Ewolucja i główne obszary polityki UE wobec Arktyki

Michał Łuszczuk Adam Stępień

Polityka Unii Europejskiej wobec Arktyki

Wzrost aktywności polskiej dyplomacji w odniesieniu do regionu Arktyki nieznacz-nie wyprzedził w czasie podobny proces w przypadku działalności instytucji unijnych.

Choć rozwój unijnej polityki wobec Arktyki – szczególnie na początku – był dość nie-spójny i nieco kontrowersyjny (Airoldi 2008; Łuszczuk 2010b), to ogólnie został jednak uznany w Warszawie za ważną determinantę dalszego polskiego politycznego zaangażo-wania w sprawy dotyczące Dalekiej Północy (Graczyk 2012; Łuszczuk 2012; Grzela 2014). Wyrazem tego stało się m.in. ogłoszenie przez MSZ na początku 2011 roku, iż jednym z tzw. filarów polskiej polityki wobec regionu Arktyki jest „aktywny udział Pol-ski w kształtowaniu europejPol-skiej polityki wobec Arktyki” (Szpunar 2011). Biorąc to pod uwagę, a przede wszystkim polityczne i praktyczne znaczenie potencjalnego wzajemne-go oddziaływania polskiej oraz unijnej polityki arktycznej, zostanie tu przeprowadzona dokładniejsza analiza tego zagadnienia.

11.1. Ewolucja i główne obszary polityki UE wobec Arktyki

Region Arktyki przez stosunkowo długi okres znajdował się w zasadzie poza obszarem zainteresowania instytucji WE/UE. Co najwyżej, można w tym kontekście wskazać kilku-nastoletni okres obecności Grenlandii we wspólnotach europejskich (1973–1985) (Brańka 2007) oraz kilka inicjatyw Brukseli odnoszących się do typowo arktycznych form eksploatacji żywych zasobów, takich jak polowania na foki, zakładanie sideł czy polowa-nie na wieloryby. Sytuacja uległa pewnej zmiapolowa-nie w następstwie rozszerzenia UE o Fin-landię oraz Szwecję w 1995 roku, kiedy Unia została postawiona wobec konieczności zajęcia się problemami północnych krańców nowych państw członkowskich, a zatem obszarów, które od tej pory stały się również i jej północnymi kresami. Zaadaptowano w związku z tym do ich specyficznych potrzeb politykę rolną oraz regionalną, kontynu-owano też nieco wcześniej zainicjowane programy z zakresu polityki ochrony środowiska i polityki badawczej (Airoldi 2008). Sporą uwagę poświęcono też rozwojowi transgra-nicznej współpracy między położonymi na północy państwami członkowskimi UE oraz ich sąsiadami, do czego przyczyniła się przede wszystkim inicjatywa Wymiaru Północnego

(zob. Rozdz. 4.2.1). W jej ramach pojawiło się tzw. okno arktyczne, projekt, który jednak na przestrzeni lat pozostawał na marginesie współpracy. Warto też pamiętać, iż od 1994 roku dwa państwa arktyczne – Islandia i Norwegia – są ściśle związane z UE Umo-wą o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG).

Mimo iż Komisja Europejska jeszcze przed 2007 rokiem była zachęcana przez nie-których aktorów arktycznych do bardziej aktywnego udziału we współpracy regionalnej w Arktyce (np. aplikacji o status obserwatora w RA), to jednak UE nie wykazała wtedy zainteresowania takimi sugestiami. Daleka Północ pojawiała się w jej pracach niejako przy okazji różnych innych zagadnień, takich jak przygotowania do Międzynarodowego Roku Polarnego 2007–2009, gdzie UE zaangażowała znaczące środki.¹

Unia, rozwijając swą politykę na rzecz ograniczenia zmian klimatycznych oraz ada-ptacji do związanych z nimi następstw, zaczęła coraz wyraźniej starać się również i w in-nych dziedzinach swej aktywności – np. w rozwijanej od 2006 roku zintegrowanej poli-tyce morskiej – uwzględniać „czynnik arktyczny”.² Właśnie podczas prac nad polityką morską zapowiedziano prace KE „dotyczące strategicznych kwestii związanych z Oce-anem Arktycznym” (KE, s. 14). Zwiększenie aktywności unijnych instytucji od 2007 roku było też wyraźnie związane z opisanym w rozdziale 2 wzrostem zainteresowa-nia Arktyką ze strony światowych mediów, opinii publicznej, jak i innych aktorów spo-za regionu. Na temat Arktyki w świetle zmian klimatycznych i bezpieczeństwa między-narodowego wypowiedział się Wysoki Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (High Representative i European Commission 2008). Parlament Eu-ropejski (PE 2008) i Komisja Europejska (KE 2008) w 2008 roku oraz Rada Unii Euro-pejskiej w roku 2009 (Rada UE 2009) przyjęły pierwsze dokumenty na temat zakresu i ram obecności UE w regionie (Łuszczuk 2010a).

Zakres kompetencji, regulacji i działań Unii odnoszących się do tego regionu, jest bardzo szeroki, gdyż obejmuje:

• ustawodawstwo mające w sposób bezpośredni zastosowanie w północnej Europie (Finlandia, Szwecja, a także Norwegia i Islandia w ramach EOG); szczególnie pwo ochrony środowiska (np. sieć Natura2000, dyrektywa o siedliskach, jak też ra-mowa dyrektywa wodna), politykę transportową (w tym główne korytarze transpor-towe) czy fundusze przeznaczane na rozwój regionalny;

• regulacje kształtujące oddziaływanie środowiskowe Unii na regiony arktyczne;

w tym: emisje dwutlenku węgla (UE jest obecnie odpowiedzialna za ok 11% świato-wych emisji CO₂), sadzy, zanieczyszczeń, w tym rtęci (24% zewnętrznych źródeł rtęci docierającej do Arktyki znajduje się w Europie) i uporczywych zanieczyszczeń organicznych (np. 57% emisji PCB-153 docierających do Arktyki pochodzi z Euro-py (wszystkie dane za Cavalieri i wsp. 2010; SADA 2014);

1 Rozmowy przeprowadzone przez Adam Stępnia w Akureyri, czerwiec 2011, w Haparandzie, listo-pad 2012, oraz w Bergen, wrzesień 2014.

2 Właśnie w ramach prac nad polityką morską zwrócono uwagę na znaczenie dla Europy zmian klimatycznych zachodzących w regionie Arktyki i zapowiedziano prace Komisji Europejskiej w 2008 roku „dotyczące strategicznych kwestii związanych z Oceanem Arktycznym” (Łuszczuk 2010b, Archer 2014).

• politykę klimatyczną i energetyczną, przemysłową (działania ograniczające emisję zanieczyszczeń w ramach polityki ochrony środowiska są w tym kontekście pierw-szoplanowe) (Koivurova i wsp. 2012);

• regulacje kształtujące gospodarcze znaczenie Unii w Arktyce i mające przełożenie na rozwój aktywności gospodarczej w regionie. Można tutaj wymienić na przykład transport morski (znaczna część przewidywanego przyszłego tranzytu przez Północ-ną Drogę Morską będzie pochodziła z UE lub miała za cel porty europejskie); rybo-łówstwo (na rynek UE trafia 39% eksportu z krajów arktycznych); wydobycie ropy i gazu (ok. rynek UE może generować ok. 24% popytu na arktyczne paliwa kopal-ne); czy turystykę (Europejczycy stanowią 27% turystów w regionie);

• programy i finansowanie współpracy z Rosją i Grenlandią (Porozumienie o Współpracy (Rada UE 2014b) i Porozumienie o Rybołówstwie (KE 2014b) z Grenlandią czy fundu-sze lokowane w Rosji w ramach partnerstw Wymiaru Północnego – patrz Rozdz. 4.2.1);

• fundusze przeznaczane na badania naukowe dot. Arktyki lub kwestii istotnych dla Arktyki (np. oceanografia lub klimatologia); w latach 2007–2013 na badania ark-tyczne wydano ok. 20 mln EUR rocznie (co obejmowało także wiele projektów w ramach Międzynarodowego Roku Polarnego), w Horyzoncie2020 nakłady te – trudne w tej chwili do dokładnego oszacowania – powinny być porównywalne lub większe niż w poprzedniej perspektywie finansowej;³

• wpływ na rozwój instrumentów międzynarodowych mających znaczenie dla regionu (Ramowa Konwencja ONZ w sprawie Zmian Klimatu; Konwencja o Różnorodności Biologicznej; regulacje MOM, przede wszystkim Kodeks Polarny; aktywność Unii w Radzie Arktycznej czy Radzie Euro-Arktycznego Regionu Morza Barentsa) (Ko-ivurova i wsp. 2012).

Obecność Unii i jej wpływ na rozwój Arktyki są zróżnicowane w każdym z regionów arktycznych i w zależności od rozpatrywanego obszaru kompetencji. Należy podkreślić, że problemy specyficzne dla Arktyki lub europejskiej Północy stanowią co najwyżej kwe-stię poboczną w dyskusjach nad europejskim ustawodawstwem mającym zastosowanie dla całej Unii lub rozpatrywanym w szerokim kontekście globalnym.⁴

W 2008 roku Komisja Europejska (KE 2008) wyszczególniła trzy cele polityki ark-tycznej: (1) ochronę Arktyki w zgodzie z wolą jej mieszkańców; (2) promowanie zrów-noważonego korzystania z surowców; (3) wnoszenie wkładu we wzmocnioną wielo-stronną współpracę w Arktyce. Następnie, bazując na tych celach, KE w swym

3 Arktyka jest też na przykład jednym z czterech obszarów priorytetowych we współpracy badawczej z USA.

4 Co więcej, kompetencje Unii w zależności od obszaru mogą być wyłączne (np. częściowo handel czy rybołówstwo), dzielone z państwami członkowskimi (np. ochrona środowiska) lub uzupełniające działa-nia państw członkowskich (np. kultura i edukacja). Kompetencje zewnętrzne są odbiciem kompetencji wewnętrznych Unii, co oznacza, że obszar regulacyjny, gdzie istnieją regulacje na poziomie unijnym, znajduje się także w kompetencji zewnętrznej Unii (koordynacja, prowadzenie negocjacji międzynaro-dowych, aktywność w organizacjach międzynarodowych). Przy czym sama UE nie musi być stroną po-rozumień lub negocjacji międzynarodowych, a Państwa Członkowskie są zawsze zobowiązane do lojal-ności w stosunku do całej Unii w czasie negocjacji międzynarodowych (Koivurova i wsp. 2012).

Komunikacie z 2012 roku (KE i Wysoki Przedstawiciel 2012b) wskazała trzy podstawo-we obszary spodstawo-wego zaangażowania w Arktyce. Należą do nich:

1) wiedza – wspieranie badań i przepływu wiedzy, aby odpowiadać na zmiany klima-tyczne i środowiskowe w Arktyce;

2) odpowiedzialność – podejmowanie odpowiedzialnych działań, aby rozwój gospodar-czy w Arktyce był oparty na zrównoważonym korzystaniu z surowców i znajomości środowiska naturalnego;

3) zaangażowanie – wzmocnienie konstruktywnej współpracy i dialogu z państwami arktycznymi, ludami rdzennymi i innymi partnerami.

Ważnym elementem europejskiego wkładu są nie tylko badania i rozwój, ale także europejska infrastruktura naukowa i satelitarna, w tym takie programy, jak GMES (Global Monitoring for Environment and Security Programme). Unia Europejska wspiera i deklaruje dalsze wsparcie dla takich inicjatyw, jak Shared Environmental Information System (SEIS) (EEA 2014) i SAON (patrz Rozdz. 5) (KE i Wysoki Przedstawiciel 2012a). UE jest także zainteresowana rozwijaniem przyjaznych środowiskowo i cechujących się niskim pozio-mem ryzyka technologii w przemyśle wydobywczym. (KE i Wysoki Przedstawiciel 2012b, 2012a). Przyjęta w czerwcu 2013 roku dyrektywa w sprawie bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich (UE 2013) jest – jak i wiele innych projektów badawczo-rozwojowych finansowanych ze środków unij-nych – wyrazem realizacji tego dążenia. UE wskazuje jasno w swoich dokumentach, że ma prawo być zainteresowana wydobyciem surowców energetycznych w Arktyce jako konsu-ment, importer i partner zapewniający technologie potrzebne dla rozwoju tego przemysłu.

Komisja Europejska poczyniła także kroki w celu pogłębienia współpracy z Grenlandią w zakresie przemysłu wydobywczego (KE i Wysoki Przedstawiciel 2012b).⁵

W obszarze rybołówstwa, istnieje przekonanie (szczególnie w DG Gospodarka Mor-ska i Rybołówstwo), że UE powinna być stroną w dyskusji o przyszłej strukturze zarzą-dzania zasobami morskimi na Oceanie Arktycznym, a także być włączona w debatę prowadzoną obecnie przez arktyczne państwa nabrzeżne w sprawie środków przejścio-wych dotyczących rybołówstwa na morzu otwartym Oceanu Arktycznego (patrz Rozdz.

4.2.). Jako jeden z głównych importerów ryb pochodzących z wód subarktycznych i waż-na stroważ-na w takich organizacjach jak NEAFC, Komisja Europejska podkreśla, że ma prawo być częścią tego dialogu i może przy tym także pomóc państwom arktycznym przez zapewnienie wiedzy i aktualnych wyników badań. Wdrażana obecnie reforma wspólnej polityki rybołówstwa może poprawić pozycję UE w dyskusjach o zarządzaniu zasobami morskimi w regionie, jako że wcześniej UE była krytykowana za bardzo nie-efektywną politykę w tym obszarze.

Komisja Europejska uwypukla osiągnięcia partnerstw Wymiaru Północnego do spraw środowiska oraz transportu i logistyki (patrz Rozdz. 4.2.1), wkład funduszy Unii w rozwój

5 Wsparcie rozpoczynającej działalność szkoły górniczej w Sisimiut i list intencyjny w sprawie współpracy w obszarze górnictwa mogą być tutaj przykładami takich działań. Jakkolwiek zawarte w październiku 2014 roku nowe Porozumienie o Współpracy z Grenlandią nadal koncentruje się na wspieraniu edukacji i szkolnictwa zawodowego. Zob. KE 2012 KE 2014a.

społeczno-gospodarczy regionu, rolę Unii w zmniejszaniu zanieczyszczeń napływających do regionów arktycznych oraz znaczącą liczbę badań i studiów (KE i Wysoki Przedstawi-ciel 2012b, 2012a). Jednym ze sztandarowych przykładów jest tutaj raport EU Arctic Fo-otprint and Policy Assessment, (Cavalieri i wsp. 2010), zlecony przez Komisję w celu okre-ślenia zakresu odpowiedzialności Unii za stan środowiska arktycznego.

Ciekawą inicjatywą – podnoszoną w dokumentach Parlamentu, Komisji i Rady z lat 2011–2014 – jest propozycja utworzenia Arktycznego Centrum Informacyjnego Unii Euro-pejskiej – być może funkcjonującego jako sieci europejskich instytucji naukowych, badaw-czych i informacyjnych posiadających wiedzę w zagadnieniach związanych z Arktyką (www.

arcticinfo.eu). Członkiem tej sieci jest także Komitet Badań Polarnych PAN (SADA 2014).

Od 2008 roku podejście Unii Europejskiej do regionów arktycznych podlegało ewo-lucji i procesowi pogłębiania unijnej wrażliwości zarówno na problemy charakterystyczne dla regionu, jak na perspektywy oraz oczekiwania aktorów arktycznych. Rezolucja Parla-mentu Europejskiego z 2008 roku (PE 2008) zawierała na przykład niefortunne odniesie-nie do budowania systemu zarządzania Arktyką, czerpiąc inspirację z Traktatu Antark-tycznego, a Komunikat Komisji z 2008 roku (KE 2014a) krytykował fragmentację zarządzania regionem. Spotkało się to z nieprzychylnym podejściem państw arktycznych.

Być może zbyt bezpośrednio zadeklarowano również stanowisko Komisji odnośnie wol-ności żeglugi na arktycznych szlakach morskich. W późniejszych dokumentach z lat 2011–2014 (KE i Wysoki Przedstawiciel 2012b; PE 2014; Rada UE 2014a) unijni decy-denci są bardziej ostrożni i podkreślają przede wszystkim potrzebę współpracy z partnera-mi w regionie. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z marca 2014 roku stawia bardzo ambitne cele środowiskowe, podnosząc na przykład zasadę ostrożności gospodarowania zasobami morskimi, ale jednocześnie europarlamentarzyści wykazali się wrażliwością na sprawy problematyczne, takie jak kwestia handlu produktami z fok czy wydobycie ropy i gazu w regionie (PE 2014). Z kolei w Konkluzjach z maja 2014 roku Rada poświęciła szczególnie wiele uwagi współpracy z Grenlandią oraz transportowi morskiemu i pracom nad przełożeniem Kodeksu Polarnego na prawnie wiążące normy prawa międzynarodo-wego. Podkreślono także znaczenie prawidłowego zrozumienia sytuacji w regionie przez instytucje unijne dla kształtowania polityki i podejmowania działań dobrze odpowiadają-cych potrzebom regionu (Rada UE 2014a).

Jednym z przejawów wzmocnienia współpracy UE z partnerami w regionie jest orga-nizacja spotkań urzędników Komisji Europejskiej z przedstawicielami ludów rdzennych w formacie Arctic Dialogue. Od 2013 roku stało się to bardziej regularne i wypełnione treścią (Stępień 2015, w przygotowaniu).

Unia Europejska wydaje się też w swojej polityce arktycznej zwracać coraz większą uwagę na specyficzne kwestie dotyczące europejskiej części regionu i – w zgodzie z szer-szymi tendencjami w Arktyce – na rozwój społeczno-gospodarczy. Widoczne jest to przede wszystkim w kolejnych rezolucjach Parlamentu Europejskiego (PE 2014, 2011).

Jednym ze znaczących wyzwań dla obecności Unii Europejskiej w Arktyce pozostaje kwestia przyznania Unii Europejskiej statusu obserwatora w Radzie Arktycznej. Status ten jest postrzegany jako symboliczne uznanie interesów, wkładu i obecności danego aktora w regionie przez państwa arktyczne (patrz Rozdz. 4.1). Rozporządzenie w sprawie handlu produktami z fok (UE 2009) – w praktyce zamykające rynek UE dla tych produktów –

oburzyło zarówno organizacje inuickie, jak i Kanadę.⁶ Stało się główną przyczyną niechęci do przyznania UE statusu obserwatora. Niechęć do zaproszenia UE do dialogu w Arktyce wiąże się też z obawami co do intencji instytucji unijnych, możliwego nacisku na państwa członkowskie UE w Radzie Arktycznej, czy niechęci do rzekomo pryncypialnego i pro--środowiskowego podejścia UE do kwestii arktycznych. W latach 2009–2013 UE razem z takimi państwami, jak Chiny i Japonia, miała status obserwatora ad hoc. W maju 2013 roku sześć państw zostało oficjalnie przyjętych do grona obserwatorów, a Unii Euro-pejskiej zostały przyznane faktycznie pełne prawa obserwatora poza oficjalnym statusem, którego „ostateczne wdrożenie” uzależniono (w gruncie rzeczy) od osiągniecia porozumie-nia z Kanadą (Arctic Council 2013). W sierpniu 2014 roku, po wcześniejszej decyzji ko-misji rozwiązywania sporów w Światowej Organizacji Handlu i w związku z zakończeniem negocjacji w sprawie Kompleksowej Umowy Gospodarczo-handlowej (CETA), Komisja Europejska i Kanada doszły do porozumienia w sprawie produktów z fok.⁷ W efekcie, przedstawiciele Kanady zadeklarowali wycofanie swojego sprzeciwu wobec formalnego przyznania UE statusu obserwatora. Niemniej jednak, jako że decyzje w Radzie Arktycz-nej podejmowane są jednomyślnie, wobec napiętych stosunków między UE a Rosją osta-teczne wdrożenie decyzji z Kiruny w czasie Spotkania Ministerialnego w Iqaluit w kwiet-niu 2015 roku nie doszło do skutku.

Polityka arktyczna Unii Europejskiej postrzegana przez pryzmat unijnych dokumen-tów ma charakter wielowymiarowy, łączy w sobie zarówno sprawy wewnątrz unijne, jak i unijną politykę zagraniczną. Znajduje to odbicie w sposobie koordynacji polityki ark-tycznej w Komisji Europejskiej i Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ).

Odpowiedzialni za sprawy arktyczne przedstawiciele różnych dyrekcji generalnych (go-spodarka morska i rybołówstwo, środowisko, badania i innowacja, transport, rozwój re-gionalny) oraz ESDZ odbywają regularne nieformalne spotkania. Do 2014 roku europej-skimi głosami w sprawach arktycznych dysponowali komisarz odpowiedzialna za gospodarkę morską oraz Wysoki Przedstawiciel. Nieformalne spotkania koordynacyjne są kontynuowane w Komisji Jeana-Claude’a Junckera, jednak jak dotąd nie wiadomo czy Arktyka zostanie przypisana do kompetencji konkretnego wysokiego urzędnika (np. jed-nego z wiceprzewodniczących Komisji).

Nie jest jasne, czy Unia Europejska przyjmie kiedykolwiek strategię dla regionu ark-tycznego podobną do kompleksowej i zintegrowanej strategii dla Morza Bałtyckiego.

Obecność UE na Bałtyku ma zupełnie inny charakter niż w Arktyce. Polityka arktyczna nie może mieć także charakteru wyłącznie polityki morskiej, jako że w europejskiej Ark-tyce większe znaczenia mają raczej kwestie społeczno-gospodarcze i środowiskowe

zwią-6 Rozporządzenie przewidywało wyłączenie produktów pochodzących z polowań prowadzonych tra-dycyjnie przez Inuitów i inne ludy rdzenne, jednak organizacje inuickie uznały, że rozporządzenie w rzeczywistości likwiduje rynek dla produktów z fok w Europie (który był największym rynkiem dla tych produktów), w praktyce załamując popyt także dla fok odławianych przez Inuitów. Z kanadyj-skiego punktu widzenia, rozporządzenie uderzało przede wszystkim w nierdzenne społeczności, dla których polowania na foki są także istotnym elementem sposobu życia i gospodarki.

7 European Commission, Joint Statement by Canada and the European Union on Access to the European Union of Seal Products from Indigenous Communities ff Canada, C(2014) 5881 final, Brussels, 18 August 2014 (Annex to Commission Decision).

zane z obszarami lądowymi. Należy raczej spodziewać się tworzenia kolejnych dokumen-tów pokazujących postęp w działaniach Unii i dalszą konkretyzację ogólnych celów i priorytetów. Polityka UE w Arktyce najprawdopodobniej pozostanie więc z natury fragmentaryczna. Jak dotąd, dokumenty instytucji unijnych raczej zbierały już istniejące inicjatywy i działania pod hasłami zidentyfikowanych wtórnie ogólnych założeń i celów.