Smith słusznie twierdził, że
2.4. DUŻY, ALE CZĘŚCIOWO NIETRWAŁY WZROST PRZYCHODÓW Z VAT
Eliminacja luki w VAT miała być jednym z głównych źródeł finansowania wydatków socjalnych przez nowy rząd. Jej duża skala w 2015 r. oznaczała dużą skalę możliwej poprawy, która w 2017 r. zaczęła być widoczna.
W 2017 r. dochody budżetu państwa z VAT wzrosną w porównaniu do 2015 r. o ok. 27–33 mld zł; w relacji do PKB oznacza to wzrost z 6,9% PKB w 2015 do 7,7–8,2% PKB w 2017 r. Ostateczny wynik na koniec roku w znacznej mierze będzie zależał od polityki Ministerstwa Finansów, które przesuwając zwroty VAT między grudniem a styczniem i lutym, może je istotnie zmie-nić, nawet o 0,3 pkt proc. lub więcej. Na wynik ten składa się zarówno dobra koniunktura, jak i szereg zmian prawnych wprowadzonych przez obecny rząd obejmujących m.in. pakiet paliwowy, pakiet przewozowy, rozszerzenie
stosowania odwróconego VAT, szersze stosowanie odpowiedzialności soli-darnej, stworzenie oprogramowania wykorzystujące dane Jednolitego Pliku Kontrolnego wprowadzonego przez poprzedni rząd, ograniczenie rozliczeń kwartalnych, zaostrzenie weryfikacji płatników VAT, wprowadzenie sankcji podatkowych za nierzetelne rozliczanie podatku VAT oraz kary nawet 25 lat więzienia za fałszowanie faktur o wartości ponad 10 mln zł.
Ilość jednocześnie wprowadzanych zmian utrudnia oddzielną ocenę efek-tów poszczególnych rozwiązań. Istotne znaczenie ma też poczucie ostrzej-szych kontroli i ciężostrzej-szych kar, które przynosi dwojakie skutki. Z jednej strony – zwiększa ryzyko dla uczciwych przedsiębiorców: pomimo że starają się przestrzegać istniejących przepisów, to są one skomplikowane i niejasne, wciąż tworząc wiele potencjalnych obszarów do sporów z ad-ministracją skarbową. Efektem jest ograniczanie inwestycji przez przed-siębiorców (Perspektywy FOR: Łaszek, Trzeciakowski, 2017-a). Z drugiej strony – zaostrzone kontrole podnoszą ryzyko wyłudzeń i mogą odstraszać część przestępców.
Jest zbyt wcześnie, by móc w pełni ocenić trwałość wzrostu wpływów z VAT. Na chwilę obecną ok. 1/3 wzrostu dochodów z VAT jest trwała (0,2–0,45 pkt proc.) – wynika ze strukturalnych zmian (mniej oszustw karuzelowych, wzrost udziału przedsiębiorstw w PKB, ograniczenie możliwości odlicza-nia VAT przez samorządy). Trwałość pozostałej części wzrostu dochodów zweryfikuje dopiero następne spowolnienie – obecnie nie ma możliwości wiarygodnego rozróżnienia między cyklicznym efektem dobrej koniunk-tury a strukturalnymi zmianami. Kolejna 1/3 wzrostu dochodów to efekt jednorazowych działań (0,25–0,35 pkt proc.; przesunięcie VAT na początku roku, zmiana terminu rozliczeń z kwartalnych na miesięczne).
W analizowanym okresie wzrost podstawy VAT, czyli przede wszystkim konsumpcji7, przyczynił się bezpośrednio do wzrostu dochodów budże-tu państwa o 9,5–10,5 mld zł. Ponieważ udział konsumpcji w PKB w tym okresie nie uległ zmianom, było to neutralne dla relacji dochodów z VAT do PKB (spadkowi udziału inwestycji z 20,1% PKB w pierwszej połowie 2015 r. do 17,5% PKB w 2017 r. towarzyszył wzrost udziału zapasów z 0,1% do 2,7% PKB; udział konsumpcji w PKB w dwóch pierwszych kwartałach 2017 r. uległ tylko minimalnej zmianie względem 2015 r. z 80,1% do 80%). Wpływy z VAT podlegają większym wahaniom niż sama podstawa podat-ku, dlatego szybkiemu wzrostowi konsumpcji towarzyszył jeszcze szybszy wzrost dochodów z VAT. Można wskazać co najmniej dwie przyczyny tego zjawiska. W okresie dobrej koniunktury przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe w mniejszym stopniu ukrywają działalność w szarej strefie (choć problemem jest nawet sam pomiar szarej strefy, nie mówiąc już o pomiarze jej cykliczności). Ponadto przy dobrej koniunkturze gospodarstwa domo-we szybciej zwiększają wydatki na dobra objęte standardową stawką VAT, a wolniej na dobra objęte stawkami preferencyjnymi (np. żywność – ilość
7 VAT jest płacony także od inwestycji samorządów; jednak ich znaczenie dla wpływów z tego podatku jest ograniczone – w 2016 r. spożycie gospodarstw domowych wyniosło 1092 mld zł, podczas gdy inwestycje samorządów 26 mld zł.
konsumowanej żywności nie ulega aż tak dużym wahaniom w zależności od zmiany dochodów); w Polsce efekt ten jest osłabiany przez mało kon-sekwentne przypisanie obniżonych stawek VAT (np. hotele i gastronomia, a więc pośrednio wyjazdy turystyczne). Oba te efekty oddziaływają w prze-ciwną stronę w okresie spowolnienia gospodarczego. W 2017 r. wzrost wpły-wów z VAT (już po oczyszczeniu z efektów jednorazowych) był znacznie sil-niejszy niż miało to miejsce w poprzednich latach – w skali roku podbija to wpływy z VAT o 5,5–6,5 mld zł (0,28–0,34 pkt proc.). Nie wiemy jednak, czy wzrost ściągalności VAT będzie trwały, gdy gospodarka zacznie hamować.
Do trwałego wzrostu dochodów z VAT rzędu 2–4,4 mld zł (0,1–0,24 pkt proc. PKB) przyczynia się ograniczenie skali karuzel vatowskich. Spośród oszustw vatowskich skala karuzel jest relatywnie łatwa do odnotowania poprzez porównanie wielkości deklarowanego przez przedsiębiorstwa eks-portu z Polski do poszczególnych państw UE z wielkością raportowanego w tych państwach importu z Polski. Choć przyczyny różnic w raportowa-nych wielkościach mogą być różne (np. błędy), to jednak systematyczne zawyżanie eksportu wskazuje na wyłudzanie nienależnych zwrotów VAT (eksport do państw UE jest objęty 0% stawką VAT). W pierwszym półro-czu 2017 r. różnica między deklarowanym z Polski eksportem a importem z Polski zarejestrowanym w państwach UE była o 1,6 mld euro niższa niż w 2015 r. W skali roku daje to ponad 14 mld zł różnicy, co w zależności od przyjętej stawki VAT może oznaczać między 2 a 4 mld zł mniej nieuzasad-nionych zwrotów.
WYKRES 2.8. DYNAMIKA KONSUMPCJI A DYNAMIKA WPŁYWÓW Z VAT
2009Q3 2009Q4 2010Q1 2010Q2 2010Q3 2010Q4 2011Q1 2011Q2 2011Q3 2011Q4 2012Q1 2012Q2 2012Q3 2012Q4 2013Q1 2013Q2 2013Q3 2013Q4 2014Q1 2014Q2 2014Q3 2014Q4 2015Q1 2015Q2 2015Q3 2015Q4 2016Q1 2016Q2 2016Q3 2016Q4 2017Q1 2017Q2 R = 40% -20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%
dynamika wpływów z VAT r/r
Dynamika spożycia w sektorze gospodarstw domowych r/r
WYKRES 2.9. RÓŻNICA MIĘDZY DEKLAROWANYM EKSPORTEM Z POLSKI A IMPORTEM Z POLSKI ODNOTOWANYM W PAŃSTWACH UE (PIERWSZA POŁOWA ROKU)
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 mld zł
Źródło: Opracowanie własne FOR
Strukturalna zmiana, jaką jest wzrost udziału sektora przedsiębiorstw w tworzeniu PKB między 2015 a 2017 r., przyczyniła się do wzrostu wpły-wów z VAT o 1,5–3 mld zł (0,08–0,15 pkt proc. PKB). Rola sektora przed-siębiorstw w polskiej gospodarce rośnie od 1995 r., jednak po 2015 r. dobra koniunktura przyczyniła się do przyspieszenia tego procesu (Wykres 3), czemu towarzyszy przede wszystkim relatywny spadek wartości dodanej wytwarzanej w sektorze gospodarstw domowych. Ma to dwa skutki. Pierw-szym, bezpośrednim, jest wzrost wartości dodanej w sektorze objętym po-datkiem VAT (przedsiębiorstwa są płatnikami VAT, a gospodarstwa domo-we nie; spośród mikroprzedsiębiorstw zaliczanych do sektora gospodarstw domowych tylko część jest płatnikami VAT). Po drugie szara strefa jest skoncentrowana w sektorze mikroprzedsiębiorstw; szybszy wzrost więk-szych przedsiębiorstw oznacza relatywne zmniejszenie rozmiarów szarej strefy.
WYKRES 2.10. UDZIAŁ SEKTORA PRZEDSIĘBIORSTW W TWORZENIU WARTOŚCI DODANEJ
47% 48% 49% 50% 51% 52% 53% 54% 55% 2007Q1 2007Q3 2008Q1 2008Q3 2009Q1 2009Q3 2010Q1 2010Q3 2011Q1 2011Q3 2012Q1 2012Q3 2013Q1 2013Q3 2014Q1 2014Q3 2015Q1 2015Q3 2016Q1 2016Q3 2017Q1 % wartości dodanej
Źródło: Opracowanie własne FOR na podstawie danych eurostatu
Za trwały można uznać wzrost wpływów z VAT związany ze zmianą prze-pisów oraz orzecznictwa sądów dotyczącego odliczania VAT przez samo-rządy. Choć w porównaniu do konsumpcji (1092 mld zł w 2016 r.) wydatki
inwestycyjne samorządów są niewielkie (26 mld zł), to należy pamiętać, że także są objęte podatkiem VAT. Ograniczenie możliwości otrzymywa-nia zwrotów VAT przez samorządy efektywnie podniosło wpływy z VAT o 1–2 mld zł (0,05–0,1 pkt proc. PKB).
Spadek inwestycji przedsiębiorstw również przyczynił się do wzrostu do-chodów z VAT – w pierwszej połowie 2017 r. inwestycje przedsiębiorstw zatrudniających 50 osób i więcej w cenach bieżących były o 2,5 mld zł niższe niż 2 lata temu. W skali roku oznacza to różnicę 5–6 mld zł (ze względu na pogodę w drugiej połowie roku inwestycje przedsiębiorstw są wyższe niż w pierwszej połowie roku). Niższe inwestycje przedsiębiorstw oznaczają niższe odliczenia podatku i – w efekcie – wyższe wpływy. Trwałość wzrostu wpływów z VAT z tego powodu zależy wprost od dalszej dynamiki inwesty-cji przedsiębiorstw – czy pozostaną one na rekordowo niskim poziomie, czy nastąpi ich odbicie.
Jednorazowe czynniki podniosły wpływy z VAT w 2017 r. o 4,8–6,8 mld zł (0,25–0,35 pkt proc. PKB). Po pierwsze – przyspieszone zwroty VAT w grud-niu 2016 r. ograniczyły skalę zwrotów w styczgrud-niu i lutym 2017 r., efektyw-nie podnosząc dochody o ok. 6 mld zł. W ujęciu porównawczym, między poszczególnymi latami, efekt jest jednak trochę mniejszy, bo także w po-przednich latach Ministerstwo Finansów stosowało podobny manewr, choć nie na taką skalę. Niemniej próba takiego podbicia wpływów podatkowych w 2018 r. będzie się automatycznie wiązała z koniecznością ich obniżenia w końcówce 2017 r. Objęcie części przedsiębiorstw dotychczas rozliczają-cych VAT kwartalnie obowiązkiem comiesięcznego rozliczania podatku podniosła wpływy z VAT o kolejne 0,8 mld zł. Ta zmiana oznaczała, że pie-niądze, które wpłynęłyby do budżetu państwa w marcu br., trafiły do niego już w styczniu – trwałe przesunięcie terminów rozliczania VAT oznaczało jednorazowy wzrost dochodów budżetu państwa.
Rząd ZP wysokie wpływy z VAT przypisuje działaniom uszczelniającym system. W rzeczywistości szybki wzrost wpływów z VAT jest wypadkową dobrej koniunktury, czynników jednorazowych oraz przemian struktural-nych i działań władzy publicznej. Około 10 mld wzrostu dochodów z VAT w okresie 2015–2017 wynika wprost ze wzrostu PKB. Jeżeli chodzi o pozo-stałe 20 mld zł, to w obecnej chwili tylko między 4 a 9 mld zł można uznać za trwałe efekty zmiany polityki państwa i przemian strukturalnych. Mię-dzy 4,8 mld zł a 6,8 mld zł to efekty jednorazowe, które w kolejnych latach nie wystąpią.