Ewolucja „drabiny partycypacji”

Jedną z najpopularniejszych i najczęściej cytowanych (a także modyfikowanych i rozwijanych) koncepcji partycypacji społecznej jest drabina partycypacji (Arn-stein 1969). Jej autorka wyróżniła osiem szczebli, z których każdy kolejny cha-rakteryzuje się większym zaangażowaniem społeczności w podejmowane decyzje (por. ryc. 1). Pierwsze dwa szczeble drabiny: manipulacja i terapia zostały zgru-powane w ramach „braku uczestnictwa”. Tym samym Arnstein zauważa, że są to poziomy obejmujące praktyki, które wykorzystują zaangażowanie obywateli do legitymizowania odgórnie podjętych decyzji. W rzeczywistości jest to wyłącznie narzędzie, dzięki któremu owe decyzje mają sprawiać wrażenie przedyskutowa-nych i zaakceptowaprzedyskutowa-nych przez społeczeństwo. Kolejne poziomy: informowanie, konsultacje i  ugłaskiwanie zostały określone wspólnym mianem tokenizmu.

Obejmują one działania pozorne, które mogą być pierwszym krokiem w kierunku rzeczywistej partycypacji, jednocześnie jej nie zapewniając. Niezależnie od tego czy mieszkańcy są wyłącznie informowani, czy mają oficjalne prawo do wyrażenia własnego zdania, czy też są umieszczani jako przedstawiciele społeczności w ko-legialnych ciałach decyzyjnych – nie gwarantuje im to rzeczywistego wpływu na ostatecznie podjęte decyzje. W ramach ostatniej grupy – uspołecznienia władzy – Arnstein umieściła trzy najwyższe szczeble drabiny: partnerstwo, delegowanie władzy i kontrolę obywatelską. Dopiero w tego rodzaju postepowaniu autorka dostrzegała faktyczne zapewnienie obywatelom wpływu na proces decyzyjny.

Przedstawiona na rycinie 1 drabina partycypacji stanowiła punkt wyjścia do dalszych rozważań dla wielu późniejszych koncepcji. Często pozostawały one przy modelu opartym na drabinie, wprowadzając do niego różnego rodzaju mo-dyfikacje. Było to między innymi rozszerzanie drabiny o nowe poziomy, uwzględ-nianie postaw strony społecznej (a nie wyłącznie władz), uwzględnienie w mode-lu rozwijających się narzędzi internetowych (Connor 1988; Pretty 1995; Krabina 2016; Kotus, Sowada 2017).

32 Teoretyczno-metodologiczny kontekst badania ruchów miejskich i partycypacji społecznej

Na gradacji zaangażowania opiera się w pewnym stopniu również koncepcja kost-ki demokracji (Fung 2006). Autor propo-nuje w niej rozpatrywać partycypację spo-łeczną z uwzględnieniem trzech wymiarów:

(1) doboru uczestników, (2) sposobów ko-munikacji i podejmowania decyzji oraz (3) władzy. Pierwszy wymiar jest zainspirowa-ny pytaniami o to, kto uczestniczy w podej-mowaniu decyzji. Odnosi się on do różnych form doboru uczestników, z  uwzględnie-niem ich reprezentatywności, wiedzy czy zaangażowania w  rozpatrywany problem.

Drugi wymiar wiąże się z odpowiedzią na pytanie o  sposób komunikacji pomiędzy aktorami partycypacji. Skala ta obejmuje różne środki czy też metody komunikacji i współdecydowania. Ostatni wymiar wyni-ka z poszukiwania związku pomiędzy usta-leniami aktorów partycypacji a  faktyczną polityką władz i podejmowanymi przez nie decyzjami. Przedmiot rozważań w tej skali jest zbliżony do znanego z drabiny Arnste-in. Służy ona do pomiaru stopnia, w jakim aktorzy partycypacji faktycznie wpływają na ostatecznie podejmowane decyzje i ich realizację. Taka konstrukcja może być wykorzystywana do analiz empirycznych, pozwalając umieścić konkretne procesy lub metody partycypacji w trójwymiaro-wym układzie współrzędnych.

Glass (1979) w swojej koncepcji dokonał próby powiązania różnych technik partycypacji (segregowanych wg stopnia ustrukturyzowania) oraz perspektyw – odgórnej i  oddolnej (por. tab. 1). Jednocześnie zachował on układ zbliżony do drabiny, w którym kolejne poziomy w coraz większym stopniu angażują mieszkań-ców (Glass 1979). Punktem wyjścia było w tym przypadku nakreślenie pięciu ce-lów partycypacji obywatelskiej: (1) wymiany informacji; (2) edukacji; (3) budowy wsparcia; (4) wspierania podejmowania decyzji i (5) wkładu reprezentatywnego.

Glass podczas tworzenia typologii technik czy też narzędzi partycypacji miał na uwadze ich późniejsze dopasowanie do wyżej wymienionych celów. Zakładał on, że szanse powodzenia na sukces programów partycypacyjnych maleją, jeżeli wy-korzystane narzędzia są nieadekwatne do ustalonych celów. Innymi słowy: sama partycypacja może mieć różne cele, ale  już konkretne techniki są nierozłącznie powiązane z właściwymi sobie celami. Zarówno techniki, jak i cele zostały po-nadto przypisane do perspektywy administracyjnej lub obywatelskiej. W dużym uproszczeniu można uznać, że rozstrzygają one, które techniki i cele są bardziej przydatne i zbieżne z zamiarami władz, a które – strony społecznej. Autor postawił Ryc. 1. Drabina partycypacji Arnstein

Źródło: Arnstein (1969).

Partycypacja społeczna 33

w swej pracy istotne pytanie o to, co jest faktycznym celem partycypacji społecz-nej: Czy jest nim umocnienie władzy poprzez budowanie społecznego zaufania i kształtowanie obywateli, którzy rozumiejąc różnorakie ograniczenia i konflikty interesów, pozostają posłuszni nawet wtedy, kiedy ich oczekiwania nie są spełnio-ne? A może jednak cel stanowi służba obywatelom, uwzględnienie w planach ich potrzeb niezależnie od tego, czy ufają władzy i ją wspierają? Zdaniem Glassa te pozornie sprzeczne dążenia można połączyć, a rzeczywistym celem jest włączenie obywateli w planowanie i zarządzanie, czego efektem ma być wzrost zaufania do władz i szersza akceptacja podejmowanych przez owe władze decyzji.

W tradycję konstruowania drabin partycypacji wpisuje się propozycja mode-li partycypacji, której autorzy przedstawiają cztery modele o charakterze typów idealnych (Olech, Kaźmierczak 2011). Kryterium wydzielenia modeli stanowi-ły wzory relacji społecznej współdziałania przedstawicieli władz lokalnych lub kierownictwa lokalnych instytucji publicznych oraz mieszkańców gminy lub od-biorców usług świadczonych przez lokalne instytucje. Tworząc różne kombinacje zakresu wpływu wywieranego przez każdego z dwóch wyżej wymienionych akto-rów, autorzy przedstawili cztery modele partycypacji:

• asymetryczny – udział obywateli minimalny, władz lokalnych – maksymalny,

• opiniodawczo-konsultacyjny – dominujący udział władz lokalnych przy znacz-nym udziale obywateli,

• symetryczny – udział obu stron zrównoważony,

• delegowanie – dominujący udział obywateli przy znacznym lub minimalnym udziale władz publicznych.

Tabela 1. Cele i techniki partycypacji obywatelskiej według Glassa CELE

Niestrukturyzo-wane Strukturyzowane Procesy aktywne Procesy pasywne

TECHNIKI

*Ang. nominal group process. Metoda umożliwiająca osiągnięcie konsensusu w sposób zbliżony do gło-sowania, ale umożliwiający wyrażenie opinii przez wszystkich uczestników dyskusji. Jest ona oparta na zgłaszaniu przez uczestników propozycji rozwiązań określonego problemu i rangowaniu uzyska-nych w ten sposób propozycji przez wszystkie osoby.

Źródło: Glass (1979).

34 Teoretyczno-metodologiczny kontekst badania ruchów miejskich i partycypacji społecznej

Zgodnie z opinią autorów zastosowanie powyższego kryterium nie wyjaśnia, dlaczego zakres udziału we władzy jest właśnie taki, nie tłumaczy również, w ja-kim stopniu modele partycypacji są wynikiem bierności mieszkańców czy auto-rytarności władzy lokalnej. Są to więc modele deskryptywne, opisujące kształt relacji społecznej, nie zaś eksplanacyjne, wyjaśniające jego źródła (Olech, Kaź-mierczak 2011).

W bieżącym rozdziale wymienione zostały jedynie wybrane przykłady koncep-cji odnoszących się do partycypakoncep-cji społecznej. Każda z nich podejmowała próbę uporządkowania omawianego zjawiska, wyznaczenia pewnych elementów, po-zwalających na ujęcie jej w ramy możliwe do wykorzystania empirycznie. Wszyst-kie w pewnym stopniu opierały się również na gradacji zaangażowania obywateli w podejmowanie decyzji czy też równowagi pomiędzy nimi a przedstawicielami władzy. Taki, a nie inny dobór zebranych w powyższym przeglądzie „pomysłów na partycypację” nie jest przypadkowy. Ramą dla analiz empirycznych w niniej-szej pracy jest, również stosujący metaforę drabiny, behawioralny model współ-zarządzania miastem, przedstawiony w kolejnym podrozdziale.

1.3. Ruchy miejskie w koncepcji miejskiej triady