INWESTYCJE PAŃSTWOWE: PROBLEM EFEKTYWNOŚCI

W przeciwieństwie do inwestycji prywatnych inwestycje publiczne (admi-nistracji) i w znacznym stopniu państwowych przedsiębiorstw nie są wyni-kiem analizy ich opłacalności, a efektem decyzji politycznych. Dlatego w ich przypadku istotniejszym pytaniem od determinant jest kwestia ich efektyw-ności. Obniża ją wiele czynników: miękkie ograniczenie budżetowe, które pozwala lekceważyć stronę kosztów (np. firmy informatyczne największe pieniądze robią na kontraktach państwowych), polityczne kierowanie inwe-stycji (np. środki na inwestycje w większym stopniu są kierowane do okrę-gów wyborczych, które są dla polityków szczególnie ważne), brak konku-rencji (np. państwowe kopalnie są odizolowane od presji konkurencyjnej) czy finansowanie utrzymania wytworzonego kapitału z podatków ogólnych zamiast z opłat użytkowych, co utrudnia ocenę efektywności (np. bezpłatne autostrady). Dlatego tam, gdzie to możliwe, państwo powinno pozostawić inwestowanie podmiotom prywatnym.

Inwestycje publiczne i spółek państwowych mogą być komplementarne albo substytucyjne w stosunku do inwestycji firm prywatnych. Jeżeli pań-stwo lub pańpań-stwowe spółki konkurują bezpośrednio z firmami prywatny-mi, to mogą im odbierać rynek i w efekcie ograniczać poziom inwestycji przedsiębiorstw prywatnych. Duże inwestycje państwa mogą także podbijać obciążenia podatkowe dla przedsiębiorstw. Mogą one też zwiększać popyt państwa na kapitał i w efekcie podnosić stopy procentowe na rynkach fi-nansowych, co prowadzi do spadku poziomu oszczędności dostępnych dla firm prywatnych i w dalszej kolejności inwestycji. Jednocześnie państwowe inwestycje poprawiające otoczenie biznesowe przedsiębiorstw (szeroko ro-zumiana infrastruktura, łącznie z infrastrukturą społeczną) mogą sprzyjać wyższym inwestycjom prywatnym.

Porównanie zwrotu z inwestycji firm prywatnych i państwa wymaga roz-różnienia w ramach inwestycji państwa na sektor publiczny oraz państwo-we firmy. Sektor publiczny dostarcza usługi na zasadach nierynkowych, a jego pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy wynika przede wszystkim z trudno mierzalnych efektów zewnętrznych, np. publiczne drogi i edukacja przyczyniają się do wzrostu produktywności przedsiębiorstw lub dobrobytu gospodarstw domowych. W tym przypadku kluczowe znaczenie mają kosz-ty alternakosz-tywne – porównanie pozykosz-tywnych efektów zewnętrznych inwe-stycji publicznych z negatywnymi skutkami podatków potrzebnych do ich sfinansowania. W przypadku przedsiębiorstw państwowych sprzedających swoją produkcję na rynku ocena efektywności jest prostsza – można po-równać efektywność ich produkcji z prywatnymi konkurentami.

INWESTYCJE SEKTORA PUBLICZNEGO

W wielu krajach inwestycje publiczne skupiają się na infrastrukturze trans-portowej, sektorze energetycznym czy gospodarki wodnej. Nie oznacza to, że nie mogłyby tam działać same firmy prywatne, jednak współcześnie jest to często obszar głównie działalności państwa. Praktycznie uniemożliwia to empiryczne porównania, na ile lepiej (albo gorzej) poradziłyby sobie w tych zadaniach same firmy prywatne. Jednocześnie często kapitał publiczny jest użytkowany poniżej kosztu, np. droga, z której korzystanie jest darmowe. To naturalnie może powodować, że zwrot z takiej inwestycji będzie niski lub trudny do oszacowania.

Brakuje prac porównujących zwrot z inwestycji sektora publicznego i firm, które mogłoby przybliżać koszt alternatywny inwestycji publicznych. Afon-so i St. Aubyn (2010) szacują makroekonomiczne stopy zwrotu w latach 1960–2005 dla inwestycji publicznych i firm w 14 starych państwach człon-kowskich UE i 3 innych rozwiniętych gospodarkach. Ich wyniki pokazują, że wpływ inwestycji firm na PKB jest zawsze dodatni i wyższy niż inwestycji publicznych (Tabela 1.2). W aż 14 krajach na 17 inwestycje firm pobudzają zarówno PKB, jak i inwestycje publiczne, podczas gdy inwestycje publiczne mają analogiczny dodatni wpływ na PKB i inwestycje firm jedynie w 8 z 17 badanych gospodarek.

TABELA 1.2. PODSUMOWANIE EFEKTÓW INWESTYCJI SEKTORA PUBLICZNEGO I FIRM W DANYCH 17 GOSPODAREK Z LAT 1960–2005

Efekty inwestycji państwa

pobudzanie inwestycji firm Wypychanie inwestycji firm dodatni wpływ na PKB 8 (at, de, dK, Fi, gR, jP, Pt, uS) 4 (Be, eS, FR, iR)

ujemny wpływ na PKB 1 (Se) 4 (ca, it, Nl, uK)

Efekty inwestycji firm

pobudzanie inwestycji publicznych Wypychanie inwestycji publicznych dodatni wpływ na PKB 14 (at, Be, ca, eS, de, dK, Fi, FR,

iR, it, jP, Nl, Pt, uK)

3 (gR, Se, uS)

Poza wpływem na PKB ważny jest również zwrot z inwestycji. Afonso i St. Aubyn (2010) pokazują, że zwrot z inwestycji firm jest zwykle niższy niż z inwestycji publicznych, ale za to praktycznie zawsze dodatni (Wykres 2). Makroekonomiczne stopy zwrotu z inwestycji publicznych wykazują większe niż w przypadku firm zróżnicowanie pomiędzy krajami: mogą być znacznie wyższe, ale równocześnie w niektórych krajach są ujemne. Oscowany zwrot z inwestycji firm jest natomiast umiarkowany, ale prawie za-wsze dodatni.

WYKRES 1.4. MAKROEKONOMICZNE STOPY ZWROTU Z INWESTYCJI PUBLICZNYCH I FIRM W LATACH 1960-2005

A. Częściowa stopa zwrotu

AT BE DK FI FR DE GR IR IT NL PT ES SE UK CA JP US -1% 0% 1% 2% 3% 4% 5% -10% -5% 0% 5% 10% 15% Inwestycje rm Inwestycje państwa

B. Całkowita stopa zwrotu

AT DK FI FR DE GR NL PT ES UK CA JP US -1% 0% 1% 2% 3% 4% 5% -2% 0% 2% 4% 6% 8% Inwestycje rm Inwestycje państwa

Źródło: Opracowanie własne FOR na podstawie danych afonso i St. aubyn (2010)

Efektywność inwestycji publicznych zależy od jakości instytucji państwa. Chakraborty i Dabla-Norris (2009) budują model wzrostu, na którym po-kazują, że rozbieżne oszacowania siły i kierunku wpływu inwestycji publicz-nych na PKB pomiędzy krajami mogą wynikać ze zróżnicowanej jakości instytucji państwa. Im wyższy poziom korupcji, tym niższa jakość infra-struktury transportowej, stąd autorzy wykorzystują korupcję jako przybli-żenie jakości instytucji państwa. Wniosek jest taki, że poza poziomem inwe-stycji publicznych kluczowa jest również efektywność administracji, która te inwestycje przeprowadza. Do podobnego wniosku empirycznie docho-dzą Di Giacinto et al. (2010), pokazując, że zwrot z inwestycji państwa jest wyższy w północnych Włoszech niż w południowych. Oczywiście jednym z głównych problemów instytucji publicznych i jedną z przyczyn korupcji jest zakres arbitralnej władzy urzędników i polityków. To jednak zjawiska trudne do porównania między krajami i w czasie, dlatego często jako przy-bliżenie wykorzystuje się wskaźniki korupcji.

Dyskusja o efektywności inwestycji publicznych dotyczy też funduszy UE, które stanowią dużą część inwestycji publicznych w Polsce. Badania na

poziomie Unii Europejskiej wskazują, że efektywność wydatkowania środ-ków funduszy strukturalnych może być niska. Marzinotto (2012) zwraca uwagę, że pomimo wzrostu zróżnicowania regionalnego poziomu docho-du wewnątrz państw członkowskich zachodzi w UE konwergencja pozio-mów dochodu pomiędzy poszczególnymi krajami i euroregionami. Trudno jednak na podstawie literatury pokazać jakikolwiek wpływ europejskich funduszy strukturalnych na tę konwergencję. Oszacowania efektywności wydatkowania środków UE wahają się w zależności od danego przypad-ku i przyjętej metodologii badania. Efektywność inwestycji ze środków UE, podobnie jak w przypadku pozostałych inwestycji publicznych, jest ogra-niczana przez decyzje polityczne. Banaszewska i Bischoff (2017) pokazują, że w Polsce więcej środków unijnych kierowanych jest do okręgów wybor-czych, gdzie różnica głosów pomiędzy głównymi partiami w wyborach jest mała.

Inwestycje w infrastrukturę są często postrzegane jako rozwiązanie pro-blemów bezrobocia, depopulacji obszarów wiejskich czy sposób na pobu-dzenie koniunktury. Jednak prace zbiorczo analizujące wiele wcześniejszych badań wskazują, że pozytywny wpływ gospodarczy tego typu wydatków może być niewielki. Holmgren i Merkel (2017) przeprowadzają metaanalizę 776 oszacowań kierunku i siły wpływu na PKB poszczególnych rodzajów inwestycji w infra-strukturę transportową względem produkcji poszcze-gólnych sektorów z 78 artykułów badających głównie USA i Europę. Oszacowania pokazują, że 1-procento-wy przyrost infrastruktury podnosi poziom produkcji o od -0,06% (obni-ża) do 0,52%. Jednocześnie najbardziej precyzyjne oszacowania dają wyniki zbliżone do zera. Wynik Holmgrena i Merkela (2017) potwierdzają García et al. (2017). Oni analizują z kolei 794 oszacowania z ponad 150 badań. Ich wyniki wahają się od wpływu 0,09% do aż 0,17%. Jednak z ich modelu metaregresji wynika już wpływ bardziej dodatni.

Często się mówi o potrzebie inwestowania w badania i rozwój przez pań-stwo. Tymczasem wiele prac empirycznych nie znajduje potwierdzenia pozytywnych dla wzrostu gospodarczego efektów finansowanych przez państwo wydatków na badania i rozwój, podczas gdy znajduje takie efekty w przypadku finansowania przez firmy. Sveikauskas (2007) na podstawie przeglądu literatury (w tym własnych badań) szacuje, że zwrot z wydatków na badania jest bardzo wysoki, prywatny na poziomie 25%, a społeczny na poziomie 65%. Zaznacza jednak, że jest to zwrot jedynie dla badań przed-siębiorstw, bo dla wielu firm państwowego B+R zwrot jest bliski zera. OECD (2003) w danych 14–17 gospodarek OECD (zależnie od specyfikacji mode-lu) z lat 1981–1999 znalazło znaczący i istotny statystycznie wpływ wydat-ków przedsiębiorstw na B+R na wzrost gospodarczy, przy jednoczesnym silnym negatywnym wpływie wydatków państwa na B+R. Wynik zaskakuje autorów, którzy starają się go tłumaczyć mniej jasnymi kanałami wpływu badań państwowych w zakresie wojskowości czy ochrony zdrowia, a także potencjalnie dłuższym okresem ich oddziaływania. Park (1995) na danych

inwestycje