Europejska Strategia Zatrudnienia

Europejska Strategia Zatrudnienia (ESZ) została stworzona w celu ukierun-kowania i skoordynowania wytycznych w zakresie polityki zatrudnienia, do których przystępują państwa członkowskie na poziomie Unii Europejskiej.

Założenia wspólnej ESZ przyjęte zostały przez Nadzwyczajną Radę Europej-ską na szczycie Unii w Luksemburgu w 1997 roku. Od tego czasu odgrywa ona główną rolę w koordynowaniu polityki Unii Europejskiej w dziedzinie zatrudnienia. Walkę z bezrobociem uznano wówczas za wspólny problem,

25 Komisja Europejska, Progress – Program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i solidar-ności społecznej na lata 2007-2013, Luksemburg 2007. http://ec.europa.eu/employment_social/

index_en.html.

26 Komisja Europejska, European emplpyment and social Policy; a Policy for people, Bruk-sela 2000. http://ec.europa.eu/publications/booklets/move/24/txt_en.pdf.

a szczyt zapoczątkował proces który dziś określa się jako „proces luksem-burski”. W 1997 roku państwa członkowskie zobowiązały się określić zestaw wspólnych celów dotyczących polityki zatrudnienia oraz monitorować je za pomocą rocznej procedury zapisanej w Traktacie Amsterdamskim²⁷. Zauwa-żono także, że przejście z modelu wzrostu bezzatrudnieniowego do proza-trudnieniowego wymaga zmiany polityki społeczno-gospodarczej, która uznaje wzrost zatrudnienia za główny priorytet i kryterium decyzji gospo-darczych (Kabaj 2004, s. 74).

Europejska strategia zatrudnienia jest integralną częścią szerszych działań ustanowionych przez instytucje Unii Europejskiej w celu wsparcia wspólnej polityki zatrudnienia. Jest to także ważne narzędzie umożliwiające osiągnię-cie celu strategii lizbońskiej, mówiącego o tworzeniu większej liczby lepszych miejsc pracy. Stanowi też element dialogu społecznego Wspólnoty Europej-skiej. Jednocześnie jej filozofia zawiera się w przekonaniu, że wyższy poziom zatrudnienia oraz większą elastyczność rynków pracy można osiągnąć, nie rezygnując z fundamentów solidarności i praw społecznych, na jakich opie-rają się społeczeństwa Unii Europejskiej. Cele Europejskiej Strategii Zatrud-nienia w szczególności dotyczą powstania wykwalifikowanej, wyszkolonej i zdolnej do adaptacji siły roboczej oraz rynków pracy wrażliwych na zmiany w gospodarce²⁸.

Jak pisze Kabaj, „wytyczne (Europejskiej Strategii Zatrudnienia) stwier-dzają, że obniżenie obecnego poziomu bezrobocia w Unii wymaga dłuższego okresu szybkiego wzrostu, ale wzrost sam w sobie nie rozwiąże problemu bezrobocia. Bezrobocie wynika bowiem ze stałej niezdolności do stworzenia wystarczającej liczby nowych miejsc pracy, z nieodpowiednich kwalifikacji siły roboczej, zaniedbań we wprowadzaniu nowych form organizacji pracy oraz z nierówności szans. Zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia śred-nio- i długofalowych reform strukturalnych. Doświadczenie uczy, że refor-mom takim sprzyja wzrost gospodarczy oraz rosnący popyt. Rządy powinny zatem zacząć postrzegać poprawę perspektyw wzrostu jako nowe możliwości przeprowadzenia reform strukturalnych krajowych systemów zatrudnienia”

(Kabaj 2004, s. 61).

Zamiast koncentrować się na biernym wspieraniu finansowym osób bez-robotnych, kładzie się główny nacisk na zatrudnialność (czyli zdolność ludzi do znalezienia zatrudnienia) szukających pracy, przedsiębiorczość, stałe do-pasowywanie rynku pracy do zmian ekonomicznych i technologicznych oraz

27 Komisja Europejska, Europejska Strategia Zatrudnienia. Więcej lepszych miejsc pracy dla wszyst-kich, Bruksela 2006. http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef0850.htm.

28 Ibidem.

równe szanse na nim dla kobiet i mężczyzn oraz osób niepełnosprawnych²⁹. Cele i zadania Europejskiej Strategii Zatrudnienia są wytyczane na spotka-niach na szczycie przywódców Unii Europejskiej. „Podstawowym celem strategii jest powiązanie wzrostu gospodarczego Wspólnoty z powstaniem nowych miejsc pracy, a także określenie zadań dla ponadnarodowej współ-pracy państw UE w celu ograniczenia bezrobocia, redukcji ubóstwa i mar-ginalizacji społecznej. Strategia ma się przyczynić do przezwyciężania bez-zatrudnieniowego wzrostu gospodarczego UE, a także doprowadzić do po-prawy konkurencyjności rynków w europejskiej gospodarce”(Głąbicka 2005, s. 121-122).

Unia Europejska wyznacza dziesięć priorytetów, których osiągniecie ma kluczowe znaczenie dla pomyślnej realizacji ESZ. Priorytetami tymi są:

aktywne zapobiegawcze środki dla bezrobotnych i biernych 1)

dowo;

pobudzanie przedsiębiorczości i wspieranie tworzenia nowych miejsc 2)

pracy;

adaptacja firm i pracowników do zmian, co jest równoznaczne ze 3)

wzrostem elastyczności rynku pracy;

zwiększanie i polepszanie inwestycji w kapitał ludzki oraz rozwój 4)

upowszechnianie idei integracji i zwalczania dyskryminacji osób 7)

pełnosprawnych na rynku pracy;

zwiększanie atrakcyjności pracy przez bodźce finansowe;

8)

transformacja pracy nierejestrowanej w oficjalne zatrudnienie;

9)

promowanie postawy zawodowej i geograficznej mobilności oraz inne działania w celu wyrównywania dysproporcji regionalnych (Wiśniew-10) ski 2005, s. 121-122).

Komisja Europejska opiera swe wytyczne w dziedzinie zatrudnienia na czterech filarach, które z biegiem czasu są uzupełniane i rozbudowywane. Fi-larami tymi są: zdolność do uzyskania zatrudnienia, przedsiębiorczość, zdol-ność adaptacyjna oraz rówzdol-ność szans. Na tych zasadach opierają się główne działania Unii Europejskiej³⁰.

29 Komisja Europejska, European employment and social Policy; a Policy for people, Brukse-lahttp://ec.europa.eu/publications/booklets/move/24/txt_en.pdf.

30 Komisja Europejska, Ten years of European Employment Strategy, Bruksela 2007. http://

bookshop.europa.eu/eubookshop/download.action?fileName=KE7807329PLC_001.pdf&eubp hfUid=570201&catalogNbr=KE-78-07-329-EN-C.

Pierwszy filar: zdolność do uzyskania zatrudnienia. W ramach tego fi-laru państwa członkowskie Unii Europejskiej zwalczają bezrobocie wśród młodzieży oraz bezrobocie długookresowe. Celem jest, by umożliwić wszyst-kim młodym ludziom poszukującym pracy tzw. nowy start przed upływem sześciu miesięcy pozostawania przez nich bez pracy, a wszystkim dorosłym – przed upływem roku. Ten nowy start może polegać na podjęciu nauki, przeszkoleniu, praktykach zawodowych, uzyskaniu docelowej pracy itp.

Działania w ramach pierwszego filaru obejmują również stopniowe przecho-dzenie od pasywnych (zasiłki i inne formy wsparcia finansowego) do aktyw-nych (kursy, szkolenia itp.) metod zwalczania bezrobocia oraz pobudzanie współpracy partnerów społecznych w celu stworzenia lepszych możliwości kształcenia ustawicznego, szkolenia zawodowego, praktyk zawodowych itp.

Bierne wsparcie bezrobotnych powinno być traktowane jako ostateczność.

Kolejnym kierunkiem działań jest ułatwianie młodzieży przejścia od nauki na rynek pracy. W tym celu niezbędna jest poprawa jakości systemów nauczania i wyposażenie uczniów w umiejętności, które umożliwią im dostosowanie się do zmian technologicznych i gospodarczych.

Drugi filar: przedsiębiorczość. Wywodzi się on ze zrozumienia, że miejsca pracy tworzą przedsiębiorcy i że stworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy wymaga korzystnego klimatu dla rozwoju biznesu. W tym kontekście możliwych jest bardzo wiele działań – poczynając od ułatwienia podejmowa-nia działalności, przez zbadanie i wykorzystanie wszelkich możliwości two-rzenia miejsc pracy na szczeblu lokalnym, a kończąc na odpowiednim dosto-sowaniu systemu podatkowego do potrzeb tworzenia zatrudnienia (obniża-nie kosztów pracy). Innymi słowy, oznacza to tworze(obniża-nie atmosfery, w której przedsiębiorstwa mogą dobrze prosperować, a jednostki mają motywację do pełnego wykorzystania swojej twórczej energii i pomysłów. To bowiem ozna-cza tworzenie nowych miejsc pracy. Szczególnej uwagi i wsparcia wymagają

„samozatrudnienie” oraz mała i średnia przedsiębiorczość, w nich bowiem znajduje pracę najwięcej osób pracujących w sektorze prywatnym.

Trzeci filar: zdolność adaptacyjna. Koncentruje się na umiejętnościach adaptacyjnych zarówno po stronie pracowników, jak i pracodawców do zmian zachodzących w technologii i na rynku pracy, na przeprowadzaniu restrukturyzacji i tworzeniu nowych produktów oraz usług, zmianach orga-nizacji pracy, metod pracy i rodzajów umów o pracę, a także gotowości do organizowania oraz uczestnictwa w szkoleniach. W ramach tego filaru dąży się do osiągnięcia nowego poziomu równowagi pomiędzy zgłaszaną przez biznes potrzebą uelastycznienia stosunku pracy a potrzebą bezpieczeństwa ze strony pracowników. Partnerzy społeczni są zachęcani do zawierania różnego rodzaju porozumień, stwarzających podstawę do unowocześnienia

organizacji pracy (w tym np. wprowadzenia elastycznych umów o pracę, pra-cę w niepełnym wymiarze, szkolenia zawodowe dla pracowników), a rządy państw członkowskich zobowiązują się do wprowadzania do swego porząd-ku prawnego bardziej elastycznych rozwiązań odnoszących się do pracy.

Czwarty filar: równość szans. Z kolei ten filar ma na celu wspomaganie zmian zachodzących w europejskich społeczeństwach w kierunku pełnego przestrzegania zasady równości płci w odniesieniu do pracy. Efektem tych zmian powinno być zwiększenie aktywności zawodowej kobiet. Chodzi też o lepsze zrównoważenie ich udziału w zatrudnieniu w poszczególnych sek-torach gospodarki. Do ważnych kierunków działań w ramach czwartego fi-laru należy rozwój usług zapewniających opiekę nad dziećmi i osobami star-szymi, a także wszelkie programy ułatwiające kobietom powrót po dłuższej przerwie (np. spowodowanej urlopem macierzyńskim) do aktywności zawo-dowej. Innym celem działań w ramach czwartego filaru jest też ułatwienie zatrudnienia osób niepełnosprawnych³¹.

Przedstawione powyżej zasady stanowią elementy zintegrowanego po-dejścia i są łącznie wpisane w ramy całościowej strategii zatrudnienia. Polity-ka zatrudnienia i rynku pracy zaczęła zatem opierać się na wyspecyfikowa-nych celach. Nie oznacza to jednak, że Komisja Europejska przejęła odpowie-dzialność za politykę zatrudnienia w poszczególnych krajach członkowskich.

Kwestia ta pozostaje nadal w kompetencji państw narodowych. Na Szczycie Luksemburskim, tworząc Europejską Strategię Zatrudnienia, podjęto jednak trzy ważne decyzje, zobowiązując państwa członkowskie do: wprowadzenia narodowych procedur przekładania wytycznych polityki zatrudnienia na na-rodowe plany działań i przygotowanie sprawozdań o stopniu ich realizacji;

do stworzenia systemu zarządzania przez cele poprzez zdefiniowanie skwan-tyfikowanych celów dla corocznych wytycznych polityki zatrudnia; oraz do osiągania zbliżonego poziomu stopy zatrudnienia w stosunku do pozosta-łych krajów Unii Europejskiej (Wiśniewski 2005, s. 19).

Unia Europejska ułatwia wymianę informacji pomiędzy państwami człon-kowskimi o najlepszych praktycznych metodach promowania zatrudnienia, zachęca do współpracy oraz sporządzania analiz porównawczych i porad, a także do promowania innowacyjnych podejść i oceny zdobytych doświad-czeń. Służy temu powołany w 2002 roku Wspólnotowy Program Środków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia (Ciechański 2003, s. 26). Kraje członkowskie mogą zatem i są zachęcane do obserwowania realizacji polityki zatrudnienia w pozostałych państwach, wyciągania wniosków i przekłada-nia najlepszych i skutecznych rozwiązań na własne działaprzekłada-nia.

31 Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, ABC Unii Europejskiej. Polityka zatrud-nienia w Unii Europejskiej, Warszawa 2004.

Wymiar społeczny. Wzrost poziomu zatrudnienia jest warunkiem utrzy-mania i polepszenia dobrobytu w Europie oraz utrwalania i doskonalenia społecznego modelu działania. Utrzymanie tych wartości wymaga ciągłej adaptacji do nowego środowiska tworzonego przez lepszą współpracę mię-dzynarodową, sytuację demograficzną i przesunięcie w kierunku nowego modelu społeczeństwa opartego na wiedzy. Zatrudnienie odgrywa zarówno podstawową role ekonomiczną, jak i społeczną w Europejskiej Strategii Za-trudnienia, ponieważ tylko przez wzrost poziomu zatrudnienia Unia Euro-pejska jest w stanie poradzić sobie z wyzwaniami demograficznymi. W rze-czywistości trzeba zatrudniać więcej osób w każdym wieku, by podołać wy-datkom społecznym. Niezbędne jest powstanie nowych miejsc pracy, o lep-szej jakości i lepiej płatnych. Niezbędne są także większe inwestycje w kapitał ludzki i społeczny. Europejska Strategia zatrudnienia dąży w swych działa-niach do zmniejszenia różnic pomiędzy regionami w dziedzinie zatrudnienia, do redukcji bezrobocia i osiągania większej wydajności rynkowej.

Kapitał ludzki. Edukacja i szkolenia są kluczowymi czynnikami w roz-wijaniu długoterminowego potencjału konkurencyjności oraz społecznej jed-ności. Europa ciągle jeszcze musi włożyć więcej wysiłku, by rozwijać i po-lepszać zarówno skuteczność, jak i równość szans swych systemów eduka-cyjnych. Istnieje potrzeba dostosowania ofert edukacyjnych i wykształcenia do potrzeb rynku pracy, co pozwoli zwiększyć zarówno zatrudnialność, jak i produktywność. Ważnym terenem działań jest także doskonalenie systemu edukacji ustawicznej (szkolenia, kursy, warsztaty itp.) dla dorosłych.

Zatrudnienie wśród osób młodych. W ciągu ostatnich piętnastu lat po-ziom wykształcenia ludzi młodych (w wieku 20-24 lat) wzrósł. Oddziałuje to na wzrost inwestycji w kapitał ludzki oraz budowanie ścieżek edukacyjno-za-wodowych przez młodych ludzi, a także promowanie skutecznych strategii edukacji ustawicznej. Jednak bezrobocie wśród osób młodych nie daje o sobie zapomnieć³². W ciągu ostatnich 25 lat nie osiągnięto żadnego rzeczywistego przełomu w tym zakresie. Te statystyki wymagają zmiany, wykorzystanie pełnego potencjału ludzi młodych stanowi warunek wzrostu gospodarczego w przyszłości.

Związek działaczy lokalnych z realizacją Europejskiej Strategii Zatrud-nienia. Unia Europejska podkreśla rolę działaczy i sponsorów rynków lokal-nych dla wzrostu zatrudnienia. W tej dziedzinie podejmuje się obecnie wiele działań, rozwój zatrudnienia na lokalnych rynkach jest wspierany przez róż-norodne programy.

32 „w każdym zakątku kraju najwięcej bezrobotnych jest w wieku 15-34 lat. Są wojewódz-twa, gdzie ponad połowa bezrobotnych nie ukończyła 34. roku życia: lubelskie – 57 proc.; ma-łopolskie – 56 proc.; świętokrzyskie – 54 proc. – „Gazeta Wyborcza” Młode bezrobocie, http://

wyborcza.pl/1,75478,11180596,Mlode_bezrobocie.html#ixzz1nDHztbUl.

Swobodne przemieszczanie się. Mobilność na rynku pracy jest postrze-gana jako sposób promowania jego skuteczności. Jest ona powodowana za-równo przez potrzebę pracowników, by polepszyć własną sytuacje material-ną, jak i pracodawców szukających wykwalifikowanej siły roboczej. Przepływ pracowników występuje zarówno pomiędzy regionami wewnątrz jednego kraju, jak i między różnymi państwami Unii Europejskiej.

Ten ostatni właśnie uczyniono tematem niniejszej rozprawy. Mobilność postrzegana jest jako bardzo pozytywna cecha rynku pracy, jednak nadal jest ona raczej niska pomiędzy krajami Europejskimi – mniej niż 2% wszystkich obywateli Unii Europejskiej zamieszkuje obecnie w innym państwie człon-kowskim. Obecnie, od kilu już lat, Komisja Europejska prowadzi różnorodne działania i akcje mające na celu promowanie mobilności zawodowej i uświa-damianie płynących z tego korzyści.

Flexicurity: nowa perspektywa społeczeństwa pracującego. Termin flexi-curitiy oznacza elastyczność rynku pracy i bezpieczeństwo socjalne zarazem.

Jest to próba połączenia tych dwóch fundamentalnych celów. Od dziesięciu lat europejski rynek pracy podlega ciągłym zmianom. Podkreśla się cztery główne przyczyny tego zjawiska: europejska i międzynarodowa integracja ekonomiczna; gwałtowny rozwój nowych technologii, szczególnie w dzie-dzinie informatyki i komunikacji; społeczeństwo starzejące się, stosunkowo niskie średnie stopy zatrudnienia i zbyt wysoki poziom bezrobocia długoter-minowego – co zagraża stabilności ochronnych systemów społecznych; oraz rozwój w wielu krajach rynków pracy, gdzie współistnieją zarówno pracow-nicy podlegający, jak i zupełnie nie podlegający socjalnej ochronie ze stro-ny państwa. Zarówno indywidualni pracownicy, jak i całe firmy potrzebują nowych form ochrony i możliwości elastyczności. Koncepcję tę uznaje się za odpowiedź na dylemat Unii Europejskiej związany z utrzymaniem i zwięk-szeniem konkurencyjności, przy jednoczesnym zachowaniu europejskiego modelu społecznego. Flexicurity promuje połączenie elastyczności rynków pracy i wysokiej stopy zatrudnienia, jak również bezpieczeństwa zarobków.

„Flexicurity ma ogromne znaczenie w kontekście zapewnienia ochrony so-cjalnej i promowania zdolności przystosowania się do zmian […]. Należy po-szukiwać rozwiązań, które będą w stanie pomóc, zanim nastąpi utrata pracy”

(Giddens 2009, s. 43).

Rola Europejskiego Funduszu Społecznego. Od 1999 roku Europejski Fundusz Społeczny jest instrumentem realizacji Europejskiej Strategii Za-trudnienia. Fundusz ten wspiera jej ważne priorytety, między innymi aktyw-ną politykę rynku pracy, rozwój zasobów ludzkich, integrację grup mniej-szościowych i szczególnie zagrożonych wykluczeniem oraz równość płci na rynku pracy.

Wymiar międzynarodowy. Unia Europejska stara się promować i szcze-rzyć, także poza jej granicami, swe wartości i doświadczenie modelu rozwoju, który łączy zarówno wzrost gospodarczy, jak i sprawiedliwość społeczną. Na szeroką skalę wykorzystuje się wymianę międzynarodową, by wspólnie roz-wiązywać problemy związane z polityką zatrudnienia.

2.3. Swobodny przepływ pracowników w strukturach