dochody zUS, ale
kosztem jego wyższych
wydatków w przyszłości.
WYKRES 1.11. WPŁYWY ZE SKŁADEK NFZ JAKO PKT PROC. PKB 3,1% 3,2% 3,3% 3,4% 3,5% 3,6% 3,7% 3,8% 3,9% 4,0% 4,1% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Źródło: Opracowanie własne FOR na podstawie danych MF i Ke
WYKRES 1.12. WPŁYWY Z CIT JAKO PKT PROC. PKB
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 wpływy z CIT jako % PKB (lewa skala) wzrost PKB w PL (prawa skala)
Źródło: Opracowanie własne FOR na podstawie danych MF i Ke
Spadek dochodów z CIT po 2008 r. był związany z osłabieniem koniunktu-ry i niższymi zyskami firm. Proste porównanie wpływów z CIT z tempem wzrostu gospodarczego pokazuje silne powiązanie tych dwóch zmiennych, choć należy pamiętać, że pełne skutki spowolnienia gospodarczego ujaw-niają się z opóźnieniem – firmy mogą rozliczać poniesione straty przez 5 kolejnych lat.
RAMKA 1.1. ZNACZENIE WPŁYWÓW PODATKOWYCH OD NAJWIĘKSZYCH FIRM
Zbyt często w dyskusji publicznej podatki płacone przez firmy są sprowadzane do samego cit i problemu unikania tego podatku przez koncerny międzynarodowe. Sprawia to mylne wrażenie, że największe firmy tylko w znikomym stopniu dokładają się do utrzymania państwa. W rzeczywi-stości jest odwrotnie – duże i średnie firmy mające osobowość prawną (a więc płatnicy cit) od-powiadają za ponad połowę dochodów sektora finansów publicznych. Z punktu widzenia finansów publicznych istotniejsza jest suma wszystkich danin odprowadzanych przez firmy, czyli także Pit, NFZ i ZuS, które zależą od poziomu płac w firmie, i Vat, który zależy od tworzonej przez te przed-siębiorstwa wartości dodanej. Niska produktywność mikroprzedsiębiorstw sprawia, że firmy te płacą znacznie niższe podatki i składki na jednego zatrudnionego niż duże przedsiębiorstwa. Pew-nym wyjątkiem są mikroprzedsiębiorstwa zorganizowane jako osoby prawne, które charakteryzują się już wyższą produktywnością. trzeba jednak pamiętać, że stanowią one tylko 1/5 mikroprzed-siębiorstw ogółem.
WYKRES 1.13. SZACUNKOWA STRUKTURA DOCHODÓW PODATKOWYCH I SKŁADKOWYCH PAŃSTWA W 2015 R.
16% 4% 6% 10% 18% 44%
Mikroprzedsiębiorstwa – os. zyczne Małe – os. zyczne
Średnie – os. zyczne Duże – os. zyczne
Mikroprzedsiębiorstwa – os. prawne Małe – os. prawne
Średnie – os. prawne Duże – os. prawne
WYKRES 1.14. SZACUNKOWE ROCZNE WPŁYWY PODATKOWE I SKŁADKOWE W PRZELICZENIU NA 1 PRACUJĄCEGO W 2015 R. 0 20 40 60 80 100 120
mikro duże małe średnie średnie mikro małe duże osoby zyczne osoby prawne
tys. zł
1.4. FINANSE PUBLICZNE W 2015 R.:
BILANS OTWARCIA NOWEGO RZĄDU
Zaprzysiężenie nowego rządu odbyło się 16 listopada 2015 r., nie dając no-wym władzom czasu na istotne zmiany w finansach publicznych w bieżą-cym roku. Można więc uznać, że stan finansów publicznych w 2015 r. był efektem działań poprzedniego rządu, i przyjąć go za punkt otwarcia nowego rządu. Stan finansów publicznych w 2015 r. był zły. Demontaż OFE, zgod-nie z ostrzeżeniami FOR, zgod-nie przyczynił się do naprawy stanu finansów pu-blicznych, a tylko pozwolił poprzedniemu rządowi na odsunięcie niezbęd-nych reform w czasie. Podsumowując stan finansów publiczniezbęd-nych w 2015 r., należy zwrócić uwagę na dwie rzeczy:
Wciąż wysoki deficyt sektora finansów publicznych wynoszący 2,6% PKB; ponieważ gospodarka rozwijała się w tempie odpowiadającym jej potencjałowi5 deficyt strukturalny (a więc oczyszczony z przejściowego wpływu koniunktury) również wynosił 2,6% PKB i był trzecim, najwyż-szym w EU.
Dużą lukę we wpływach z VAT – Polska w 2015 r. miała szóstą najwyż-szą lukę w VAT spośród państw UE, co obniżało wpływy z tego podatku o 1/4, oraz przygotowane przez poprzedni rząd narzędzia do jej zmniej-szenia – Jednolity Plik Kontrolny.
5 W krótkich okresach do kilku lat gospodarka może rosnąć szybciej, niż wynosi jej potencjał, jednak wiąże się to najczęściej z rosnącą inflacją oraz innymi napięciami w gospodarce, które mogą doprowadzić do kosztownych załamań. Wysokie tempo potencjalnego wzrostu PKB łagodzi negatywne konsekwencje utrzymywania dużego deficytu, jednak obecnie w Polsce istnieje ryzyko silnego spowolnienia wzrostu po-tencjalnego PKB (efekt demografii, słabnącej produktywności oraz niskich inwestycji – patrz: FOR 2017).
WYKRES 1.15. DEFICYT I DEFICYT STRUKTURALNY W 2015 R.
-6,0 -5,0 -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 W. Brytania Słowacja Polska Belgia
Hiszpania Malta Chorwacja Francja Słowenia Bułgaria Łotwa
Holandia Portugalia Irlandia Węgry Dania Włochy
Finlandia Czechy Rumunia Grecja Litwa Szwecja Austria Niemcy Estonia Luksemburg
Cypr
Pkt proc. PKB
De cyt strukturalny De cyt
2. FINANSE PUBLICZNE 2015–2017
n
owy rząd po objęciu władzy w 2015 r. odłożył na później poli-tykę poprzedników stopniowego ograniczania deficytu sektora finansów publicznych (podrozdział pierwszy). Było to związane przede wszystkim z realizacją kosztownych obietnic wyborczych (podrozdział drugi), które tylko w niewielkiej części zostały sfinansowane nowymi podatkami (podrozdział trzeci). Istotnym źródłem finansowania nowych wydatków państwa jest ograniczenie luki VAT, jednak wciąż jest za wcześnie, by wiarygodnie ocenić trwałość tych działań (podrozdział czwar-ty), podobnie zresztą jak w przypadku pozostałych dochodów państwa (podrozdział piąty). Łącznym efektem 2 lat obecnego rządu jest pogłębienie deficytu strukturalnego odziedziczonego po poprzednim rządzie oraz dal-szy wzrost długu publicznego (podrozdział szósty).2.1. ODWRÓCENIE KONSOLIDACJI FISKALNEJ
A WZROST PODATKÓW I WYDATKÓW
Rząd Zjednoczonej Prawicy po dojściu do władzy istotnie zredukował swoje obietnice wyborcze, jednocześnie rozkładając ich wprowadzanie w czasie. Wciąż jednak oznaczało to odwrócenie polityki stopniowej redukcji deficytu. Rząd ZP odziedziczył plan budżetu na 2016 r. wraz z planowaną ścieżką redukcji deficytu sektora finansów publicznych. Ta ścieżka była już mniej ambitna od przyjętych przez rząd PO-PSL w latach poprzednich, ale jednak zakładała coroczną poprawę salda finansów publicznych. Deficyt miał spaść o 0,3 pkt. proc. PKB do 2,3 w 2016 r. PiS znacząco okroił swoje plany wy-datkowe na 2016 r. w stosunku do obietnic wyborczych, realizując program Rodzina 500+ przez trzy kwartały, przenosząc obniżenie wieku emerytal-nego na 2017 r. i rezygnując z podniesienia kwoty wolnej od podatku PIT (symboliczna podwyżka nastąpiła dopiero od 2017 r.). Realizacja wdraża-nych wydatków socjalwdraża-nych, w szczególności programu Rodzina 500+, miała być sfinansowana uszczelnieniem podatku VAT i nowymi podatkami sekto-rowymi: bankowym i od sprzedaży detalicznej. Uszczelnienie podatku VAT okazało się jednak niemożliwe do zrealizowania w krótkim czasie, a Komi-sja Europejska zakwestionowała legalność podatku od sprzedaży detalicz-nej. W rezultacie w 2016 r. rząd nie mógł sfinansować rekordowego wzrostu wydatków socjalnych o 1,1 pkt proc. PKB dodatkowymi wpływami podat-kowymi. Zbiegło się to z końcem perspektywy unijnej, co w całym regio-nie doprowadziło do spadku inwestycji publicznych. W rezultacie wydatki publiczne na inwestycje spadły o 1,1 pkt proc. PKB. Należy zaznaczyć, że nie przełożyło się to jednak na proporcjonalną redukcję deficytu, ponieważ w znacznej części inwestycje publiczne są finansowane środkami unijnymi. Realizacja deficytu w 2016 r. była o 0,1 pkt proc. PKB wyższa od zakładanej przez poprzedni rząd.
WYKRES 2.1. DEFICYT SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH: RZĄDOWE PROGNOZY Z AKTUALIZACJI PLANÓW KONWERGENCJI, REALIZACJE I PROGNOZY KOMISJI EUROPEJSKIEJ -5% -4% -3% -2% -1% 0% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Pkt proc. PKB
2013 (PO-PSL) 2014 (PO-PSL) 2015 (PO-PSL) 2016 (PiS) 2017 (PiS) Realizacja Prognoza KE
Źródło: Opracowanie własne FOR na podstawie aktualizacji Planów Konwergencji z lat 2013–2017 oraz prognozy Ke (Wiosna 2017).
W 2017 i 2018 r. zarówno plany rządu, jak i wiosenna prognoza KE (2017) przewidują wzrost wydatków publicznych, co wynika m.in. z obowiązywa-nia programu Rodzina 500+ przez cztery kwartały i obniżeobowiązywa-nia wieku eme-rytalnego od października 2017 r. Według szacunków KE łącznie podniesie to wydatki publiczne z 41,6% PKB w 2015 do 42,1% PKB w 2018 r. pomimo spadku wydatków na inwestycje i kosztu obsługi długu o 0,6 pkt proc. Plan rządu i prognoza KE z pierwszej połowy roku przewidują deficyt sektora fi-nansów publicznych na 2,9 pkt proc. PKB. Jednak lepsze od spodziewanych wyniki podatkowe (zarówno ze względu na silną koniunkturę gospodar-czą, jak i wzrost ściągalności podatku VAT) wskazują, że deficyt na koniec 2017 r. będzie niższy o ok. 0,5 pkt proc. od zakładanego przez rząd. Rząd nie wykorzystuje jednak wyższych dochodów do odgraniczenia deficytu, na 2018 r. ponownie planując jego wzrost do 2,9% PKB.