Cechy prawne opłat publicznych

Pojęcie opłaty publicznej jako daniny publicznej jest co do zasady formułowane przez doktrynę, w mniejszym zakresie przez orzecznictwo sądowe oraz organy admini-stracji publicznej. Wśród wymienianych integralnych cech opłaty publicznej wskazuje się:

1. Przymusowość;

2. Jednostronność nakładania; 3. Bezzwrotność;

4. Charakter pieniężny;

5. Odpłatność (wzajemność świadczeń)233.

Wszystkie wskazane powyżej cechy obligatoryjne opłat, z wyjątkiem

wymienio-nej w punkcie 5, można przypisać również podatkom234.

Przymusowość. Przymusowość opłat związana jest z integralną cechą wszystkich danin publicznych, omówioną szerzej we wcześniejszej części pracy. Przymusowość opłaty należy sprowadzić do konieczności jej poniesienia w sytuacji opisanej przepisem prawa powszechnie obowiązującego, po spełnieniu przesłanek przez podmiot zobowią-zany do jej poniesienia. Sposób nakładania opłat publicznych, zabezpieczenie ich

233 L. Adam wskazuje jako cechy charakterystyczne opłat przymusowość, pobór w celu pokrycia zapo-trzebowania finansowego podmiotu publicznego, związek z czynnościami organów władzy publicznej. Zob.: L. Adam, op. cit., s. 79.

234 Zob.: A. Gomułowicz, [w:] A. Gomułowicz, D. Mączyński, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2016, s. 148.

118

Rozdział 5

przymusem realizacji w niczym się nie różnią od reguł obowiązujących w zakresie na-kładania podatków. Konstytucyjne reguły dotyczące ciężarów publicznych, jak i sposobu ich nakładania omówione we wcześniejszej części pracy będą miały zastosowanie również do opłat pod warunkiem, iż będą to opłaty o charakterze publicznym i związane z

reali-zacją funkcji fiskalnej235. Przymusowość opłat powinna być również rozpatrywana pod

kątem obowiązku jej poniesienia, rozumianego jako jej nieuchronność. Co do zasady można stwierdzić, iż każdy podmiot chcący skorzystać z określonej aktywności podmio-tu publicznego w sferze uregulowanej przepisami prawa zobowiązany jest do poniesienia opłaty. Twierdzenie takie jednak nie znajduje zastosowania we wszystkich grupach opłat publicznych w jednakowym zakresie. Spoglądając przez pryzmat tego zagadnienia na opłaty administracyjne, należy stwierdzić, iż opłaty występują jako obowiązek nieuchron-ny, który każdy chcący doprowadzić do określonego zachowania podmiotu administracji publicznej zobowiązany jest ponieść. Warto w tym miejscu wskazać, iż przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną nakładania opłat publicznych zawierają bardzo zróżnicowane regulacje w zakresie obligatoryjności opłat publicznych, co niewątpliwie stanowi kardynalną różnicę pomiędzy podatkiem a opłatą. Okazuje się bowiem, że część opłat jest obligatoryjna z mocy prawa (np. opłaty za korzystanie ze środowiska), to znaczy nie podlega woli organów jednostek samorządu terytorialnego. Inne rodzaje opłat są fa-kultatywne w tym znaczeniu, że mogą zostać wprowadzone na terenie gminy (np. opłaty lokalne), a jeszcze inne mogą zostać wprowadzone, lecz niepobierane (np. opłata adia-cencka, choć po raz kolejny należy zastrzec jej przynależność do innej rodzajowo grupy dochodów niepodatkowych, lecz ze względu na podobny rodowód można posłużyć się w tym miejscu nią jako przykładem).

Inaczej można traktować drugi rodzaj opłat, gdyż ich charakter zbliżony jest do ceny za świadczone usługi, zawierając w przedmiocie opłaty ekwiwalent świadczenia. Jednakże problem ekwiwalentności jest co najmniej dyskusyjny, gdyż rzadko występu-ją opłaty, którym odpowiadawystępu-ją ekwiwalentne świadczenia. Co więcej, nie można trak-tować tych opłat jako świadczeń, z których można zrezygnować (tak jak w przypadku świadczeń prywatnoprawnych, za które płaci się cenę), gdyż temu rodzajowi aktywności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego często towarzyszy monopol naturalny, niepozwalający w naturalny sposób na rezygnację ze skorzystania ze świadczenia ofe-rowanego przez podmiot publiczny. Przymusowość tych opłat albo jest więc oparta na przepisach prawa ‒ jak w przypadku opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albo też przymusowość ponoszenia należy postrzegać przez pryzmat pozaprawny,

235 A. Bień-Kacała, Pojęcie danin publicznych w świetle Konstytucji RP z 1997 r. Próba definicji

eks-tensywnej, [w:] J. Białocerkiewicz, M. Balcerzak, A. Czeczko-Durlak (red.), Księga Jubileuszowa

Opłaty publiczne

wynikający z przesłanek ekonomicznych. Przymusowość opłaty jest więc podyktowana przede wszystkim brakiem możliwości skorzystania ze świadczeń innego podmiotu, przy prawnym lub ekonomicznym przymusie korzystania ze świadczeń (lub urządzeń), ofe-rowanych przez podmiot publiczny.

Jednostronność ustalania. Podobnie jak w przypadku podatków cecha ta nawią-zuje do sposobu ustanawiania ciężaru publicznego. Ciężar ten nakładany jest przez ustawodawcę w formie aktu generalnego i abstrakcyjnego oraz w sposób władczy.

Źró-dłem opłat publicznych, tak jak w przypadku podatków, będzie zawsze ustawa236. Tak

jak w przypadku poprzedniej cechy także i tu widać wyraźną różnicę pomiędzy różny-mi rodzajaróżny-mi opłat. W przypadku opłat adróżny-ministracyjnych, nieodpłatnych i za korzysta-nie z dóbr powszechkorzysta-nie dostępnych widoczna jest szczegółowa regulacja ustawowa, oznaczająca unormowanie w przepisach ustawy wszystkich istotnych elementów kon-strukcyjnych. W przypadku zaś opłat za świadczenia z zakresu użyteczności publicznej i korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej regulacja ta może przybierać uboższy kształt, przenosząc kompetencje na organy stanowiące jednostek samorządu terytorial-nego, jak np. w opłatach za korzystanie z cmentarzy komunalnych.

Charakter pieniężny. Tak również jak w przypadku podatków, czy szerzej ujmując ‒ danin publicznych, występuje tożsamość w zakresie charakteru pieniężnego świadczeń

publicznoprawnych237. Ustawodawca nie przewiduje (poza sytuacją opisaną w art. 66

Ordynacji podatkowej) innego niż pieniężny sposobu realizacji zobowiązania.

Bezzwrotność. Cecha sprowadzająca się do definitywnego przewłaszczenia środ-ków pieniężnych. Świadczenie związane z opłatą nie podlega zwrotowi, o ile zostało

spełnione w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązującą podstawę prawną238.

Wzajemność świadczeń. Najistotniejszą, bo charakterystyczną cechą opłat publicz-nych jest jednak odpłatność (wzajemność) świadczeń, rozumiana jako wzajemne

świad-czenia podmiotu publicznego i podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty239. Należy

stanowczo negatywnie ocenić pojawiające się w doktrynie opinie na temat występujące-go zawsze ekwiwalentnewystępujące-go charakteru świadczeń. Świadczenia te są niewątpliwie wza-jemne (odpłatne), lecz nie ma możliwości stwierdzenia, czy świadczenia te są ekwiwa-lentne. Ogólnie przyjęte znaczenie pojęcia ekwiwalent oznacza równowartość lub rzecz

zawierającą w sobie wartość innej rzeczy240. W przypadku opłat nie da się wymierzyć tej

236 Zob.: W. Wójtowicz, [w:] P. Smoleń, W. Wójtowicz (red.), Prawo podatkowe, Warszawa 2015, s. 8; M. Burzec, [w:] P. Smoleń, W. Wójtowicz (red.), op. cit., s. 581.

237 M. Popławski, [w:] L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2017, s. 106. 238 W. Nykiel, [w:] W. Nykiel (red.), Polskie prawo podatkowe. Podręcznik akademicki, Warszawa 2015, s. 12.

239 D. Antonów jako cechę charakterystyczną opłat publicznych podaje odpłatność, zob.: eadem,

Opła-ta skarbowa w polskim porządku prawnym, Warszawa 2017, s. 45.

120

Rozdział 5

wartości jednoznacznie ani precyzyjnie. Jest to najtrudniejsze w przypadku opłat z grupy opłat administracyjnych, choć niewątpliwie to nie one rodzą po stronie beneficjenta opłaty największe koszty realizacji zadania. Biorąc pod uwagę jakiekolwiek opłaty z grupy opłat administracyjnych, można stwierdzić, iż koszty ponoszone przez organ

administracji publicznej są znikome i ograniczające się do wydatków natury biurowej241.

Zupełnie inaczej wygląda sprawa ekwiwalentności w przypadku opłat będących nieod-płatnymi, gdyż tu z zasady brak jest ekwiwalentu świadczenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty. Z ekonomicznego punktu widzenia jest to pobranie jednostronne, zrównane w swych skutkach z podatkiem. Podobnie sprawa wygląda w przypadku opłat pobieranych za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Są to opłaty za udostępnianie dóbr naturalnych należących do ogółu, jednakże trudno powiązać ich wysokość z nakła-dami, które podmioty publiczne przeznaczają na zachowanie odpowiedniego stanu tego środowiska czy jego rekultywację. Porównując wielkość opłat wpływających do odpo-wiednich budżetów, nie sposób nie odnieść wrażenia, że ich wysokość jest niewspół-miernie mniejsza od nakładów przeznaczonych w tych budżetach na ochronę środowiska. Tak więc stwierdzenie istnienia ekwiwalentności napotyka zasadniczy problem, spotę-gowany jeszcze likwidacją gminnych funduszy ochrony środowiska, których rolą było właśnie przeznaczanie dochodów związanych z opłatami za gospodarcze korzystanie ze środowiska na wydatki związane z ochronę tego środowiska. Obecnie dochody te zgod-nie z zasadą jedności materialnej budżetu łączą się z pozostałymi środkami i w całości stanowią pulę środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych, do których należy również ochrona środowiska. Możliwe byłoby oczywiście jednostkowe wylicze-nie, w jakim stopniu wysokość opłaty pokrywa koszty rekultywacji środowiska znisz-czonego działaniem konkretnego podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty, jed-nakże zabieg ten nie spowodowałby zmiany wysokości opłaty, nie wpłynąłby na wysokość wydatków publicznych kierowanych na ochronę środowiska, a co najważniej-sze nie uwzględniłby tych wydatków, które nie są ukierunkowane na rekultywację, gdyż zadania związane z ochroną środowiska nie polegają tylko na jego rekultywacji. W przy-padku opłat za korzystanie z infrastruktury komunalnej lub za świadczenie usług o cha-rakterze użyteczności publicznej ustalenie, czy dochodzi do świadczeń ekwiwalentnych, jest prostsze do stwierdzenia gdyż koszty realizacji tych zadań uwzględniają rachunek ekonomiczny. Nie znaczy to oczywiście, że opłaty są ekwiwalentem tych kosztów, któ-re podmiot publiczny ponosi na któ-realizację zadań, co więcej, często i to świadomie wy-sokość tych opłat jest zaniżana w stosunku do kosztów realizacji ze względu na

zapew-nienie powszechnej dostępności usług242.

241 G. Liszewski (red.), op. cit., s. 257.

Opłaty publiczne

Konkludując powyższe rozważania, można stwierdzić, iż ustalenie stopnia ekwi-walentności możliwe jest w zasadzie do wymierzenia jedynie w przypadku opłat zwią-zanych z aktywnością w zakresie gospodarowania (świadczenia usług zakresu użytecz-ności publicznej), a zbędne w przypadku pozostałych opłat. Z tych powodów właściwsze i uzasadnione jest posługiwanie się wymienionymi wcześniej cechami odpłatności lub wzajemności świadczeń.

Stosunek prawny łączący podmiot zobowiązany i beneficjenta opłaty przybiera postać dwustronną i to zarówno w wymiarze przedmiotowym, jak i podmiotowym,

ponieważ występują tu zawsze dwa świadczące podmioty243. O ile w przypadku podatków

również występuje stosunek łączący dwa podmioty, to zakres tego stosunku jest inny niż w przypadku opłat. W przypadku stosunku podatkowego świadczy tylko podatnik, a jego świadczeniu nie towarzyszy żadne bezpośrednie świadczenie podmiotu publicznego.

Bezpośredniość tego świadczenia należy rozumieć w ujęciu czasowym i ilościowym244.

Można oczywiście doszukiwać się istnienia świadczenia podmiotu publicznego w sze-rokim tego słowa znaczeniu jako obowiązku wykonywania zadań publicznych, lecz istotą bezpośredniego świadczenia wzajemnego jest w tym przypadku jego występowa-nie w czasie zbliżonym do świadczenia osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty i jej mwystępowa-niej lub bardziej zbliżony co do wysokości charakter. Kluczowe znaczenie w przypadku charakterystyki opłat zyskuje ich podwójnie zindywidualizowany przedmiotowo cha-rakter, sprowadzający się do dwóch bezpośrednich świadczeń, podmiotów, z których jeden żąda dokonania, a drugi ma obowiązek dokonania określonych czynności urzędo-wych, lub jeden z nich chce skorzystać ze świadczeń realizowanych przez podmiot pu-bliczny (lub upoważniony do tego przez podmiot pupu-bliczny), a drugi ma obowiązek za-pewnienia takich świadczeń.

Dokonane na wstępie omówienie cech charakterystycznych opłat podyktowane

jest przede wszystkim podkreśleniem ich odmienności od podatku245. Wzajemność

świadczeń przyjmowana jest jako cecha charakterystyczna, która pozwala wyodrębnić opłatę od podatku, będącego ze swej natury jest świadczeniem, któremu nie towarzyszy

wzajemność246. Wzajemność świadczeń jako cecha charakterystyczna opłaty publicznej,

została także podkreślona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: „Opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła,

243 J. Jaśkiewiczowa, op. cit., s. 9. 244 N. Gajl, Finanse..., s. 192.

245 Podatek staje się często punktem odniesienia dla dokonywania ustalania zakresu pojęciowego in-nych danin publiczin-nych. Dzieje się tak np. w ustalaniu zakresu pojęciowego składki jako daniny publicznej, zob.: J. Wantoch-Rekowski, Składki na ubezpieczenie społeczne i ich charakter prawny, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2007, t. XVI, s. 349 i n.; P. Lenio, Publicznoprawne źródła finansowania ochrony zdrowia, Warszawa 2018, s. 281 i n.

122

Rozdział 5

z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynno-ściami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego

świad-czenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego […]”247. Do przedstawionego

schematu cech charakterystycznych opłat publicznych nie przystają jednak te opłaty, w których brak jest wzajemnych świadczeń, choć ustawodawca konsekwentnie kwalifi-kuje je normatywnie do opłat publicznych. Przykładem tych opłat są wszystkie opłaty regulowane ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, tj. opłata targowa, miejscowa, uzdrowiskowa, reklamowa i od posiadania psów.