Swobodny przep³yw towarów, w tym artyku³ów i produktów spo¿ywczych, wymusza³ przyjmowanie przez Wspólnotê Europejsk¹ niemal od samego pocz¹tku jej istnienia i dzia³alnoœci coraz bardziej rygorystycznych regulacji
2 Szerzej patrz: A. Œwi¹tkowski, Europejskie Prawo Socjalne, t. II: Europejskie prawo pracy,
prawnych co do ich jakoœci, opakowania i oznakowania oraz wielu innych kwestii zwi¹zanych z ¿ywnoœci¹. Wobec tego znacz¹ca rewizja w zapisach polskiego prawa ¿ywnoœciowego zarówno w okresie przedakcesyjnym, jak i ju¿ po przyjêciu do Unii Europejskiej by³a wrêcz nieodzowna.
Pierwsze krajowe przepisy w zakresie wymagañ zdrowotnych ¿ywnoœci i ¿ywienia zosta³y przyjête w Polsce na mocy rozporz¹dzenia Prezydenta RP z moc¹ ustawy z dnia 22 marca 1928 roku o dozorze nad artyku³ami ¿ywno-œci i przedmiotami powszechnego u¿ytku3. Jego postanowienia dope³nione by³y przepisami zawartymi w kilkunastu rozporz¹dzeniach wykonawczych wydanych w latach 1927–1934. W regulacjach miêdzywojennych po raz pierwszy zdefiniowano wiele pojêæ o podstawowym znaczeniu, takich jak: artyku³ ¿ywnoœci szkodliwy dla zdrowia, podrobiony, zepsuty, fa³szywie ozna-kowany, oraz wprowadzono krajowy nadzór nad produkcj¹ i obrotem ¿yw-noœci¹. Nadzór ten by³ wykonywany na poziomie województwa, powiatu i gminy. Utworzone zosta³y równie¿ komunalne pracownie badania ¿ywnoœci. Zakres tych regulacji prawnych odpowiada³ ówczesnym standardom euro-pejskim. Kolejne polskie rozwi¹zania prawne zosta³y przyjête w ustawie o warunkach zdrowotnych ¿ywnoœci i ¿ywienia z 25 listopada 1970 roku. Nowe przepisy dotyczy³y miêdzy innymi wymagañ co do urz¹dzeñ, apara-tów, przyrz¹dów, sprzêtu, opakowañ i innych materia³ów maj¹cych stycz-noœæ ze œrodkami spo¿ywczymi w produkcji i w obrocie, jak równie¿ wyma-gañ dotycz¹cych stanu zdrowia osób zatrudnionych przy produkcji i w obro-cie ¿ywnoœci¹ oraz obowi¹zki zak³adów zbiorowego ¿ywienia. Koniecznoœæ dostosowania polskiego prawa ¿ywnoœciowego do podwy¿szonych standar-dów europejskich spowodowa³a uchwalenie przez Sejm 11 maja 2001 roku nowej ustawy o warunkach zdrowotnych ¿ywnoœci i ¿ywienia4. Ustaw¹ t¹ zosta³y wprowadzone zarówno lepsze standardy co do jakoœci ¿ywnoœci i dopuszczalnych zanieczyszczeñ chemicznych i biologicznych, tak¿e do-zwolonych substancji dodatkowych lub te¿ pomagaj¹cych w przetwarzaniu ¿ywnoœci, jak i, przede wszystkim, zupe³nie nowe przepisy dotycz¹ce ¿yw-noœci specjalnego przeznaczenia, nowej ¿yw¿yw-noœci i wzbogacania ¿yw¿yw-noœci,
3 Przepisy tego rozporz¹dzenia dotyczy³y nie tylko artyku³ów ¿ywnoœci, ale tak¿e wszelkiego rodzaju
przedmiotów powszechnego u¿ytku, w szczególnoœci takich jak kosmetyki i inne œrodki do pielê-gnacji cia³a, odzie¿y, zabawek i szeregu innych.
4 Z regulacjami w niej zawartymi by³y bezpoœrednio powi¹zane przepisy nastêpuj¹cych nowych
ustaw: o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (z 2000 roku), o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (z 2001 roku), o rolnictwie ekologicznym (z 2001 roku), o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (z 2001 roku), o materia-³ach przeznaczonych do kontaktu z ¿ywnoœci¹ (z 2001 roku), o œrodkach ¿ywienia zwierz¹t (z 2001 roku), o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich (z 2001 roku zast¹pionej now¹ w 2004 roku) i o napojach spirytusowych (z 2002 roku).
75
Wp³yw standardów europejskich na ustawodawstwo polskie...
dobrej praktyki higienicznej i produkcyjnej. W odniesieniu do wymagañ zwi¹-zanych z produkcj¹ i obrotem œrodkami spo¿ywczymi nowoœci¹ w polskim prawie by³o przyjêcie odpowiednich przepisów dotycz¹cych kontroli na wszystkich etapach produkcji i przetwarzania ¿ywnoœci, identyfikowania i oszacowania ryzyka zagro¿eñ z punktu widzenia jakoœci zdrowotnej ¿yw-noœci, czyli systemu HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point). Unia Europejska przyjê³a w tym ostatnim zakresie wiele przepisów na wzór Stanów Zjednoczonych, gdzie system ten zosta³ wypracowany i wdro¿ony ju¿ od lat 1970. Jego istot¹ jest okreœlenie krytycznych punktów kontroli w celu wyeliminowania lub zminimalizowania wystêpuj¹cych zagro¿eñ zdro-wotnych i opracowanie dla ka¿dego punktu kontroli parametrów i wymagañ, jakie powinien on spe³niaæ, oraz okreœlenie granic tolerancji (tzw. limitów krytycznych), ustalenie i wprowadzenie systemu monitorowania krytycznych punktów kontroli i dzia³añ koryguj¹cych, a tak¿e ustalenie procedur weryfi-kacji HACCP wraz z opracowaniem jego dokumentacji. Nowe polskie prze-pisy wprowadzi³y obowi¹zek organizowania i prowadzenia systemu skutecz-nej kontroli wewnêtrzskutecz-nej w ka¿dym zak³adzie produkuj¹cym ¿ywnoœæ lub obracaj¹cym ni¹, zatwierdzanego przez instytucje urzêdowej kontroli ¿yw-noœci. Natomiast w zakresie urzêdowej kontroli ¿ywnoœci, sprawowanej g³ów-nie przez Inspekcjê Sanitarn¹ i Inspekcjê Weterynaryjn¹, przepisy polskie zo-sta³y jedynie doprecyzowane i uszczegó³owione.
Ustawa o warunkach zdrowotnych ¿ywnoœci i ¿ywienia z 2001 roku, w ci¹-gu nastêpnych 5 lat by³a 13 razy nowelizowana. Jej uszczegó³owienie stano-wi³o 27 rozporz¹dzeñ wykonawczych. W koñcowej czêœci przywo³ywa³a ona a¿ 147 dyrektyw europejskich, które by³y przyjête przez organy wspólnoto-we w latach 1976–2004.
Swobodny przep³yw ¿ywnoœci, podobnie jak innych towarów na obszarze Unii Europejskiej i ostateczne zniesienie wszelkich ograniczeñ w tym zakre-sie powoduj¹, ¿e organy wspólnotowe systematycznie podnosz¹ i doskonal¹ standardy dotycz¹ce kontroli jakoœci ¿ywnoœci, jej oznakowania, prowadze-nia sta³ego monitoringu i wielu innych kwestii. Kilkadziesi¹t nowych aktów prawnych przyjê³y one ju¿ w obecnej dekadzie, wiele z nich ju¿ po akcesji Polski do Wspólnot Europejskich. Polska jako kraj cz³onkowski jest zobo-wi¹zana stosowaæ standardy europejskie. Z tego wzglêdu 25 sierpnia 2006 roku zosta³a uchwalona kolejna ustawa o bezpieczeñstwie ¿ywnoœci i ¿ywie-nia. Jest ona jednym z obszerniejszych aktów prawnych prawa administra-cyjnego5. Z art. 1 tej ustawy wynika, ¿e okreœla ona wymagania i procedury niezbêdne dla zapewnienia bezpieczeñstwa ¿ywnoœci i ¿ywienia zgodnie
5 Ustawa ta sk³ada siê z 9 obszernych dzia³ów i 21 rozdzia³ów. Obejmuje ogó³em 48 stron tekstu
z przepisami rozporz¹dzenia Wspólnoty Europejskiej nr 178/2002 (Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 roku), ustanawiaj¹cego ogólne za-sady i wymagania prawa ¿ywnoœciowego, a tak¿e procedury w sprawie bez-pieczeñstwa ¿ywnoœci i powo³uj¹cego Europejski Urz¹d do spraw Bezpie-czeñstwa ¯ywnoœci. Z zapisów koñcowych ustawy wynika, ¿e wykonuje ona w zakresie swojej regulacji 25 rozporz¹dzeñ Wspólnoty Europejskiej, w tym 13 przyjêtych w latach 2002–2005, i 57 dyrektyw europejskich, w tym 12 przyjêtych w latach 2002–2005. W poszczególnych artyku³ach przywo³uje wprost oko³o 25 razy akty wspólnotowego prawa ¿ywnoœciowego. Ustawê uszczegó³owiaj¹ 42 rozporz¹dzenia wykonawcze, których znaczna czêœæ równie¿ przywo³uje postanowienia dyrektyw europejskich. Tytu³em przyk³a-du mo¿na podaæ, ¿e rozporz¹dzenie w sprawie znakowania œrodków spo-¿ywczych przywo³uje 21 dyrektyw. Przyjête od 2002 roku procedury i stan-dardy unijne w omawianym zakresie sta³y siê bardziej rygorystyczne, a nad ich przestrzeganiem czuwa Europejski Urz¹d do spraw Bezpieczeñstwa ¯yw-noœci. Wprowadzony zosta³ system wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej ¿ywnoœci i paszach – RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed), okre-œlaj¹cy szczegó³owo zasady postêpowania organów urzêdowej kontroli ¿yw-noœci i innych podmiotów realizuj¹cych zadania z zakresu bezpieczeñstwa ¿ywnoœci (rozporz¹dzenie 178/2002). Podwy¿szone zosta³y wymagania do-tycz¹ce materia³ów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z ¿ywnoœci¹ (roz-porz¹dzenie 1935/2004), a tak¿e zasady dobrej praktyki higienicznej (Good
Hygienic Practice – GHP), dobrej praktyki produkcyjnej (Good Manufacturing Practice – GMP). Uszczegó³owiono przepisy odnoœnie do ¿ywnoœci
genetycz-nie zmodyfikowanej (rozporz¹dzegenetycz-nie 1829/2003) i wiele innych kwestii. Postanowienia te znalaz³y pe³ne odzwierciedlenie w nowej, obowi¹zuj¹cej polskiej ustawie okreœlaj¹cej szereg nowych obowi¹zków organów admini-stracji publicznej pañstwa, do których kompetencji nale¿¹ sprawy zwi¹zane z nadzorem nad ¿ywnoœci¹. Przede wszystkim sprecyzowa³a ona obowi¹zki Ministra Zdrowia lub okreœli³a nowe, w zakresie nadzoru i kontroli nad pro-dukcj¹ i przetwarzaniem ¿ywnoœci, stosowaniem substancji dodatkowych, aro-matów i rozpuszczalników, urzêdowej kontroli ¿ywnoœci i jej monitoringu w celu oznaczania i okreœlania najwy¿szych dopuszczalnych poziomów sub-stancji zanieczyszczaj¹cych w ¿ywnoœci, napromieniowania jej promienio-waniem jonizuj¹cym, œrodków specjalnego przeznaczenia ¿ywnoœciowego i wzbogacania ¿ywnoœci oraz ¿ywnoœci wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Tytu³em przyk³adu mo¿na przywo³aæ art. 11 ustawy, z którego posta-nowieñ wynika, ¿e Minister Zdrowia, okreœlaj¹c w drodze rozporz¹dzenia listê stosowanych w Polsce substancji dodatkowych do ¿ywnoœci, jest obo-wi¹zany przekazaæ jej treœæ Komisji Europejskiej i pozosta³ym pañstwom cz³onkowskim. Zamierzaj¹c dopuœciæ now¹ substancjê dodatkow¹ do obrotu
77
Wp³yw standardów europejskich na ustawodawstwo polskie...
i stosowania w ¿ywnoœci na terytorium Wspólnoty Europejskiej, jest on zobo-wi¹zany wyst¹piæ z wnioskiem do Komisji Europejskiej, do³¹czaj¹c do niego uzasadnienie i propozycje warunków jej stosowania. Z art. 94 wynika, ¿e Minister Zdrowia koordynuje opracowanie wieloletniego krajowego planu urzêdowych kontroli ¿ywnoœci i wspó³pracuje w tym zakresie z Komisj¹ Europejsk¹ i pañstwami cz³onkowskimi Unii Europejskiej. Ustawa okreœli³a nowe obowi¹zki i kompetencje odpowiednich s³u¿b podleg³ych Ministrowi Zdrowia, w szczególnoœci G³ównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewódz-kich i powiatowych inspektorów sanitarnych. Z art. 85 ustawy wynika, ¿e G³ówny Inspektor Sanitarny kieruje krajow¹ sieci¹ systemu RASFF – powia-damiania o niebezpiecznej ¿ywnoœci – i przesy³a odpowiednie informacje Komisji Europejskiej. W œwietle art. 94, pkt 2 jest on odpowiedzialny za opra-cowanie i realizacjê wieloletniego krajowego planu urzêdowej kontroli ¿yw-noœci6. Z art. 30 ustawy wynika, ¿e prowadzi on tak¿e postêpowanie w spra-wie ¿ywnoœci wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Z kolei art. 61 stano-wi, ¿e powiatowy inspektor sanitarny jest organem w³aœciwym w sprawach rejestracji oraz wydawania, zawieszania lub cofania zezwoleñ na dzia³alnoœæ zak³adów, które produkuj¹ ¿ywnoœæ pochodzenia niezwierzêcego.
Nowa ustawa wyraŸnie rozdzieli³a kompetencje poszczególnych ministrów w wielu zakresach lub wskaza³a zasady ich wspó³pracy w dziedzinach zdro-wia, rolnictwa, gospodarki, ochrony œrodowiska. Wprowadzi³a równie¿ nowe instytucje, np. Radê do spraw Monitoringu ¯ywnoœci i ¯ywienia, dzia³aj¹c¹ przy Ministrze Zdrowia. Artyku³em 95 ustawy zosta³a równie¿ wprowadzo-na odpowiedzialnoœæ za szkody wyrz¹dzone przez podmiot dzia³aj¹cy wprowadzo-na rynku artyku³ów spo¿ywczych na zasadach przepisów okreœlonych w Ko-deksie cywilnym, dotycz¹cych szkód spowodowanych przez produkt nie-bezpieczny.