Rodzaje publicznoprawnych dochodów własnych
4.1. Systematyka daninowych dochodów własnych
Już na wstępie prowadzonych rozważań posłużono się pojęciem danin publiczno-prawnych, ustalenie zakresu pojęciowego tej grupy dochodów staje się więc kluczowym zagadnieniem dla prowadzenia dalszego wywodu. Pojęcie danin publicznych występuje
w systematyce normatywnej, jak i dorobku doktryny prawa finansowego162. Pojęcie danin
publicznych wywodzi swój rodowód od początków funkcjonowania związków publicz-noprawnych, które dla swego funkcjonowania potrzebowały środków finansowych lub innych świadczeń obwarowanych przymusem. We współczesnych regulacjach daniny
162 A. Dobaczewska, Prawo podatkowe, [w:] A. Drwiłło (red. nauk.), Podstawy finansów i prawa
finan-sowego, Warszawa 2018, s. 400; W. Wójtowicz, Daniny publiczne, [w:] L. Etel (red.), op. cit., t. III. Prawo
98
Rozdział 4
przybierają przede wszystkim kształt świadczeń pieniężnych. Choć pojęcie danin publicz-nych jest powszechnie używane, to brak jest wyczerpujących regulacji prawpublicz-nych, kwali-fikujących poszczególne rodzaje świadczeń do tej grupy.
Normatywne pojęcie danin publicznych występuje w przepisach Konstytucji RP, która posługuje się (choć nie wprost) w art. 84 zarówno kategorią danin publicznych (podatków i innych), jak i stanowi o obowiązku ponoszenia przez obywateli ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji RP). Oceniając użyte w przepisie pojęcia, przede wszystkim przez pryzmat miejsca tego przepisu w rozdziale II Konstytucji po-święconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela, należy podkre-ślić znaczenie i charakter obowiązków, które Konstytucja RP reguluje w analizowanym przepisie. Ponoszenie ciężarów i innych świadczeń jest efektem istnienia władztwa państwowego, pozwalającego w sposób jednostronny i władczy nakładać te obowiązki na obywateli. Postrzegając więc zakres podmiotowy i przedmiotowy omawianego prze-pisu, na uwagę zasługuje powszechność tych obowiązków oraz ich niedookreślony de-finicyjnie charakter. Powszechność ponoszenia tych ciężarów należy traktować jako jedną z zasad prawnych, od której wyjątki mogą być ustanawiane tylko w przewidzianych ustawą przypadkach. Przestrzeganie tej zasady zyskuje ogromne znaczenie dla ustalenia zakresu samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, które mogą wykorzystywać instrumenty władztwa dochodowego jedynie w granicach i na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przykładem tych ograniczeń jest brak możliwo-ści stanowienia zwolnień i ulg podatkowych o charakterze podmiotowym lub mieszanym czy ustanawianie ciężarów mających cechy publicznoprawne bez wyraźnego upoważ-nienia ustawowego163.
Choć przywołany przepis nie posługuje się pojęciem danin publicznych, a wymie-nia tylko jedną z nich (podatek), to użyte w nim pojęcia ciężarów i innych świadczeń powinny być rozpatrywane systemowo, z uwzględnieniem innych przepisów Konstytu-cji RP, przede wszystkim w zakresie art. 168 i 217164. Konieczność analizy przepisu art. 84 w połączeniu z innymi przepisami Konstytucji RP została także potwierdzona w orzecz-nictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r. stwierdził: „Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy regulujące problematykę
163 Zasady te są utrwalone i podkreślane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 48/15 OTK-A 2018/2, orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierp-nia 2011 r., sygn. akt III SA/Po 372/11, SIP LEX nr 1087622 czy w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej, np. w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. 1/2/2017 Łódzk.2017/696 czy Rozstrzygnięciu Nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. KN-I.4131.1.118.2015.22 Wielk.2015/2958.
164 Zob.: K. Działocha, A. Łukaszczuk, Komentarz do art. 84 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki, M. Zu-bik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II, Wydawnictwo Sejmowe 2016.
Rodzaje publicznoprawnych dochodów własnych
danin publicznych muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych, nie mogą prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konsty-tucyjną, a w szczególności nie mogą kształtować obowiązku podatkowego w taki sposób, że stałby się on instrumentem konfiskaty mienia (zob. wyroki z: 7 czerwca 1999 r., K 18/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 95, 5 stycznia 1999 r., K 27/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 1, 25 listopada 1997 r., K 26/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, poz. 64). Jednakże przyjęcie tezy, że każde ograniczenie majątkowe przez nałożenie podatku lub innej daniny pu-blicznej zawsze jest niedopuszczalnym ograniczeniem własności, prowadziłoby do fał-szywego wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela jest ograniczeniem jego własności (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU Nr 1/2001, poz. 4). Tak daleko idąca ochrona własności i innych
praw majątkowych nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Konstytucji”165.
Jak podkreśla się w literaturze, użyte w powołanym przepisie pojęcia ciężarów
i świadczeń nie są jasne i budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych166. Pominąwszy
oczywisty fakt przynależności podatków do tych obciążeń i świadczeń, należy zwrócić uwagę na wieloznaczność użytych przez ustrojodawcę pojęć. Dla potrzeb prowadzonego wywodu przedmiotem zainteresowania objęte są jedynie te świadczenia, które mają cha-rakter pieniężny, co nie oznacza oczywiście, że pozostałe świadczenia, o których mowa w przepisie art. 84 Konstytucji RP, mają jedynie pieniężny charakter. Należy przyjąć bowiem, że większość ciężarów i świadczeń, o których mowa w przywołany przepisie, może przybrać swój finansowy ekwiwalent. Semantyczna wykładnia użytych pojęć pro-wadzi do wniosku, że świadczenia, o których mowa w powołanym przepisie, są znacze-niowo węższe i zawierają się w pojęciu ciężarów. Dla jasności wywodu oba pojęcia będą traktowane w dalszej części osobno, w konwencjonalnym ujęciu, że świadczenia przybie-rają charakter pieniężny. Użyte w przepisie art. 84 pojęcia świadczeń należy uznać za kategorię, w której mieszczą się daniny publiczne, w tym podatki oraz inne niesprecyzo-wane świadczenia pieniężne, którym można przypisać publicznoprawny charakter. Z ko-lei do ciężarów publicznych zaliczyć należy obowiązki płatnika wynikające z przepisów
Ordynacji podatkowej czy obowiązki związane z ogłoszeniem stanów nadzwyczajnych167.
Tym, co łączy obie grupy wymienione w przepisie art. 84, jest ich przeznaczenie,
zwią-zane z utrzymaniem (w znaczeniu finansowym) związku publicznoprawnego168.
Zakre-ślenie przedmiotu świadczeń publicznoprawnych w kategorii podstawowego obowiązku
165 Sygn. akt 16/00, OTK ZU 2001/8/257.
166 T. Dębowska-Romanowska, T. Nowak, Komentarz do art. 84 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bo-sek (red.), Konstytucja RP, t. I. Komentarz art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1882.
167 Ibidem, s. 1883.
168 T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie podatków i innych danin publicznych w świetle konstytucji, [w:] W. Miemiec (red.), Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego. Księga Jubileuszowa Profesora
100
Rozdział 4
człowieka i obywatela oznacza zrównanie wszystkich świadczeń publicznoprawnych w skali obowiązkowości ich ponoszenia, choć niewątpliwie podatek jako danina publicz-na traktowany być powinien jako jej podstawowa forma i to forma co do zasady (wraz
z innymi daninami publicznymi) przybierająca formę świadczeń pieniężnych169. Jak
podkreśla się w literaturze, zakres przedmiotowy art. 84 Konstytucji RP nie zawiera ciężarów o charakterze sankcyjnym czy represyjnych, tym bowiem przypisuje się inną
rolę170. Nie sposób nie zgodzić się z taką tezą, gdyż omawianych kategorii prawnych nie
można rozpatrywać w oderwaniu od głębszych ustrojowych uzasadnień. Pominąwszy oczywisty fakt konieczności zapewnienia podmiotowi publicznemu środków do funkcjo-nowania, należy zwrócić uwagę na istnienie całego szeregu świadczeń pieniężnych, których główną rolą nie jest dostarczanie dochodów dla utrzymania państwa, lecz funkcja prohibicyjna czy sankcyjna.
Rozwiązania polskie w zakresie obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych nie odbiegają zasadniczo od rozwiązań stosowanych w innych krajach europejskich (choć w wielu ustawach zasadniczych brakuje przepisów dotyczących obowiązków publicznych ciążących na obywatelach), dla przykładu w Konstytucji Bułgarii w art. 60 zawarto obowiązek ponoszenia przez obywateli ciężarów związanych z podatkami i opłatami
ustanowionych ustawami, zgodnie ze swoim majątkiem i przychodami171. W Konstytucji
Grecji w art. 4 ust. 5 wskazano obowiązek obywateli greckich w zakresie ponoszenia
ciężarów publicznych, stosownie do swoich możliwości172. Bardzo rozbudowane
regula-cje w stosunku do omawianych postanowień posiada Konstytucja Hiszpanii, która w art. 31 stanowi o obowiązku wszystkich do ponoszenia wydatków publicznych, stosownie do swoich możliwości, za pośrednictwem sprawiedliwego systemu podatkowego opartego na zasadach równości i progresywności, który w żadnym wypadku nie może przybierać rozmiarów konfiskaty173.
W drugim z przywołanych przepisów (art. 217) Konstytucja RP przywołuje pojęcie danin publicznych, do których zalicza podatki, nie precyzując, jakie inne daniny zalicza-ne są do tej grupy. Uwzględniając jednak uwagi i ustalenia poczyniozalicza-ne wcześniej, należy uznać, iż ustrojodawcy chodzi w tym przepisie o doprecyzowanie obowiązków wynika-jących z art. 84 Konstytucji RP, ograniczonych jednakże do tych, które polegają na
169 Zob.: K. Działocha, A. Łukaszczuk, op. cit.
170 T. Dębowska-Romanowska, T. Nowak, op. cit., s. 1881.
171 Konstytucja Republiki Bułgarii uchwalona przez Wielkie Zgromadzenie Bułgarii w dniu 12 lipca 1991 r., tłum. H. Karpińska, [w:] W. Staśkiewicz (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 121.
172 Konstytucja Grecji z dnia 9 czerwca 1975 r., tłum. G. i W. Uliccy, B. Zdaniuk i N. Ciesielczyk, [w:] W. Staśkiewicz (red.), op. cit., s. 299.
173 Konstytucja Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r., tłum. T. Mołdawa, [w:] W. Staśkiewicz (red.), op.
Rodzaje publicznoprawnych dochodów własnych
świadczeniach pieniężnych. Przywołana część przepisu, jak i jego dalsza część (dotyczą-ca ustawowego obowiązku regulacji elementów konstrukcyjnych podatków i innych danin) odnoszą się przede wszystkim do sposobu i zakresu nakładania tych ciężarów. Wnioski takie znajdują oparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w orze-czeniu z dnia 16 marca 2010 r. stwierdził: „Jednym z obowiązków ciążących z mocy Konstytucji na «każdym» (a więc na osobie fizycznej ‒ zarówno obywatelu, jak i cudzo-ziemcu ‒ oraz na osobie prawnej) jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie (art. 84), natomiast nakładanie danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyzna-wania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy (art. 217). Wyrażenie «ciężary i świadczenia publiczne» ma najszerszy zakres znaczeniowy, z kolei «daniny publiczne» są kategorią «świadczeń publicznych». Daniny te to świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych, a zaliczają się do nich podatki, rozmaite opłaty administracyjne (np. adiacenckie) oraz cła”174.
Przepis art. 217 Konstytucji RP, co należy po raz kolejny podkreślić, jest
rozwi-nięciem zasad opisanych w art. 84 Konstytucji RP175, łącząc wszystkie daniny publiczne
w całość pod kątem sposobu ich nakładania i konstruowania176. W przeciwieństwie
jednak do omówionego art. 84 przepis art. 217 Konstytucji RP zawiera mechanizm ochronny przed samowolnym i bezpodstawnym narzucaniem ciężarów publicznopraw-nych na obywateli. Omawiany przepis wywiera więc bezpośredni wpływ na granice władztwa dochodowego jednostek samorządu terytorialnego i wyznacza granice
samo-dzielności w zakresie kreowania dochodów własnych177. Wobec braku upoważnienia
ustawowego niemożliwe będzie nakładanie ciężarów o charakterze publicznoprawnym. Rola omawianego przepisu widoczna jest choćby w orzeczeniach administracji
publicz-nej (Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 11 czerwca 2014 r.)178,
podkreślających zakaz nakładania na mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego świadczeń, w których występuje relacja publicznoprawna uczestników tego stosunku.
Przepisy Konstytucji RP odwołują się więc do pojęcia zarówno danin publicznych, jak i ciężarów publicznych, świadczeń publicznych oraz podatków. Pomimo tej
174 Sygn. K 24/08, OTK-A 2010/3/22.
175 W. Nykiel, A. Mariański, Komentarz do art. 217 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), op.
cit., t. II. Komentarz art. 87-243, Warszawa 2016, s. 1483.
176 Zob.: T. Dębowska-Romanowska, Prawo daninowe ‒ podstawowe pojęcia konstytucyjne i
ustawo-we, cz. I, „Glosa” 1996, nr 11, s. 1-5.
177 Zob.: A. Bień-Kacała, Zasada władztwa daninowego w Konstytucji RP z 1997 r., Toruń 2005, s. 150 i n.
178 W rozstrzygnięciu tym wskazano na brak podstaw prawnych do takiego gospodarowania mieniem gminnym przez burmistrza, w wyniku którego nakłada on zarządzeniem na mieszkańców opłaty za korzy-stanie z tego mienia.
102
Rozdział 4
różnorodności można uznać te przepisy za skorelowane, choć o różnym zakresie defi-nicyjnym. Przy rozłącznym traktowaniu pojęć świadczeń i ciężarów publicznych nale-ży przyjąć ogólnie przyjęte znaczenie unale-żytych w przepisach pojęć, co powoduje, iż za ciężar publicznoprawny należy uznać świadczenia publicznoprawne, do tych z kolei zaliczyć należy daniny publiczne.
Schemat 8. Rodzaje ciężarów publicznych
Źródło: opracowanie własne
Na podstawie przywołanych cech ustrojowych, daniny publiczne należy traktować jako obowiązkowe pieniężne świadczenia obywateli, którzy godzą się na ograniczanie ich prawa własności i dziedziczenia, służące utrzymaniu podmiotów publicznych w za-kresie realizacji przez nie zadań publicznych179.
W podobny jak Konstytucja RP sposób daniny klasyfikuje ustawa o finansach publicznych, która w art. 5 ust. 2 zalicza do danin publicznych: podatki, opłaty, składki (nie zalicza wprost ceł, lecz nie budzi wątpliwości ich przynależność do tej grupy
świad-czeń)180. Wyliczenie tych danin, bez ich zdefiniowania w akcie prawnym, zmusza do
dalszych poszukiwań definicji legalnej poszczególnych świadczeń.
Przepisy ustawy Ordynacja podatkowa zawierają w art. 2 i 3 (słowniczek ustawo-wy) znaczące dla podniesionej kwestii rozwiązania prawne. Zgodnie z przepisem art. 2
179 T. Dębowska-Romanowska, Prawo daninowe..., s. 3.
180 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 404/11, SIP LEX nr 1153910, w którym stwierdzono: „1. Do danin publicznych należą podat-ki oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Przyjmuje się, że do w/w kategorii należą również cła […]”.
Rodzaje publicznoprawnych dochodów własnych
§ 1 pkt 1 przepisy ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa (samorządowego), do których ustalania uprawnione są or-gany podatkowe. Niemniej znacząca jest definicja wynikająca z art. 3 pkt 8, w której ustawodawca przez niepodatkowe należności budżetowe nakazuje rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jed-nostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zwłasz-cza ostatnia część przepisu odgrywa fundamentalne znaczenie, gdyż wskazuje na rodo-wód tych dochodów, które nie są podatkami lub opłatami, lecz są dochodami opartymi na stosunkach publicznoprawnych. Przepisy Ordynacji podatkowej wskazują więc (po-średnio, gdyż nie nawiązują wprost do tej kategorii prawnej) na istnienie wśród danin publicznych zróżnicowanych grup, do których zalicza się podatki, opłaty i inne
niespre-cyzowane należności oparte na stosunkach publicznoprawnych181.
Z przeprowadzonych rozważań wyłania się po raz kolejny obraz nie do końca konsekwentnej regulacji normatywnej poszczególnych grup dochodów o charakterze publicznoprawnym. Widoczne to jest zwłaszcza w przypadku opłat i podatków, z których te drugie doczekały się kompleksowej regulacji, począwszy od zagadnień definicyjnych, poprzez ujednoliconą procedurę wymiaru i poboru, natomiast opłaty publiczne pozosta-ją nadal poza tymi regulacjami, zarówno w zakresie ich definiowania, jak i ujednolicenia procedury wymiaru i poboru. Bardzo pojemnym pojęciem pozostają niepodatkowe na-leżności budżetowe, które również nie są doprecyzowane normatywnie i wymagają przy bliższym ustaleniu ich zakresu przedmiotowego oparcia się na dorobku literatury i ju-dykatury. W nauce prawa finansowego (zwłaszcza przedstawicieli doktryny prawa po-datkowego) wśród wczesnych przedstawicieli doktryny przedmiotu, jak i współcześnie dominują raczej zbieżne poglądy co do zakresu przedmiotowego pojęcia danin publicz-nych. Stąd też należy przyjąć jako spetryfikowany w ujęciu doktryny stan, uznający za współczesne daniny publiczne: podatki, opłaty, dopłaty i cła182. Problematyczne staje się jednak ustalenie tego zakresu ze względu na niespójne definicje ustawowe, które zgodnie wskazują na przynależność do tej grupy podatków i opłat, co do reszty zaś dochodów publicznych o tym charakterze stosując nazwę dochodów niepodatkowych.
Niewątpliwie najważniejszą (choć w przypadku instytucji prawnych stopniowanie jest ryzykowne) daniną publiczną pozostaje podatek, traktowany jako podstawowa
da-nina publiczna183. Wynika to z regulacji normatywnych, znaczenia fiskalnego oraz
uwa-runkowań historycznych. Zarówno w omawianych przepisach Konstytucji RP, jak i innych
181 Zob.: M. Popławski, Komentarz do art. 2 Ordynacji podatkowej, [w:] L. Etel (red.), Komentarz do
Ordynacji podatkowej, Warszawa 2017, s. 37 i n.
182 Zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe..., s. 129. Podobny podział dochodów został przeprowadzony przez W. Miemiec, Prawne gwarancje…, s. 101.
104
Rozdział 4
wymienionych ustawach podatek jest sytuowany na pierwszym miejscu wśród dochodów publicznoprawnych lub danin publicznych, a w niektórych regulacjach występuje jako jedyna nazwana danina publiczna. Również rodowód podatku jako świadczenia przy-musowego i nieodpłatnego jest równie stary, jak istnienie władzy publicznej ‒ niegdyś uosabianej przez osobę panującego, dziś ograniczonej do władztwa przysługującego
związkom publicznoprawnym184. Na koniec należy podkreślić szczególną rolę podatku
w pryzmacie potrzeb fiskalnych związków publicznoprawnych185. Podatki były i będą
podstawową formą zapewniania związkom publicznoprawnym środków na pokrywanie kosztów ich funkcjonowania i realizacji zadań. O pozostałych funkcjach (które niewąt-pliwie istnieją i są elementem polityki podatkowej) należy mówić tylko i wyłącznie jako o funkcjach pobocznych.
Kolejną grupą danin publicznych (która zostanie omówiona szerzej w dalszej części pracy) są opłaty. Pomijając w tej chwili rodowód, rodzaje i cechy charakterystycz-ne opłat, należy zwrócić uwagę na ich niedookreśloność normatywną jako odrębcharakterystycz-nego rodzaju daniny. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem opłat zarówno w ustawach o charakterze ustrojowym, jak i szeroko rozumianych ustawach finansowych, bez for-mułowania definicji autentycznej tego pojęcia. Nie oznacza to jednak, że nie traktuje opłat jako danin publicznych. W cytowanej już wielokrotnie ustawie o finansach publicz-nych, w katalogu danin publicznych wymienione zostały opłaty. Również Konstytucja RP wskazuje jako jeden z atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialne-go możliwość wpływu na wysokość opłat lokalnych (art. 168 Konstytucji RP). Również ustawa o dochodach j.s.t. posługuje się kategorią opłat w bezpośrednim następstwie po podatkach. Jednakże najdonioślejszą regulacją, z której wynika istnienie tej kategorii danin publicznych, jest Ordynacja podatkowa. Ustawa, która stanowi regulację, w za-myśle kompleksowo obejmującą wszystkie daniny publiczne, obejmuje swym zakresem przedmiotowym również opłaty, choć, co po raz kolejny należy wskazać jako ułomność
tej ustawy, nie zawiera definicji opłaty jako daniny publicznej186. Opłata została więc
wymieniona i zrównana w przepisach Ordynacji podatkowej z podatkami wszędzie tam, gdzie ustawodawca decyduje się na stosowanie przepisów ustawy.
Wśród grupy dochodów wchodzących w zakres danin publicznych należy wskazać również dopłaty, które w języku normatywnym nie doczekały się wyodrębnienia (chodzi o obecnie obowiązujące przepisy, gdyż w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych dopłata funkcjonowała jako
184 N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1980, s. 190. 185 Zob.: W. Wójtowicz, Daniny… s. 21.
186 M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 2 Ordynacji podatkowej, [w:] S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warsza-wa 2017, s. 43.
Rodzaje publicznoprawnych dochodów własnych
kategoria normatywna, wymieniona jako źródło dochodów gmin w art. 31), choć doktry-nalna klasyfikacja wymienia je jako daniny publiczne o charakterze na tyle oryginalnym,
że powodującym konieczność ich wyodrębnienia187. Ustawodawca nie uznał dopłat za
odrębny rodzaj danin, zrównując je z opłatami. W doktrynie prawa finansowego wska-zuje się jednak na pewną szczególną cechę charakterystyczną cechę dopłat, pozwalającą odróżniać je od opłat. Cechą tą jest angażowanie środków publicznych w inwestycje
od-działujące na powstanie korzyści odbiorców tej inwestycji188. Pomimo tego, że dopłaty
wymierzane i pobierane są po spełnieniu szczególnego warunku, jakim jest poniesienie wydatku finansowanego ze środków publicznych, którego skutek oddziałuje na podmiot niepubliczny, to danin tych nie należy traktować jako dochodów celowych, gdyż dyspo-zycja nimi jest niezależna od celu poniesienia tego wydatku189.
Ostatnimi dwoma rodzajami danin publicznych są składki oraz cła, które w przy-padku dochodów samorządowych nie odgrywają znaczenia, gdyż żadna z tych danin nie zasila budżetu tych jednostek. Cła jako daniny publiczne związane są z faktem obrotu towarowego z zagranicą (lub poza jednolity obszar gospodarczy), co powoduje koniecz-ność poniesienia świadczeń pieniężnych, mających na celu przede wszystkim charakter
ochronny i reglamentacyjny190. Składki jako daniny publiczne charakteryzują się
celo-wością wymiaru, poboru i wykorzystania oraz występowanie bezpośredniego związku pomiędzy ich uiszczaniem, a uzyskiwaniem przez uprawnionego prawa do określonego
świadczenia ze strony podmiotu publicznego191. Jak wspomniano, budżet samorządowy
nie jest zasilany żadną z tych danin, więc obie daniny zostaną wyłączone z dalszej czę-ści prowadzonego wywodu.