Rzeczypospolitej i Unii Europejskiej
W lipcu 2003 roku Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwali³ ustawê o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 z póŸn. zm.; dalej: u.o.o.z.), obowi¹zuj¹c¹ do dzisiaj. Tym samym zosta³a uchylona ustawa z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48), która – jak sama nazwa wskazuje – pos³ugiwa³a siê terminem „dobro kultury”.
Poprzednia ustawa pozostawa³a w mocy ponad 40 lat. Nic wiêc dziwnego, ¿e w literaturze przedmiotu nadal pojawia siê termin „dobro kultury”. Nie jest to do koñca b³êdne poniewa¿ pojêcie to wystêpuje w dalszym ci¹gu w Konsty-tucji RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), np. w art. 6. Nie ulega jednak w¹tpliwoœci, ¿e skoro od lipca 2003 roku w Polsce obo-wi¹zuje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – która jest kon-kretyzacj¹ ustawy zasadniczej w tej dziedzinie – powinno siê d¹¿yæ do pos³u-giwania siê w naszym kraju, nie tylko w literaturze prawniczej, ale i na co dzieñ, terminem „zabytek”. W ustawie z lipca 2003 roku prawodawca zamie-œci³ bowiem legaln¹ definicjê zabytku, co wskazuje, i¿ jest to pojêcie oraz jego definicja, które jako jedyne maj¹ obecnie rangê powszechnie obowi¹zu-j¹cych w Polsce. Przyjêcie takiego stanowiska bez w¹tpienia wp³ynê³oby na uporz¹dkowanie wiedzy oraz terminologii w tej materii.
W prawie miêdzynarodowym1 natomiast (w tym wtórnym wspólnotowym, które mo¿na uznaæ za cz¹stkê prawa miêdzynarodowego, ale o charakterze
1 Szerzej m.in.: R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo miêdzynarodowe publiczne, Warszawa 2001;
regionalnym2) najczêœciej pojawiaj¹ siê terminy „dobro kultury” lub „naro-dowe dobro kultury”.
Bior¹c powy¿sze pod uwagê, w niniejszym artykule w kontekœcie prawa polskiego bêdê siê pos³ugiwaæ pojêciem zabytku, z kolei w aspekcie prawa wtórnego wspólnotowego3 – terminem „dobro kultury”.
* * *
Dla wiêkszoœci ludzi dobra kultury s¹ czymœ niewymiernym, ³¹cz¹cym prze-sz³oœæ z teraŸniejszoœci¹. Dlatego te¿ niejednej osobie trudno jest pogodziæ siê z tym, ¿e dobra kultury staj¹ siê przedmiotem obrotu handlowego, w którym wycenia siê ich wartoœæ materialn¹.
Termin „towar” zosta³ zdefiniowany przez Europejski Trybuna³ Sprawie-dliwoœci w Luksemburgu (dalej: ETS), gdy¿ w Traktacie rzymskim na pró¿no szukaæ jego wyk³adni4. Wed³ug ETS towarami s¹ dobra, które mog¹ byæ przed-miotem obrotu handlowego, a co za tym idzie – okreœla siê ich wartoœæ pie-niê¿n¹5.
Artyku³ 2 Traktatu amsterdamskiego (dalej: TA)6 brzmi nastêpuj¹co: „Za-daniem Wspólnoty jest, przez ustanowienie wspólnego rynku7, unii gospo-darczej i walutowej oraz urzeczywistnianie wspólnych polityk lub dzia³añ okreœlonych w artyku³ach 3 i 4, popieranie w ca³ej Wspólnocie
harmonijne-W. Czapliñski, harmonijne-W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo miêdzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2007; A. Wyrozumska, Prawo miêdzynarodowe publiczne, Warszawa 2004.
2 Szerzej: A. Redelbach, Prawo wewnêtrzne a prawo miêdzynarodowe, [w:] idem, Wstêp do
prawo-znawstwa. Podstawowe pojêcia nauk o w³adzy, pañstwie i prawie w perspektywie Unii Europej-skiej. Regulamin Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka, Toruñ 1999, s. 122–125.
3 Szerzej: J. Tyranowski, Prawo Wspólnot Europejskich (prawo wspólnotowe), [w:] idem, Prawo
europejskie. Zagadnienia instytucjonalne z uwzglêdnieniem Traktatu z Nicei, Poznañ 2002, s. 13 i n.
Zob. tak¿e: M. Herdegen, Prawo europejskie, Warszawa 2006; A. Sauer, ród³a prawa UE
i podstawy polityki regionalnej, [w:] A. Sauer, E. Kawecka-Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna Unii Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Samorz¹d
Lokalny wobec Integracji Europejskiej, z. 7, Warszawa 2000, s. 21–33.
4 Traktaty rzymskie zosta³y podpisane 25 marca 1957 roku. Zaczê³y obowi¹zywaæ w styczniu 1958
roku.
5 M. NiedŸwiedŸ, Obrót dobrami kultury w Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 20.
6 Traktat amsterdamski (Traktat z Amsterdamu zmieniaj¹cy Traktat o Unii Europejskiej) zosta³
podpi-sany – jak nazwa wskazuje – w Amsterdamie 2 paŸdziernika 1997 roku. Mocy obowi¹zuj¹cej nabra³ trzy lata póŸniej.
7 Zob. m.in.: K. Gawlikowska-Hueckel, A. Zieliñska-G³êbocka, Integracja europejska. Od
jednoli-tego rynku do unii walutowej, Warszawa 2004; J. Kundera, Jednolity rynek europejski, Warszawa
2003. Por. tak¿e: J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Micha³owska-Gorywoda, Integracja
173
Europeizacja prawa a ochrona dziedzictwa kulturowego...
go, zrównowa¿onego i sta³ego rozwoju dzia³alnoœci gospodarczej, wysokie-go poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równoœci mê¿czyzn i kobiet, sta³ego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjnoœci i kon-wergencji dokonañ gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakoœci œrodowiska naturalnego, podwy¿szania poziomu i jakoœci ¿ycia, spój-noœci gospodarczej i spo³ecznej oraz solidarspój-noœci miêdzy Pañstwami Cz³on-kowskimi”.
Zgodnie z art. 3 TA, aby zrealizowaæ wy¿ej wymienione cele, Wspólnota mo¿e, miêdzy innymi, podejmowaæ dzia³ania na rzecz: 1) zakazu op³at celnych i ograniczeñ iloœciowych miêdzy pañstwami cz³onkowskimi w przywozie i wywozie towarów, jak równie¿ wszelkich innych œrodków o skutku równo-wa¿nym; 2) wspólnej polityki handlowej; 3) rynku wewnêtrznego, charaktery-zuj¹cego siê zniesieniem miêdzy pañstwami cz³onkowskimi przeszkód w swo-bodnym przep³ywie towarów, osób, us³ug i kapita³u. Jak stanowi art. 14 ust. 2, TA, „rynek wewnêtrzny obejmuje obszar bez granic wewnêtrznych, w któ-rym jest zapewniony swobodny przep³yw towarów, osób, us³ug i kapita³u, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu”. W podpunkcie „c” wymie-niono swobody, które sk³adaj¹ siê na istotê wspólnego rynku Unii Europej-skiej (UE). Jak wynika z linii orzeczniczej ETS, zasada swobodnego przep³y-wu towarów obejmuje tak¿e dobra kultury.
Traktat amsterdamski w art. 28 i 29 (dawne art. 30 i 34) zakaza³ miêdzy pañstwami cz³onkowskimi UE ograniczeñ iloœciowych w przywozie i w wy-wozie oraz stosowania wszelkich œrodków o skutku równowa¿nym. Nasuwa siê wiêc pytanie, jak ów zapis ma siê do obrotu dobrami kultury?
W orzeczeniu w sprawie Komisja v. W³ochy [sygn. 7/68 ECR (1968)] ETS wskaza³, ¿e dobra kultury odznaczaj¹ siê specyfik¹, której nie posiadaj¹ inne dobra podlegaj¹ce zasadzie free circulation of goods. Mo¿na wiêc wy-ci¹gn¹æ wniosek, ¿e postanowienia art. 28 i 29 TA nie maj¹ charakteru abso-lutnego, zw³aszcza ¿e art. 30 TA (dawny art. 36) stanowi, i¿ postanowienia art. 28 i 29 nie s¹ przeszkod¹ do wprowadzania zakazów lub ograniczeñ przy-wozowych, wywozowych lub tranzytowych, je¿eli jest to uzasadnione wzglê-dami moralnoœci publicznej, porz¹dku publicznego, bezpieczeñstwa publicz-nego, ochrony zdrowia i ¿ycia ludzi i zwierz¹t lub ochrony roœlin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartoœci artystycznej, historycznej lub archeolo-gicznej, b¹dŸ ochrony w³asnoœci przemys³owej i handlowej. Wdro¿one œrod-ki musz¹ wiêc byæ niezbêdne dla realizacji jednej z wymienionych wartoœci – przez pryzmat niniejszego artyku³u z naciskiem na „ochronê narodowych dóbr kultury o wartoœci artystycznej, historycznej lub archeologicznej” – oraz proporcjonalne do zak³adanego celu. Ponadto, jak stanowi art. 30 (36) in fine, owe zakazy i ograniczenia nie powinny byæ œrodkiem arbitralnej
dyskrymi-nacji ani stanowiæ ukrytych ograniczeñ w handlu miêdzy pañstwami cz³on-kowskimi Unii Europejskiej8.
Powy¿ej pojawia siê sformu³owanie „ochrona narodowych dóbr kultury o wartoœci artystycznej, historycznej lub archeologicznej”. Przyk³adowo w anglojêzycznej wersji art. 30 TA ów zwrot oddano jako „skarby narodowe” (national treasures). Niemniej, nie w ka¿dym przypadku dobra kultury uzna-ne za „skarby narodowe” odznaczaj¹ siê kumulatywnym wystêpowaniem wartoœci artystycznej, historycznej lub archeologicznej9.
Skarby narodowe s¹ definiowane oraz chronione przez prawo krajowe (ius
cogens). Unia Europejska nie uzurpuje sobie prawa do okreœlania ani
ujedno-licania œrodków oraz terminologii dóbr kultury chronionych przez ustawo-dawstwa wewnêtrzne poszczególnych pañstw cz³onkowskich.
Artyku³ 30 TA wprowadzono miêdzy innymi ze wzglêdu na potrzebê za-pewniania ochrony narodowych dóbr kultury, poniewa¿ obecnie powszechnie uznaje siê prawo pañstwa do ochrony integralnoœci w³asnego dziedzictwa kul-turowego10. Niemniej instrumenty stosowane przez kraje cz³onkowskie w szczyt-nym celu ochrony narodowych dóbr kultury w pewnych okolicznoœciach oraz w pewnym stopniu mog¹ byæ odbierane jako œrodki parali¿uj¹ce uprawnienia w³aœcicielskie, a w szerszej perspektywie – urzeczywistnianie rynku wewnêtrz-nego w Unii Europejskiej. Mo¿na wiêc postawiæ postulat, aby do interpreto-wania i klasyfikointerpreto-wania tego, co w konkretnym kraju zostanie uznane za „skarb narodowy”, stosowaæ zasadê exceptiones non sunt extendendae. Zaprezentu-jê jeden wybrany przyk³ad z wtórnego prawa wspólnotowego.