Pojęcie opłat publicznych

Historia opłat publicznych jest niewątpliwie krótsza (niektórzy autorzy są prze-ciwni temu stanowisku i twierdzą, że opłata jest daniną o wcześniejszym rodowodzie

niż podatek)204. Pierwszymi przedstawicielami doktryny prawa podatkowego

(skarbo-wego), którzy dostrzegli istnienie na tyle dużych i oryginalnych różnic w strukturze podatków, by można było formułować tezę o istnieniu odrębnej kategorii prawa

danino-wego, byli przedstawiciele nauki niemieckiej205. Zgodnie z niemiecką doktryną przełomu

XIX i XX wieku opłatami są daniny publiczne pobierane przez władzę publiczną w spo-sób jednostronnie ustalony i w ustalonej wysokości od społeczeństwa jako odpłatność

za świadczoną przez podmiot publiczny działalność świadczoną w interesie publicznym206.

Również w nauce polskiej od początków państwowości w XX w. wśród danin publicznych wskazywano na istnienie odrębnej od podatków, kategorii opłat publicznych. A. Pragier traktował opłaty i składki jako daniny na rzecz podmiotu publicznego od mieszkańców danego terytorium, oparte na zasadzie wzajemności. Są według niego równoważnikiem konkretnych świadczeń udzielanych przez związki komunalne po-szczególnym mieszkańcom i są normowane odpowiednio do odnoszonych korzyści. Pobierane są w zamian za wzajemne świadczenia gospodarcze i administracyjne. Jak podkreślał, charakter prawny zbliża je raczej do świadczeń prywatnoprawnych niż pu-blicznoprawnych, jednakże o przynależności do tych ostatnich decyduje sposób ich nakładania i cele ich nakładania, którymi są potrzeby fiskalne. Opłaty i składki, będąc świadczeniami przymusowymi, są według tego autora ogniwem pośrednim pomiędzy

świadczeniami prywatno- i publicznoprawnymi207. Również R. Rybarski wskazuje na

istnienie daniny odbiegającej swym charakterem od podatku, ale i niebędącej

świadcze-niem cywilnoprawnym208. Co ciekawe, obaj wymienieni w ostatniej kolejności autorzy

ograniczają funkcjonowanie opłat publicznych do tak zwanych opłat skarbowych, rozu-mianych jako odpłatność za działanie organu administracji publicznej, przy czym dzia-łanie to jest trudne do oszacowania, a nigdy też nie pokrywa jego kosztu opłata wnoszo-na przez zobowiązanego. Opłaty są więc przede wszystkim sposobem wnoszo-na pozyskanie środków do utrzymania urzędów realizujących na rzecz osób zainteresowanych czynno-ści urzędowe lub usługi publiczne. Co znamienne, już w opracowaniach z dwudziesto-lecia międzywojennego zwracano uwagę na niedoskonałość podziału pomiędzy podatkiem

i opłatą, jeśli jedyną cechą różnicującą obie daniny jest odpłatność209 (problem ten

204 S. Głąbiński, op. cit., s. 464.

205 Np.: A. Wagner, Finanzwissenschaft, Leipzig 1880.

206 Za: L. Adam, Podatki i opłaty w kapitalizmie, Warszawa 1962, s. 77. 207 A. Pragier, op. cit., s. 12.

208 R. Rybarski, op. cit., s. 147 i n. 209 Ibidem, s. 148.

Opłaty publiczne

widoczny jest również w obecnie obowiązujących poglądach doktryny, dotyczących rozwiązań normatywnych z zakresu danin publicznych). Według przywołanego autora, R. Rybarskiego, istotą opłat skarbowych było ich wymierzanie jako rodzaj pokrycia kosztów czynności urzędowych i usług realizowanych przez podmiot publiczny, z tym że zazwyczaj odpłatność ta nie pokrywa w całości kosztów realizacji tego zadania. Co ważne, nie można ich utożsamiać jedynie z wynagrodzeniem za realizowane zadania, gdyż nie pełnią one roli cywilnoprawnego świadczenia i nie są oparte na zasadzie swo-body umów. Czynności, za które pobierane są opłaty, są realizowane przez podmiot publiczny jako jego zadanie, a więc nie podlegają woli organu, są jego obowiązkiem, tak jak obowiązkiem osoby zobowiązanej (zainteresowanej dokonaniem czynności

urzędo-wej) jest uiszczenie opłaty210. Oryginalny był pogląd A. Krzyżanowskiego, który

kwali-fikując opłaty do danin publicznych i nazywając je świadczeniami odpłatnymi (w prze-ciwieństwie do podatków nazywanych świadczeniami darmowymi), stwierdził ich szkodliwość dla budżetu ze względu na nakłady ponoszone przez podmiot publiczny,

nierefundowane w pełni świadczeniem wynikającym z opłaty211. Na koniec przeglądu

przedwojennych poglądów doktryny warto przywołać krótką definicję ze skryptu ze skarbowości, w którym opłaty nazywane są opłatami skarbowo-administracyjnymi i są

dochodami publicznymi pobieranymi za indywidualne usługi212.

Istnienie opłaty publicznej jako rodzaju daniny publicznej, odrębnej od podatku, lecz posiadającej wiele z jego cech, z przymusowością na czele, przewidują porządki prawne wielu współczesnych państw europejskich. Oprócz „starych” krajów Unii Euro-pejskiej, takich jak Niemcy czy Francja, opłaty jako daniny publiczne występują w re-gulacjach innych krajów europejskich, takich jak Czechy.

W niemieckich regulacjach prawnych oraz doktrynie prawnej opłaty publiczne

(Gebür) traktuje się jako istniejący obok dopłat element danin publicznych213. W

regula-cjach francuskich opłaty publiczne (frais, droits)214 również występują jako rodzaj dani-ny publicznej. W doktrynie czeskiego prawa daninowego opłaty publiczne (poplatky)

funkcjonują w systemie podatkowym obok tradycyjnej daniny, jaką jest podatek (daň)215

i podobnie jak w RP zarówno jedne, jak i drugie stanowią dochód budżetów gminnych.

210 S. Głąbiński, op. cit., s. 463.

211A. Krzyżanowski, Nauka skarbowości, Poznań 1923, s. 108 (w edycji elektronicznej udostępnianej

przez Federację Bibliotek Cyfrowych jest to dokument na stronie 118), http://www.wbc.poznan.pl/dlibra/

doccontent?id=123265 [dostęp 14.02.2019].

212 Niestety autor pozostaje nieznany, zaś sam skrypt został opublikowany w Poznaniu w 1937 r., cyto-wany fragment pochodzi ze s. 10 skryptu.

213 W języku niemieckim dopłaty funkcjonują pod ogólną nazwą składek (Beiträge).

214 Nazywane często parapodatkami ‒ zob.: P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 413.

215 R. Provazníková, Financování mĕst, obci a regionů, Praha 2015, s. 106; K. Řezníčková, Výlučné

114

Rozdział 5

Podobne jest również kryterium rozróżnienia obu danin, przyjmuje się bowiem, że tym, co je różni, jest istnienie bądź brak wzajemności świadczeń216.

W okresie powojennym i zupełnie już współczesnym aktualny pozostaje zbiór danin, do którego w sposób pełnoprawny zaliczyć można opłaty publiczne (oprócz po-datków, składek, ceł i dopłat). Pomimo zmiany dominującej nazwy ze „skarbowe” na „publiczne” opłaty postrzegane są przede wszystkim jako świadczenia należne (przymu-sowe) związane z odpłatnością za szczególne czynności podejmowane przez organy

pu-bliczne217. Stosunek łączący zobowiązanego do poniesienia opłaty i beneficjenta opłaty

oparty jest na zindywidualizowanej zapłacie za zindywidualizowane świadczenie. Stosu-nek ten przybiera postać dwustronną, tak w wymiarze przedmiotowym, jak i podmioto-wym, ponieważ występują wzajemne świadczenia dwóch zainteresowanych podmiotów. Zmieniające się środowisko gospodarcze w połączeniu ze zmianami ustrojowymi i postępujący za tym rozwój prawa daninowego wymuszają spojrzenie na opłaty i tech-niki ich nakładania w sposób uwzględniający współczesny kontekst zarówno stosunków społeczno-gospodarczych, jak i systemu normatywnego. Okazuje się jednak, że postrze-ganie opłaty w kategoriach obowiązującego stanu prawnego i wiedzy nie zmienił się znacząco, co pozwala opłaty publiczne traktować nie tylko jako świadczenia związane z urzędową (dokonywanie czynności urzędowych w zamian za opłatę publiczną) aktyw-nością organów publicznych, ale również jako świadczenia pobierane w ramach dopusz-czalnej aktywności gospodarczej podmiotu publicznego (w ramach usług świadczonych przez podmioty publiczne) świadczącego na rzecz ogółu. Ponadto na podstawie obowią-zującej regulacji prawnej należy dopuścić istnienie opłat niemieszczących się w wyżej przywołanym podziale (co również nie jest nową kategorią), będących świadczeniami zbliżonymi do podatków. J. Jaśkiewiczowa dzieli opłaty na administracyjno-społeczne, administracyjno-gospodarcze i opłaty za usługi. Brak jest w tym podziale miejsca dla

opłat, w których nie występuje świadczenie podmiotu publicznego218. L. Adam

dokonu-je ogólnego podziału opłat na opłaty za czynności urzędowe oraz opłaty za korzystanie

z zakładów użyteczności publicznej219. Z kolei J. Gliniecka dokonuje generalnego

po-działu opłat na opłaty związane z dokonywaniem czynności urzędowych i jest to grupa bliska podatkom, oraz drugą grupę, w której zawierają się opłaty związane ze

świadcze-niem usług świadcze-niematerialnych, co zbliża je do cen220. Podział dokonany przez tę autorkę

nawiązuje przede wszystkim do czynności dokonanych przez podmiot publiczny (czyn-nością zobowiązanego jest poniesienie opłaty), natomiast ze względu na istnienie

216 M. Radvan, Vlastní daňové pŕijmy obcí, Brno 2011, s. 8. 217 Zob.: M. Weralski, [w:] M. Weralski (red.), op. cit., t. III, s. 13.

218 Zob.: J. Jaśkiewiczowa, Elementy podatkowe opłat publicznych w Polsce, Toruń 1964, s. 13. 219 L. Adam, op. cit., s. 90.

Opłaty publiczne

odpłatności podział ten uwzględnia opłaty będące świadczeniami odpłatnymi, opłaty

będące częściowo odpłatne oraz opłaty nieodpłatne221. M. Mazurkiewicz przewiduje

podział opłat publicznych na opłaty za usługi organów aparatu państwowego, opłaty za usługi zakładów publicznych, opłaty za prawo korzystania z dóbr objętych w interesie publicznym szczególną ochroną oraz opłaty nietypowe, niemieszczące się we

wcześniej-szych podziałach222. Z kolei J. Czaja-Hliniak definiuje opłatę jako publicznoprawne,

obowiązkowe świadczenie pieniężne, określane jednostronnie przez państwo, w swych rozmiarach generalnie pobierane na rzecz państwa, związane bezpośrednio bądź z do-konywaniem przez organ państwowy lub samorządowy czynności urzędowej, bądź

z korzystaniem z państwowych lub samorządowych urządzeń użyteczności publicznej223.

Uwzględniając wszystkie przeprowadzone podziały doktrynalne i analizując cha-rakter poszczególnych opłat publicznych, należy przed omówieniem dalszych zagadnień dokonać ich podziału, który jest o tyle istotny, że w dalszej części należy wyraźnie od-różniać poszczególne rodzaje opłat ze względu na ich unikalne cechy i brak możliwości kompleksowego omówienia, we wszystkich aspektach ich funkcjonowania.

Obierając za kryteria podziału przedmiot (treść i wysokość świadczenia) opłat, jak również ich wymiar ekonomiczny (pominąwszy podział ze względu na funkcje, które pełnią) oraz rodzaj czynności, do których zobowiązany jest podmiot publiczny, należy przeprowadzić podział natury generalnej, uzasadniony rodzajem świadczenia podmiotu publicznego i relacją z podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty, i uznać istnienie czterech rodzajów opłat publicznych 224:

1) opłaty administracyjne,

2) opłaty za świadczenia (usługi) w ramach użyteczności publicznej, 3) opłaty za korzystanie z dóbr ogólnie dostępnych,

4) opłaty nieodpłatne (parapodatki).

Przeprowadzony podział pozostaje oczywiście dyskusyjny i niedoskonały, gdyż nie zawsze da się znaleźć charakterystyczne cechy opłaty, kwalifikujące ją jednoznacznie do jednej z grup. Uwzględniając jednak przedstawione powyżej klasyfikacje doktrynalne oraz kształt rozwiązań normatywnych, można uznać go za wyczerpujący dla zakwalifi-kowania wszystkich opłat publicznych. Podział ten nie uwzględnia opłat o charakterze

221 J. Gliniecka, W kwestii opłat publicznych jako elementu systemu dochodów samorządowych, [w:] H. Dzwonkowski, J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), W kręgu prawa podatkowego i

fi-nansów publicznych, Lublin 2005, s. 126.

222 M. Mazurkiewicz, Opłaty i kary pieniężne w systemie ochrony środowiska w Polsce, Acta Universi-tatis Wratislaviensis No 932, „Prawo” 1986, t. 155, s. 32.

223 J. Czaja-Hliniak, Opłaty i dopłaty publiczne w Polsce międzywojennej, Kraków 2013, s. 17. 224 Dla precyzji należy w tym miejscy wyjaśnić, że ustawodawca traktuje jako opłaty również te daniny, które doktryna, w tym autor opracowania, traktuje jako odrębny od opłat rodzaj daniny (dopłaty), a którym poświęcona zostanie dalsza część opracowania.

116

Rozdział 5

wyłącznie sankcyjnym i typowo cywilnoprawnym, gdyż autor zalicza je do odrębnych grup klasyfikacji niepodatkowych dochodów własnych, co znajdzie uzasadnienie w dalszej części pracy.

Dla zakreślenia przedmiotowego obszaru badań należy wskazać katalog opłat wynikający z przepisów normatywnych i przyporządkować te opłaty do wygenerowanych wcześniej grup225:

1. Opłaty administracyjne: – opłata skarbowa226,

– opłata za zezwolenia na sprzedaż alkoholu227,

– opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu228,

– opłaty dodatkowe związane z korzystaniem z zezwoleń, – opłata za zajęcie pasa drogowego229,

– opłata za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym230,

– opłata prolongacyjna, – opłaty egzekucyjne,

– opłaty pobierane za interpretacje indywidualne dokonywane przez gminne organy podatkowe,

– opłaty za wpis do rejestru żłobków i klubów dziecięcych231.

2. Opłaty za usługi z zakresu użyteczności publicznej oraz korzystanie z urządzeń komunalnych:

– opłaty za dostarczanie wody i odbiór ścieków232,

– opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, – opłaty za wyrejestrowanie pojazdu,

– opłaty za korzystanie z izb wytrzeźwień,

– opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych,

– opłaty związane z korzystaniem z dróg publicznych, których zarządcą jest gmina,

– opłata za postój pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania,

225 Będzie to katalog jedynie opłat samorządowych (gminnych) w tym rozumieniu, w jakim opłaty te stanowią źródło zasilenia budżetu samorządowego. Podobny, choć w szczegółach różniący się co do kwali-fikacji poszczególnych opłat, podział grup opłat został zaprezentowany przez G. Liszewskiego w opracowa-niu Opłaty samorządowe w Polsce ‒ problemy praktyczne, Białystok 2010, s. 262.

226 Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044.

227 Ustawa z dnia 26 października 1982 r. wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137.

228 Ibidem.

229 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068. 230 Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990. 231 Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 603. 232 Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152.

Opłaty publiczne

– opłaty za przejazdy przez mosty, tunele i przeprawy promowe, – opłaty dodatkowe za nieuiszczenie powyższych opłat,

– opłaty za usługi opiekuńcze,

– opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego. 3. Opłaty za korzystanie z dóbr ogólnie dostępnych:

– opłata za wycięcie drzew i krzewów, – opłata eksploatacyjna,

– opłata za gospodarcze korzystanie ze środowiska, – opłaty za usługi wodne.

4. Opłaty nieodpłatne (parapodatki): – opłata targowa,

– opłata krajobrazowa, – opłata miejscowa, – opłata uzdrowiskowa, – opłata od posiadania psów.