Dochody j.s.t., w tym gmin, stanowią zbiór co do zasady zamknięty, lecz uregu-lowany w różnych aktach prawnych i na różnych stopniach szczegółowości. Poza wąt-pliwościami pozostaje, iż jest to zbiór dochodów wewnętrznie zróżnicowanych, zarówno co do charakteru prawnego, jak i znaczenia fiskalnego. Powołana wcześniej ustawa o dochodach j.s.t. nie jest jedyną regulującą katalog dochodów samorządowych, co może w praktyce prowadzić do wielu rozbieżności w zakresie klasyfikacji tych dochodów. Warto więc w pierwszej kolejności dokonać przeglądu aktów prawnych regulujących i klasyfikujących te dochody.
Klasyfikacji prawnej można dokonywać na różne sposoby i w oparciu o zróżni-cowane kryteria, jednakże na szczególną uwagę i słuszne pierwszeństwo w tym zesta-wieniu zasługuje klasyfikacja dokonywana przez samego ustawodawcę. Wśród wielu rodzajów klasyfikacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego znaleźć można takie, które można uznać za spójne i wprowadzające pewien ład pojęciowy, ale bywają również takie akty prawne, które odbiegają od ogólnie przyjętych rozwiązań. Analizę
normatywną warto rozpocząć od przepisów Konstytucji RP15, która zawiera, choć
roz-proszone, to jednak regulacje odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do dochodów j.s.t. Przepisy te zawarte są w różnych częściach ustawy i często nie odnoszą się wprost do dochodów j.s.t. Przegląd tych przepisów rozpoczynają postanowienia rozdziału I Kon-stytucji RP, dotyczące kardynalnych zasad ustroju państwa. Zarówno przepisy art. 15, jak i 16 Konstytucji RP regulują ogólne zasady funkcjonowania samorządu terytorial-nego, stanowiąc o jego istocie jako o zdecentralizowanej formie sprawowania władzy publicznej. Przepisy te decydują o podstawowych zasadach funkcjonowania samorządu terytorialnego, opartych na gwarancjach zapewnienia zdolności wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zwłaszcza ostatnie sfor-mułowania dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych mają znaczenie dla kształtu regulacji z zakresu dochodów j.s.t. Proces decentralizacji władzy publicznej wydaje się być procesem dynamicznym, z założenia niezamkniętym i umożliwiającym coraz dalej idące przekazywanie kompetencji jednostkom najbliżej związanym ze spo-łecznością lokalną. Jednocześnie by decentralizacja nie była procesem iluzorycznym, przekazywaniu kompetencji do realizacji zadań publicznych w sensie materialnoprawnym i proceduralnym towarzyszyć musi decentralizacja finansowa, polegająca na wyposaża-niu tych zdecentralizowanych podmiotów publicznych w środki finansowe, pozwalające na realizację ich zadań. Tylko bowiem jednostka wyposażona w zadania publiczne,
Klasyfikacje dochodów jednostek samorządu terytorialnego
które może samodzielnie wykonywać za pomocą środków finansowych, o których może samodzielnie decydować, działając na podstawie prawa i w granicach prawa, traktowa-na może być jako samodzieltraktowa-na i realizująca zasadę decentralizacji, o której mowa w art. 1516. W pełnej korelacji z powołanym przepisem (art. 15) pozostają postanowienia art. 16, sytuując jednostki samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej
samodziel-ne organizacyjnie i finansowo17. Powyższe przepisy (art. 15 i 16 Konstytucji RP) dotyczą
raczej modelu ustrojowego władzy publicznej i, jak zastrzeżono na wstępie, jedynie ogólnie ‒ co nie znaczy, że nieistotnie ‒ regulują strukturę i rodzaje dochodów j.s.t. Za-równo miejsce tych przepisów w strukturze ustawy, jak i ich wykładnia nakazują trak-tować te postanowienia jako fundamentalne zasady prawa, których rozwinięcie nastę-puje w dalszych przepisach tak konstytucji, jak i ustaw zwykłych. Przyjęta jako jedna z zasad ustroju RP zasada adekwatności nabiera znaczenia również w odniesieniu do
wyposażania j.s.t. w środki publiczne18. W tekstach aktów prawnych (art. 167 ust. 1
Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL) oraz w literaturze przedmiotu19 wskazuje się na koniecz-ność stosowania takich rozwiązań prawnych, które zagwarantują odpowiedniość (ade-kwatność) środków publicznych do przekazanych zadań, czyli zapewnienie takiej struk-tury i wielkości dochodów, które pozwolą zrealizować zadania publiczne nałożone na
jednostkę samorządu terytorialnego20.
Kolejne analizowane przepisy Konstytucji RP już bezpośrednio dotyczą dochodów j.s.t. Jako pierwszy należy wskazać art. 167 ust. 1 ustawy, który tworzy jedną z elemen-tarnych zasad funkcjonowania systemu finansowego jednostek samorządu terytorialne-go. Ustawodawca za pośrednictwem tego przepisu zapewnia udział jednostek samorzą-du terytorialnego w dochodach publicznych, odpowiednio do przypadających im zadań. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w literaturze, przepis ten jest (albo powinien być) gwarancją zapewniającą jednostkom samorządu terytorialnego bezpieczeństwo finanso-we w relacjach z ustawodawcą, kształtującym zakres i strukturę zadań publicznych przekazywanych tym jednostkom. Tak więc stosownie do powołanego przepisu
16 Zob.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt K 31/06; wyrok Try-bunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt K 24/02.
17 Jednakże jednostek samorządu terytorialnego i możliwości ich tworzenia i funkcjonowania nie na-leży traktować jako zasady absolutnej, gdyż, co podkreśla się zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, nie istnieje naturalne prawo do samorządu terytorialnego, a jego organizacja i działanie poddane są regulacjom ogólnopaństwowym ‒ zob.: B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2012, s. 139.
18 Szerzej o tych zasadach: A. Niezgoda, Podział zasobów publicznych między administrację rządową
i samorządową, SIP LEX [dostęp 7.11.2018].
19 Zob.: W. Miemiec, Finanse samorządu terytorialnego w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej
Pol-skiej, „Finanse Komunalne” 1997, nr 5, s. 5.
20 Odrębnym problemem badawczym pozostaje relacja zakresu znaczeniowego użytego w EKSL i w Konstytucji RP, dotycząca wysokości dochodów w stosunku do zadań realizowanych przez j.s.t. Zob.: W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów
24
Rozdział 1
ustawodawca ma zapewnić jednostkom samorządu dochody na poziomie odpowiednim do zadań (kosztów ich realizacji), które są na te jednostki nakładane. Dla kompletności rozważań jako uzupełnienie powołanego powyżej przepisu należy w tym miejscu powo-łać art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, w którym ustawodawca gwarantuje konieczność do-stosowywania zasad podziału w dochodach publicznych do zmian dotyczących zadań i kompetencji samorządu terytorialnego.
W przepisie art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dokonano podziału dochodów jednostek samorządu terytorialnego na trzy grupy: dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Podział ten wskazuje na istnienie odrębnych pojęć definicyj-nych o charakterze instytucji finansowo-prawdefinicyj-nych, jednakże bez wskazania cech cha-rakterystycznych omawianych kategorii. Na marginesie należy podkreślić niedoskonałość powołanego przepisu, który wskazuje wśród dotacji budżetowych jedynie pochodzące z budżetu państwa, choć w praktyce to źródło finansowania przekazywane jest również
z innych publicznych zasobów finansowych21. Normatywne pojęcie dochodów własnych
pojawiające się w przepisach Konstytucji RP jest powielane następnie w innych aktach prawnych, a jego zakres nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych. Ustawo-dawca dokonuje systematyki dochodów poprzez stworzenie kategorii zbiorczej dochodów własnych oraz dwóch odrębnych kategorii dochodów niezaliczanych do dochodów wła-snych. Wydaje się, że intencją ustawodawcy było, aby podziały te traktować jako konse-kwencję decentralizacji administracji publicznej, a w konsekwencji podziału zadań j.s.t. na zadania własne i zlecone. Analizując istotę dochodów własnych przez pryzmat przepisów ustrojowych, należy w nich widzieć przede wszystkim materialną podstawę realizacji zadań przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego jako ich zadań własnych. Z kolei kategorie dochodów z subwencji oraz dotacji należy traktować jako źródło uzu-pełniające dochody własne, czy to w celu dofinansowywania zadań własnych, czy też finansowania zadań zleconych. Konstrukcja omawianego przepisu wskazywać może na hierarchię powołanych w tym przepisie rodzajów dochodów, sytuując dochody własne na pierwszym miejscu. Ustawodawca daje tym świadectwo ich wagi i elementarnego
charakteru wśród innych dochodów, mających charakter uzupełniający22.
Kolejnym przepisem pośrednio związanym z klasyfikacją dochodów jest art. 167 ust. 3 Konstytucji RP wskazujący, iż źródła dochodów j.s.t. wynikać muszą z ustawy szczególnej. Ustawa szczególna, do której odwołuje się konstytucja, to przede wszystkim ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (o której będzie mowa dalszej części), ale nie tylko, gdyż pomimo swojej nazwy nie zawiera ona wyczerpującej
21 Zob.: E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 90.
22 Zob.: A. Niezgoda, [w:] A. Hanusz (red.), Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2009, s. 17.
Klasyfikacje dochodów jednostek samorządu terytorialnego
regulacji na temat źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje ona przede wszystkim grupy dochodów j.s.t. odpowiadające podziałowi dokonanemu w ko-mentowanych wcześniej przepisach Konstytucji RP, tak więc szczegółowych regulacji dotyczących poszczególnych dochodów jednostek samorządu terytorialnego należy szukać w ustawach je konstytuujących, o czym będzie mowa w dalszej części opraco-wania. Ciekawym problemem (ale zdaniem autora raczej semantycznym) jest używanie przez ustawodawcę pojęcia dochodu i źródła dochodu. W przytoczonych przepisach Konstytucji RP pojawiają się oba te pojęcia. Również w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pojawia się pojęcie źródeł dochodów (gmin, powiatów, woje-wództw), zaś ustawa o finansach publicznych posługuje się pojęciem dochodów (art. 5 ust. 2), jak również źródeł dochodów (art. 216 ust. 1). W doktrynie prawa finansowego
występuje pogląd o różnicach pomiędzy dochodem a źródłem dochodu23, jednakże
wy-daje się, że ustawodawca używa tych pojęć w bardzo zbliżonym znaczeniu. Niewątpliwie etymologiczne znaczenie źródła dochodu nie jest tożsame z pojęciem dochodu, gdyż analizując pierwsze pojęcie, na pierwszy plan wybija się pochodzenie dochodu, natomiast sam dochód będzie już tylko przysporzeniem. Jednakże nie wydaje się, żeby takie rozu-mienie analizowanych pojęć posłużyło ustawodawcy jako uzasadnienie do ich wprowa-dzenia i to w sposób niekonsekwentny. Zdaniem autora należy więc przyjąć, iż zastoso-wane przez ustawodawcę pojęcia w ujęciu normatywnym nie rodzą żadnych innych konsekwencji niż ustalenie, które tytuły (lub ich grupy) wpływają do budżetów poszcze-gólnych podmiotów publicznych.
W przepisie art. 168 Konstytucji RP ustawodawca wskazuje na podstawowe ro-dzaje dochodów własnych w postaci podatków i opłat lokalnych, wydaje się jednak, że intencją ustawodawcy było nie tyle wskazanie tych dwóch rodzajów dochodów, co pod-kreślenie kompetencji organów gminy w zakresie kreowania dochodów z dwóch wymie-nionych w tym przepisie źródeł. Można przyjąć, iż przepis art. 167 ust. 2 wskazuje na klasyfikację rodzajową dochodów jednostek samorządu terytorialnego, dokonaną ze względu na źródło pochodzenia dochodu oraz cechy prawne tych dochodów. Z kolei przepis art. 168, nie nawiązując wprost do dokonanego wcześniej podziału, wskazuje na istotne źródła dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, pochodzące z podatków i opłat publicznych. Jednocześnie przepis ten nakazuje ustawodawcy zwy-kłemu zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego wpływu na kształtowanie
wysokości dochodów z tych źródeł24.
23 Zob.: A. Młynarczyk, Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego ‒ pojęcie, konstrukcje
prawne, ewolucja, Szczecin 2002, s. 20 i n.
24 Zob.: M. Kotulski, Samodzielność samorządu terytorialnego w aspekcie decentralizacji finansów
26
Rozdział 1
Zestawiając powołane przepisy i analizując je przez pryzmat klasyfikacji dochodów, należy stwierdzić, iż nie pozostają ze sobą w sprzeczności, gdyż regulują różne zakresy przedmiotowe. Niewątpliwie jednak sam przekaz normatywny jest niepełny, a uzupeł-niony dopiero o wykładnię innych przepisów prawa (np. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) pozwala przyjąć, iż regulacje art. 168 odnosi ustawodawca do jednego z rodzajów dochodów własnych, o których stanowi w art. 167, tj. dochodów z danin publicznych.
Pośrednio podział dochodów jednostek samorządu terytorialnego dokonany został w przepisie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W przepisie tym konstytucja odnosi się do prywatnoprawnej podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego, wskazując na przysługujące tym jednostkom prawo własności i inne prawa majątkowe. Odwołanie się do obligatoryjnej podmiotowości prywatnoprawnej samorządu terytorialnego determi-nuje finansowe skutki wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego w mienie ko-munalne. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest osiąganie dochodów wyni-kających z korzystania i rozporządzania mieniem komunalnym. Na podkreślenie zasługuje fakt braku jakichkolwiek szczegółowych regulacji konstytucyjnych w zakresie dochodów, które można by nazwać dochodami prywatnoprawnymi. Brakuje przede wszystkim gwarancji prawnych realizacji tych dochodów, lecz tych ze względu na natu-rę stosunku prawnego należy szukać raczej w przepisach z knatu-ręgu prawa cywilnego. Należy zwrócić uwagę na przywołany już wcześniej atrybut władztwa dochodowego, którego istnienie gwarantują przepisy Konstytucji RP, lecz jedynie w zakresie dochodów publicznoprawnych. Wykładnia przepisów art. 167 ust. 1, jak również art. 167 ust. 3 i art. 168 prowadzi do wniosku, iż ustawodawcy zależy na zapewnieniu odpowiedniej
ochrony prawnej jedynie w zakresie dochodów publicznoprawnych25. To wobec tej
ka-tegorii dochodów ustawodawca używa pojęć zapewnienia udziału (art. 167 ust. 1), regu-lacji ustawowej źródeł dochodów (art. 167 ust. 3) i zapewnienia prawa kształtowania wysokości dochodów publicznoprawnych z tytułu danin publicznych. Poza tymi gwa-rancjami pozostają więc dochody wynikające z podmiotowości prywatnoprawnej, co jest o tyle zrozumiałe, że nie są to główne dochody podmiotu publicznego, a przy tym pod-legają one ochronie na równi z innymi podmiotami posiadającymi podmiotowość pry-watnoprawną.
Konkludując przeprowadzone wyżej rozważania, można przyjąć konstytucyjny podział dochodów jednostek samorządu terytorialnego, dokonywany ze względu na rodzaj stosunku prawnego łączącego jednostkę samorządu terytorialnego i podmiot dostarczający dochodu, w wyniku którego należy dochody jednostek samorządu
25 Szerzej o gwarancjach prawnych samodzielności dochodowej i władztwa dochodowego, wypowia-da się W. Miemiec w: Finanse..., s. 9.
Klasyfikacje dochodów jednostek samorządu terytorialnego
terytorialnego dzielić na dochody o charakterze publicznym i o charakterze prywatnym. Ze względu na źródło pochodzenia i naturę prawną dochodu można dokonać podziału na dochody własne oraz subwencje i dotacje przekazywane z budżetu państwa. Natomiast w ramach dochodów własnych Konstytucja RP wyróżnia dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, nie wskazując innych kategorii dochodów własnych, lecz nie zamyka-jąc drogi ustawodawcy zwykłemu do kreowania innych grup dochodów własnych.
Regulacje konstytucyjne w zakresie dochodów j.s.t. pozostają w zasadzie zbieżne
z klasyfikacją dochodów dokonywaną w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego26,
choć nie można pominąć tych, które od wejścia w życie obu aktów prawnych pozostają powodem sporów i wątpliwości interpretacyjnych. Warto więc w dalszej części prześle-dzić relacje obu aktów prawnych w zakresie regulacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy ustalić wzorzec regulacji finansowo--prawnych dla ustawodawcy krajowego, ustanowiony w przepisach EKSL. W przepisie
art. 9 ust. 1 i 2 jest mowa o zasobach27 (które w tym przypadku należy rozumieć jako
dochody jednostek samorządu), jednakże już w przepisie ust. 3 EKSL (dawniej EKST) następuje odwołanie do dochodów kwalifikowanych jako podatki i opłaty, a co równie istotne, wskazano na konieczność zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego realnego wpływu na wysokość dochodów z tych źródeł. Po raz kolejny, co nie bez zna-czenia dla dalszych rozważań, odwołując się do konieczności zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego instrumentów związanych z władztwem dochodowym. W dwóch pierwszych przepisach (art. 9 ust. 1 i 2) odwołano się do mechanizmów ochronnych, gwarantujących jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w taki sposób, by zapewnić tym jednostkom możliwość realnego i skutecznego wyko-nywania zadań publicznych. Są to więc regulacje odnoszące się do ochrony samodziel-ności publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego za pomocą instrumentów finansowo-prawnych. Dokonując wykładni tych przepisów i precyzując zawarte w nim zasady, należy stwierdzić, iż po pierwsze ustawodawca krajowy poprzez odpowiednią regulację prawną powinien wyposażyć jednostki samorządu terytorialnego w zasoby finansowe. Po drugie gospodarka tymi zasobami powinna być objęta sferą swobody w podejmowaniu decyzji o ich przeznaczeniu. Po trzecie wysokość tych zasobów musi być wystarczająca do potrzeb wynikających z nałożonych na jednostkę samorządu te-rytorialnego zadań. Po czwarte wysokość tych zasobów musi być adekwatna do zadań przekazanych jednostce samorządu terytorialnego. Każda z tych zasad została imple-mentowana do krajowego porządku prawnego, zyskując formę normatywną czy to
26 Umowa międzynarodowa z dnia 15 października 1985 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm. 27 Na uwagę zasługuje istniejąca rozbieżność pomiędzy użytymi w obu aktach sformułowaniami doty-czącymi zasad przyznawania i wysokości dochodów dla j.s.t., o czym w dalszej części.
28
Rozdział 1
w przepisach ustrojowych, czy to przepisach dotyczących gospodarki finansowej jed-nostek samorządu terytorialnego.
W dalszej części po raz kolejny należy przywołać przepis art. 9 ust. 3 EKSL, który rozpatrywany wraz z przepisem art. 9 ust. 4 wskazuje na postulowaną strukturę i rodzaje dochodów samorządowych. Pierwszy z tych przepisów nakazuje ustawodawcy krajowemu wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w dochody (własne), wśród których powinny wystąpić dochody z danin publicznych. Sformułowania użyte w prze-pisie jednoznacznie wskazują na konieczność wyposażenia jednostek samorządu tery-torialnego w dochody z podatków i opłat oraz przyznanie organom tych jednostek in-strumentów prawnych do kształtowania ich wysokości. Jednocześnie jednak należy przyjąć, iż wymienione źródła dochodów mają być jednymi z wielu innych źródeł. Tak więc ustawodawca krajowy oprócz dochodów z podatków i opłat powinien wyposażyć jednostki samorządu terytorialnego w inne niż tylko podatkowe i nie tylko publiczno-prawne źródła dochodów. W pełni wnioski te potwierdzane są przez kolejny przepis art. 9 ust. 4, w którym nakazuje się ustawodawcy krajowemu taką konstrukcję zasobów (do-chodów) jednostek samorządu terytorialnego, by osiągnęły standard zróżnicowania i elastyczności, odpowiedni do rzeczywistych zmian zachodzących w poziomie kosztów związanych w wykonywaniem uprawnień. Innymi słowy, ustawodawca krajowy powinien na tyle zdywersyfikować źródła dochodów samorządowych, by umożliwić elastyczne gospodarowanie tymi dochodami, przy braku uzależnienia budżetu samorządowego od jednego tylko dominującego źródła dochodów.
Przepisy EKSL wyraźnie wskazują na istnienie odrębnego od dochodów własnych rodzaju dochodu jednostek samorządu terytorialnego. W przepisie art. 9 ust. 5 pośrednio (mowa o zapewnieniu stosowania procedur wyrównawczych), a w ust. 7 bezpośrednio (odwołuje się do subwencji) dokonuje się wskazania dochodu pochodzącego z innego, publicznego zasobu środków, będącego instrumentem wspomagającym i wyrównawczym
dla wybranych jednostek28. W sposób pośredni wskazuje się również możliwość
pozy-skiwania dochodów pochodzących z operacji na rynku kapitałowym (ust. 8). W dalszych przepisach dotyczących struktury dochodów jednostek samorządu terytorialnego oba akty prawne różnią się od siebie.
Zestawiając te regulacje z ustawą zasadniczą, należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 168 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca zagwarantował jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustalania wysokości podatków i opłat na zasadach wynikających z ustaw kreujących te dochody. Tymczasem w Europejskiej Karcie Samo-rządu Lokalnego wskazuje się na konieczność zapewnienia jednostkom samoSamo-rządu
28 Szerzej: I. Lipowicz, Europejski standard samorządu terytorialnego a ustawodawstwo polskie, „Sa-morząd Terytorialny” 1991, nr 11-12, s. 75.
Klasyfikacje dochodów jednostek samorządu terytorialnego
terytorialnego w ustawodawstwie krajowym dochodów z podatków i opłat lokalnych wraz z możliwością ustalania ich wysokości na warunkach wynikających z ustawy (art. 9 ust. 3 EKSL). Gramatyczna różnica w obu powołanych przepisach sprowadza się przede wszystkim do tego, że Konstytucja RP, a za nią również inne ustawy, nie gwarantują wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego udziału w podatkach i opłatach lokal-nych, ograniczając się jedynie do zapewnienia im możliwości kształtowania ich wyso-kości. Tymczasem EKSL, inaczej niż Konstytucja RP, wskazuje na konieczność zagwa-rantowania wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego udziału w podatkach i opłatach lokalnych. Bazując więc na wykładni językowej, należy wskazać na brak korelacji pomiędzy znaczeniem powołanych przepisów. Taki stan rzeczy nie jest niczym odosobnionym w europejskim porządku prawnym, bowiem konstytucje innych państw również różnią się od brzmienia przepisów Karty i w zróżnicowanym zakresie regulują sposób wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego w dochody własne. W niektó-rych państwach ‒ tak jak np. w Konstytucji Republiki Francuskiej w art. 72-2 wskazuje się na zasadę głoszącą, że wspólnoty terytorialne korzystają ze źródeł dochodów, który-mi mogą swobodnie dysponować na zasadach określonych w ustawie. Mogą one otrzy-mywać całość lub część podatków wszystkich rodzajów. Ustawa może upoważnić je do ustalania wymiaru i stawek podatku w określonych granicach.
Dochody fiskalne i inne źródła własne wspólnot terytorialnych stanowią dla każ-dej kategorii wspólnot podstawową część całości ich źródeł dochodów. W ustawie za-sadniczej RFN brak jest szczegółowych regulacji poświęconych finansom jednostek samorządu terytorialnego ze względu na federalistyczny charakter tego państwa i prze-niesienie szczegółowych regulacji do prawa krajowego (landów), a co za tym idzie różne zasady kształtowania przedmiotowego zakresu. W ustawie zasadniczej Republi-ki Słowacji znajdują się bardzo ogólne postanowienia regulowane przede wszystRepubli-kim w art. 65, jednakże na uwagę zasługuje zapis mówiący o tym, że ustawa określi, które podatki i opłaty stanowią dochody gminy, a które podatki i opłaty stanowią dochody wyższych terytorialnych jednostek. Z kolei w ustawie zasadniczej Republiki Czech