Dochody publicznoprawne

Przeprowadzony podział wymusza omówienie wyselekcjonowanych grup docho-dów w sposób rozłączny, począwszy od dochodocho-dów publicznoprawnych. Zaliczanie po-szczególnych dochodów do grupy publicznoprawnych nie budzi większych wątpliwości. Lecz jak wynika z przeprowadzonych wcześniej rozważań, ustawodawca nie posługuje się normatywnym pojęciem dochodów publicznoprawnych, więc kategoria ta może być traktowana przede wszystkim jako wytwór doktryny. Stąd też zasadne jest ustalenie, jakie cechy decydują o przynależności do kategorii dochodów publicznoprawnych, a w dalszej kolejności przypisywanie poszczególnym źródłom dochodów cechy noprawności bądź jej braku. Analizując zbiór dochodów kwalifikowanych jako publicz-noprawne, można ustalić, że dochody te zabezpieczone są przymusem państwowym, nakładane są w drodze ustawowej, charakteryzują się nierównorzędnością stron stosun-ku prawnego i najczęściej oparte są na świadczeniach nieekwiwalentnych.

1. Przymus państwowy charakteryzujący dochody publicznoprawne jest (a raczej powinien być) jedynie narzędziem realizacji umowy społecznej, jaką uosabia sobą

współ-czesne państwo100. Przymus jest wykorzystywany wtedy, gdy powinność określonego

zachowania wśród społeczeństwa zawodzi i należy tę powinność wyegzekwować inny-mi środkainny-mi niż odwoływanie się do świadomości realizacji obowiązków publicznych. Jest więc przymus instrumentem przede wszystkim gwarancyjnym, zapewniającym realizację władztwa państwowego, będącego częścią atrybutów państwa (a także innych

podmiotów publicznych)101. Istnienie przymusu w realizacji niektórych dochodów

pod-miotów publicznych ‒ przede wszystkim jednostek samorządu terytorialnego ‒ jest efektem istnienia i udostępniania im władzy publicznej. Przymus ten w zakresie reali-zacji dochodów przejawia się przede wszystkim w jednostronnym i autorytarnym spo-sobie nakładania i poboru dochodów. Dochody publicznoprawne należy więc postrzegać

100 Zob.: W. Makowski, Nauka o państwie. Część pierwsza Teoria państwa, Warszawa 2014, s. 159. 101 Zob.: W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej, „Państwo i Pra-wo” 1995, Nr 6, s. 49 i n.

66

Rozdział 2

jako jeden z podstawowych atrybutów publicznoprawnych przysługujących państwu lub innemu podmiotowi publicznemu, podmiotowi takiemu jak jednostka samorządu tery-torialnego (choć to nie jednostka samorządu te dochody ustanawia), przy czym jednost-ki te korzystają z przymusu państwowego, niezbędnego do wykonywania zadań

pod-miotu publicznoprawnego102. Należy przyjąć, iż przymus jest jednym z instrumentów

innej instytucji prawnej, jaką jest władztwo podmiotu publicznego. Słownikowe

znacze-nie pojęcia „władztwo” oznacza moc oddziaływania na ludzi lub na świat103. Od strony

ustrojowej należy więc władztwo utożsamiać od strony podmiotu publicznego z możli-wością kształtowania sytuacji prawnej podmiotów podległych władzy (na zasadzie przymusowej przynależności do tego podmiotu, np. państwa, gminy), a z drugiej strony (podmiotu wobec którego stosowane jest władztwo np. obywatela państwa, mieszkańca gminy) występuje z koniecznością znoszenia tej sytuacji i to w roli podmiotu słabszego. W piśmiennictwie z zakresu prawa publicznego (a do takiego zaliczane jest prawo finan-sowe) powszechnie funkcjonuje pojęcie władztwa administracyjnego jako refleksu

władz-twa państwowego, przysługującego niepodzielnie państwu104. Władztwo w klasycznym

ujęciu rozumiane jest jako uprawnienie do stosowania przymusu administracyjnego i na

wyłączeniu sporów spod właściwości sądów105. Konsekwencją decentralizacji

admini-stracji publicznej jest więc przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego tej części sfery atrybutów państwa (imperium). Władztwo urasta więc do roli podstawowej insty-tucji prawnej, stworzonej dla zagwarantowania samodzielności ustrojowej jednostek

samorządu terytorialnego106. Jest niezbędne nie tylko ze względu na konieczność

reali-zacji dochodów o charakterze publicznoprawnym, ale w większości relacji zachodzących pomiędzy organami administracji a podmiotami korzystającymi z jej świadczeń.

Pomimo bliskich powiązań pomiędzy prawem finansowym i administracyjnym pojęcie władztwa dla potrzeb dalszych rozważań powinno być rozumiane wielopłasz-czyznowo. Władztwo należy bowiem postrzegać jako instytucję prawną, będącą jednym z atrybutów (gwarancji) samodzielności podmiotu publicznego, który wykonując tę sferę swych kompetencji, dysponuje instrumentem w postaci przymusu, przekazanym przez państwo wraz z kompetencjami do rozstrzygania określonego zakresu spraw publicznych. Istnienie władztwa rozumianego jako prawna możliwość kształtowania

102 Ibidem, s. 10.

103 Słownik języka polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/sjp/wlasny;3250556.html [dostęp 15.02.2019]. 104 Z. Pulka, Władztwo administracyjne jako szczególna forma władzy państwowej, [w:] H. Rot (red.),

Państwo ‒ prawo ‒ społeczeństwo. Zbiór studiów, Acta Universitatis Wratislaviensis no 1313, „Prawo”

1992, t. CCVI, s. 137 i n.

105 T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 84. 106 Zob.: K. Chochowski, Istota władztwa administracyjnego (imperium) jako szczególnej postaci

władztwa państwowego, [w:] J. Łukasiewicz (red.), Władztwo administracyjne. Administracja publiczna

Dochody własne jednostek samorządu terytorialnego jako kategoria prawna

sytuacji prawnej innego podmiotu w środowisku stosunków finansowoprawnych (zwią-zanych ze środkami publicznymi) przyjmuje formy władztwa przede wszystkim w za-kresie gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przez jednostkę samorządu

terytorialnego107. W rozważanym zakresie władztwo dochodowe przejawia się poprzez

możliwość jednostronnego nałożenia ciężaru publicznego wyrażonego w obowiązku świadczenia pieniężnego oraz możliwością skutecznego wyegzekwowania tego świad-czenia za pomocą instrumentów prawnych. Istnienie władztwa powinno się uznawać więc za cechę charakterystyczną przy kwalifikacji poszczególnych tytułów dochodów. Wszędzie tam, gdzie obowiązek zapłaty wynika z istniejącego stosunku charakteryzu-jącego się nierównorzędnością podmiotów w nim uczestniczących oraz istnieniem możliwości przymuszenia osoby zobowiązanej do spełnienia świadczenia za pomocą środków przypisanych ustrojowo beneficjentowi świadczenia, tam należy kwalifikować te dochody jako dochody publicznoprawne. Relacje władztwa i przymusu wydają się być podobne co do zakresu, lecz niewątpliwie brak upoważnienia do traktowania ich jako synonimów.

2. Dochody własne ustanawiane są w drodze ustawowej, lecz regulacja ta przy-biera różny zakres i szczegółowość. Niemniej jednak należy przyjąć, iż w przypadku każdego z dochodów kwalifikowanych jako publicznoprawny źródło ich pochodzenia jest uregulowane ustawowo, tzn. ustawowo wskazuje się przynależność tego dochodu do budżetu samorządowego, przy jednoczesnym ustawowym uregulowaniu elementów konstrukcyjnych tego dochodu. Ponieważ znacząca część tych dochodów mieści się w kategorii danin publicznych, warto w tym miejscu wskazać na przepisy Konstytucji RP wprost wskazujące na wyłączność drogi ustawowej w zakresie nakładania podatków i innych ciężarów publicznoprawnych (art. 217 Konstytucji RP). Wykładnia tego prze-pisu wskazuje na zasadę władztwa podatkowego, zgodnie z którą państwo (poprzez decyzje ustawodawcze) ma prawo obciążać podatkiem podmioty znajdujące się w

za-sięgu jego władzy w celu sfinansowania zadań publicznych108. Podobnie na konieczność

ustawowych podstaw dochodów publicznoprawnych wskazują ustawa o finansach pu-blicznych oraz o samorządzie gminnym, które odpowiednio w art. 216 ust. 1 u.f.p. oraz w art. 54 ust. 1 u.s.g. wskazują na szczegółowe regulacje w zakresie dochodów wyni-kające z bliżej niesprecyzowanej ustawy. Za efekt tych postanowień należy uznać przede wszystkim wielokrotnie już przywoływaną ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta wskazuje raczej tytuły dochodów jednostek, a nie podstawę ich poboru, gdyż ta najczęściej wynika z innych aktów prawnych regulujących te

107 Zob.: W. Miemiec, Prawne gwarancje…, s. 104 i n.

108 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 997/15, SIP LEX nr 2337592.

68

Rozdział 2

dochody. Brak kompleksowości omawianej ustawy skutkuje szczegółowymi regulacja-mi innych ustaw, wskazujących dochody publiczne w nich uregulowane za dochody budżetu samorządowego (np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy o

plano-waniu i zagospodaroplano-waniu przestrzennym)109. Konkludując tę cześć wywodu, należy

stwierdzić, iż wskazanie źródeł dochodów własnych o charakterze publicznoprawnym jest uregulowane ustawowo. Jednakże zakres tej regulacji bywa różny i wyznacza gra-nice autonomii dochodowej jednostek samorządu terytorialnego. Im więc regulacja ustawowa bardziej szczegółowa i kompletna, tym mniej miejsca na stosowanie instru-mentów władztwa dochodowego (podatkowego), im regulacja ustawowa jest bardziej ogólna i zawierająca upoważnienia dla organów jednostek samorządu terytorialnego,

tym instrumenty władztwa będą realniejsze110.

3. Wykorzystywanie władztwa dochodowego w zakresie dochodów publiczno-prawnych skutkuje brakiem równości uczestniczących w stosunku prawnym, przejawia-jącym się zarówno w przymusowym nakładaniu ciężarów finansowych, jak również w braku bezpośredniej wzajemności tych świadczeń. Można powiedzieć, iż omawiana cecha jest determinowana wcześniej omówionymi. Sposób nakładania tej grupy docho-dów (ustawowy), jak i instrumenty prawne przysługujące jednostce samorządu teryto-rialnego (przymus w ramach wykonywanego władztwa) bezpośrednio wpływają na słabszą pozycję podmiotu, na którym ciąży obowiązek realizacji dochodu, niż pozycja beneficjenta tego dochodu. Cechą charakterystyczną dochodów publicznoprawnych jest więc podporządkowanie podmiotu zobowiązanego, zabezpieczone przymusem. Podpo-rządkowanie podmiotów zobowiązanych wynika bądź z rodzaju świadczenia, będącego ciężarem publicznoprawnym, bądź z hierarchicznego podporządkowania wobec benefi-cjenta dochodu.