⁴. Warto dostrzec, że tzw. Mała Konstytucja była odpowiedzią na narastającą potrzebę zdynamizowania przemian ustrojowych. Z racji na różnorodne okoliczności polityczne w okresie, w którym została ona uchwalona, nie było możliwości ustanowienia ustawy zasadniczej, która całościowo regulowałaby sprawy „zwyczajowo i doktrynalnie uznawane

12 B. Opaliński, Op. cit., s.53. Autor cytował już tę pozycję, proszę sprawdzić jak w takiej sytuacji tworzy się przypisy i zastosować do całości tekstu.

13Cytowana wypowiedź została udzielona przez Bronisława Komorowskiego 25 maja 2017r. podczas debaty poświęconej Konstytucji RP, która organizowana była przez tygodnik „Polityka”. W dyskusji uczestniczyli również: Aleksander Kwaśniewski, Marek Borowski, Ludwik Dorn oraz Małgorzata Kidawa-Błońska.

14R. Balicki, „Małe konstytucje" w polskim prawie konstytucyjnym, [w:] „Studia nad prawem konstytucyjnym : [dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze]”,red. Janusza Trzcińskiego i Bogusława Banaszaka. - Wrocław, 1997, s. 320.

P. Skalski: Dualny model egzekutywy w Konstytucji RP z 1997 r. Delimitacja zadań i kompetencji Prezydenta RP i Rady Ministrów (wybrane problemy)

170

za materię konstytucyjną”¹⁵.Mimo wykazania przez praktykę ustrojową wielu wad, jakimi ustawa ta była obciążona, jej uchwalenie wydaje się racjonalnym działaniem ustrojodawcy, które pozwoliło na zweryfikowanie, a następnie udoskonalanie niektórych rozwiązań podczas prac nad Konstytucją uchwaloną w 1997 r. Dobrym tego przykładem jest Rada Gabinetowa, o której mowa w art. 141 Konstytucji RP z 1997r. Instytucja ta pozwala na współdziałanie prezydenta oraz Rady Ministrów prowadząc do uniknięcia sporów kompetencyjnych między wskazanymi organami. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta RP. Rada Gabinetowa nie posiada kompetencji Rady Ministrów, Wiesław Skrzydło zauważa, że

„jest to więc forma wymiany poglądów Prezydenta i Rady Ministrów, wspólnej debaty, jednak bez wkraczania w kompetencje rządu. Prezydent zyskuje wprawdzie możliwość inspirującego oddziaływania na rząd, jednak nie przesądza ono ostatecznych rozstrzygnięć”¹⁶.

II. Kontrasygnata

Etymologicznie pojęcie kontrasygnaty, które wywodzi się z języka łacińskiego, należy rozpoznawać w następujący sposób: contra - przeciw, signo – podpisywać. Kontrasygnata zapewnia ważność aktu podjętego przez prezydenta, poprzez złożenie na nim podpisu członka rządu. Działanie to przenosi odpowiedzialność polityczną za skutki kontrasygnowanej czynności na podmiot kontrasygnujący. Przedmiotowa instytucja została wprowadzona do polskiego porządku ustrojowego w art. 144 ust.2 Konstytucji RP o następującym brzmieniu: „akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem”¹⁷.

Dla wskazania przesłanek uzasadniających przeniesienie odpowiedzialności politycznej (nazywanej również parlamentarną) na osobę Prezesa Rady Ministrów, uwzględnienia wymaga, że działania

15 W. Skrzydło, Prawo konstytucyjne Lublin 1996, s. 32 [cyt. za:] R. Balicki,

„Małe konstytucje" w polskim prawie konstytucyjnym, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym: dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze pod red.

Janusza Trzcińskiego i Bogusława Banaszaka. - Wrocław, 1997, s. 320.

16W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, stan prawny: 2013.03.01, LEX, 2013.

17Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,Dz.U.1997 nr 78 poz. 483.

171

podejmowane przez rząd oraz jego członków podlegają kontroli Sejmu ¹⁸ .Należy w tym miejscu przypomnieć za Bartłomiejem Opalińskim, że w Konstytucji RP z 1997 r. nie ustanowiono instrumentów do wyegzekwowania indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej Prezesa Rady Ministrów. Dymisja szefa rządu jest równoznaczna z dymisją całego gabinetu. Przedmiotowe rozważania nasuwają wniosek, że w konsekwencji odpowiedzialność polityczna premiera rozciąga się na całą Radę Ministrów¹⁹.

Anna Frankiewicz zauważa, że sposób uregulowania omawianej instytucji wskazuje na obecny w państwie model systemu rządów, stanowiąc gwarancje jednolitości działań podejmowanych przez władzę wykonawczą²⁰. Z tej perspektywy szczególną doniosłość posiada art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, w którym zamieszczono katalog samodzielnych uprawnień prezydenta, niewymagających dla swej ważności współpodpisu szefa rządu. Wyliczenie zawarte we wskazanym przepisie ma charakter enumeratywny oraz przesądza o tzw. negatywnym modelu kontrasygnaty. Uwzględnienia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, które wyrażone zostało na gruncie wyroku z dn. 23 marca 2006 r., kompetencje głowy państwa wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą być rozszerzone na zasadzie kompetencji analogicznych. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto bezpodstawność uznania, że wskazane uprawnienia Prezydenta

„mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie „dalszego ciągu”

aktu zwolnionego z kontrasygnaty”²¹. Wśród najważniejszych prero-gatyw prezydenta wyróżnić można m. in.: zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu; skracanie kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji RP; wnioskowanie do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów;

podpisywanie albo odmowa podpisania ustawy. Należy wskazać, że wprowadzenie do ustawy zasadniczej uprawnień osobistych głowy państwa w warunkach parlamentarnego systemu rządów, definiowane jest jako przejaw racjonalizowania tegoż systemu.

18 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII,stan prawny: 2013.03.01, LEX, 2013.

19 B. Opaliński, s.151.

20 A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 159.

21 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK ZU, seria A, nr 3, poz. 32, Dz.U. 2006 r., Nr 51, poz. 377.

P. Skalski: Dualny model egzekutywy w Konstytucji RP z 1997 r. Delimitacja zadań i kompetencji Prezydenta RP i Rady Ministrów (wybrane problemy)

172

Z punktu widzenia przedmiotowych rozważań szczególnie istotnym pozostaje problem kontroli Sejmu wobec działań podejmowanych przez władzę wykonawczą. Należy bowiem dostrzec, że skutki czynności podejmowanych przez prezydenta w związku z realizacją tzw. uprawnień osobistych, nie niosą za sobą odpowiedzialności politycznej wobec któregokolwiek z segmentów egzekutywy. Obszar kontroli Sejmu wobec władzy wykonawczej ulega zatem zawężeniu²². Stanowi to naturalną konsekwencję wyłączenia od-powiedzialności parlamentarnej prezydenta.

Szczególnie istotną dla niniejszego wywodu pozostaje problematyka związana z właściwym definiowaniem aktu urzędowego, który określony zostało wart. 144 ust.2 Konstytucji RP. Niewątpliwie jest to pojęcie silnie zróżnicowane, a w prawoznawstwie brak jest spójnych kryteriów określających jego ramy. Należy jednak zwrócić uwagę na usystematyzowanie się w doktrynie poglądu o konieczności utrwalania aktów urzędowych prezydenta w formie pisemnej, gdyż taka została przewidziana dla dokonania kontrasygnaty. W literaturze przedmiotu wyszczególnić można kilka sposobów klasyfikacji aktów urzędowych prezydenta, np. z racji na formę aktu (akty prawne i inne akty urzędowe) oraz ze względu na charakter ustrojowy (akty kontrasygnowane i prerogatywy prezydenta)²³. Na gruncie piśmiennictwa podkreśla się również, że wśród elementów konstytuujących akt urzędowy prezydenta, poza formą pisemną wyróżnić należy związek łączący go z realizacją ustrojowych i ustawowych kompetencji głowy państwa, a także skorelowany z jego wydaniem skutek prawny²⁴.

Dotychczasowa praktyka ustrojowa ukazała wiele sporów, które przez opinie publiczną bywały interpretowane jako instrumentalne wykorzystanie kontrasygnaty do celów politycznych. W 2008 r. prasa relacjonowała konflikt wokół nominacji na stanowisko wiceprezesa NBP.

Zgodnie z ustawą o Narodowym Banku Polskim członków Zarządu NBP na wniosek Prezesa NBP powołuje i odwołuje Prezydent RP. Lech Kaczyński podjął wówczas decyzję o powołaniu na stanowisko wiceprezesa Witolda Kozińskiego. W rzeczywistości decyzja ta nie miała

22W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, stan prawny: 2013.03.01, LEX, 2013.

23 H. Zięba-Załucka, System organów państwowych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 86.

24 B. Opaliński, Kontrasygnata aktów głowy państwa w polskim konstytucjonalizmie, cz. II , „Ius Novum” 2011, nr 2, s. 135.

173

bytu prawnego, gdyż nie zaaprobował jej ówczesny szef rządu- Donald Tusk²⁵.Do odmowy złożenia kontrasygnaty pod aktem prezydenta doszło również pod rządami tzw. Małej Konstytucji z 1992 r. Waldemar Pawlak odmówił złożenia podpisu na zarządzeniu prezydenta, w którym Lech Wałęsa powołał Janusza Ziółkowskiego na stanowisko ministra spraw zagranicznych.

Podsumowując należy stwierdzić, że kontrasygnata zespaja dwa segmenty władzy wykonawczej, wymuszając ich współdziałanie celem zapewnienia jednolitości funkcjonowania egzekutywy²⁶. Powyższe przy-kłady wskazują, co istotne, że gwarantem realizacji wskazanych założeń jest zrozumienie przedstawicieli władzy wykonawczej dla konieczności koncyliacyjnego i konstruktywnego porozumiewania się co do wypracowywanych rozwiązań. Sytuacja, w której szef rządu odmawia podpisania aktu przedłożonego przez prezydenta, silnie osłabia autorytet głowy państwa, niekorzystnie wpływając na ocenę całej władzy wykonawczej.

III. Współdziałanie organów egzekutywy w sferze polityki