Ewolucja udziału środków własnych w strukturze finansowania inwestycji

Aby mówić o efektywności finansowania inwestycji w ochronę środowiska w Polsce należy poznać ogólne zasady systemu finansowania i zarządzania budżetami samorządów, które są jednymi z decydentów w projektach ekologicznych.

Ustawa o samorządzie gminnym normuje szeroki zakres świadczenia dóbr publicznych, czyli własnych zadań, jakie gmina musi realizować62. Wytwarzanie i dostarczanie tych dóbr narzuca konieczność - w warunkach gospodarki pieniężnej - posiadania dochodów. Wypełniając zadania własne wynikające z ustawy, gmina musi ponosić koszty związane z alokacją dóbr publicznych i społecznych. Równocześnie gmina nie wytwarza znaczącego dochodu, a jej działania nie mogą być oceniane przez pryzmat zysku. Dochody gminy to ogólnie mówiąc: daniny nieodpłatne, a więc podatki oraz daniny odpłatne, czyli opłaty lokalne, a także inne dochody⁶³.

Dochody własne często rozumiane są jako dochody „płynące z własnej działalności organów lokalnych i jednostek im podporządkowanych oraz przyznawane budżetom lokalnym udziały z dochodów, podatków i opłat”64. Dochody własne są „związane z budżetami lokalnymi w sposób trwały, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych we władanie związków samorządowych”⁶⁵. W innym podejściu dochody własne określa się jako dochody oparte na źródłach uznanych przez prawo za stałe i bezterminowo związane z budżetem samorządów. Te dwa odmienne podejścia sprawiają, że możemy mówić o tzw. podatkach i opłatach lokalnych sensu stricto oraz sensu largo66.

To, że dochody własne pochodzą ze źródeł znajdujących się na terenie działania samorządu terytorialnego stwarza możliwości oddziaływania przez organy samorządowe na ich wydajność, co w efekcie może prowadzić do wzrostu dochodów budżetowych. Z tą cechą dochodów własnych wiążą się jednak dalsze konsekwencje: wysokość tych dochodów jest uzależniona od stanu zagospodarowania terenu – im teren jest mniej

62

Art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami).

63

W. Soota, Finanse samorządu terytorialnego, Politechnika Radomska, Radom 2001, ss. 52-86.

64 Z Ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, Dz.U. nr 9, poz. 31.

65

M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu..., op. cit., s. 60, za: E. Chojna-Duch, E. Kornberger-Sokołowska, Dochody gmin z podatków i opłat, ECOSTAR i TWIGGER S.A., Warszawa 1998.

38

gospodarczo rozwinięty, tym mniejsza możliwość uzyskania dochodów własnych i odwrotnie.

Do dochodów, na które gmina ma pewien wpływ, zalicza się podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych, wpływy z opłaty targowej, dochody z majątku oraz niektóre pozostałe dochody. Źródłem finansowania wydatków publicznych mogą być też pożyczki oraz inne przychody. Redystrybucja pozyskanych dochodów jest realizowana w formie pieniężnej. Skupiając się nie tylko na dochodach własnych, należy zwrócić uwagę, że nieprawdziwa jest teza, iż „na poziom realizacji dochodów własnych zasadniczy wpływ mają organy gminy i miasta na prawach powiatu, gdyż - zgodnie z obowiązującymi przepisami podatkowymi - organ stanowiący i organ wykonawczy decyduje odpowiednio: o wysokości obowiązujących w danej gminie i mieście na prawach powiatu stawek podatkowych oraz wielkości udzielonych ulg, zwolnień, odroczeń, umorzeń oraz zaniechania poboru podatku”⁶⁷.

W Polsce wprowadzono limity wysokości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego68. Łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi odsetkami od tych kredytów i pożyczek, należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku69. Wiele samorządów terytorialnych po osiągnięciu górnego poziomu zadłużenia musi poszukiwać takich źródeł finansowania inwestycji ekologicznych, które nie będą prowadzić do zwiększenia dopuszczalnego prawnie limitu zadłużenia. Optymalne wydaje się sięganie po instrumenty finansowe nieobciążające wprost budżetów samorządowych, lecz powiązane i spłacane z przychodów z inwestycji. Dalszym ograniczeniem w pozyskiwaniu środków na inwestycje proekologiczne jest postanowienie, że nie mogą one zaciągać zobowiązań finansowych, których nominalna wysokość, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania

67

Informacja o skutkach obowiązywania ustawy z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966) według stanu po trzech kwartałach 2004 roku na

stronie www.mf.gov.pl z 23 marca 2005 roku.

68

Więcej na ten temat: Dz.U. 1998, nr 155, poz. 1014, Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach

publicznych, Art. 113, http://isip.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19981551014, 12.05.2008.

39

transakcji70. Nie pozwala to jednostkom samorządu terytorialnego korzystać z kredytu wyrażonego w obcych walutach. Ograniczenie to jest szczególnie istotne w sytuacji wysokich podstawowych stóp procentowych dla pożyczek wyrażonych w złotych, kiedy kredyty w walutach obcych są korzystniej oprocentowane. Znaczącym ograniczeniem w zakresie pozyskiwania kapitału przez jednostki samorządu terytorialnego jest również zmniejszanie się udziału dochodów własnych w strukturze dochodów samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym zwiększaniu zakresu ich zadań własnych. W strukturze dochodów coraz wyższy udział zajmują subwencje, co prowadzi do uzależnienia jednostek samorządu terytorialnego od budżetu państwa. W tym zakresie samorząd staje się mniej wiarygodnym i atrakcyjnym kredytobiorcą, gdyż ma ograniczone władztwo w ustalaniu własnych dochodów.

Istotną barierą, często niedostrzeganą przez samorządy, w dostępie do atrakcyjnych źródeł finansowych jest to, że są one często zbyt małymi jednostkami realizującymi duże inwestycje, a tym samym nie są w stanie korzystać z wielu instrumentów rynku kapitałowego. Suma finansowania, której poszukują, jest zbyt mała z punktu widzenia właściwości oraz interesów tego rynku. Podmioty te są więc skazane na korzystanie wyłącznie z kredytu bankowego i ponoszenie wyższych kosztów pieniądza. Wiąże się z tym problem bariery kosztów przedsięwzięć realizowanych na rynku kapitałowym. Koszty pozyskania środków są tu dużo niższe od kosztów kredytu bankowego, ale pod warunkiem odpowiednio dużej skali przedsięwzięcia. O istotnym zmniejszeniu kosztów obsługi finansowej przedsięwzięcia można w zasadzie mówić w odniesieniu do jednostkowej wartości projektu przekraczającej 50 milionów złotych, a dla wielu instytucji obsługujących takie transakcje dopiero granica 100 milionów złotych jest atrakcyjnym przedsięwzięciem.

Z analizy przeprowadzonej przez M. Jastrzębską71 wynika, że wysoki stopień uzależnienia jednostek samorządu terytorialnego od władz centralnych oraz sytuacji budżetowej państwa ogranicza ich samodzielność finansową. Oznakami pogarszającej się sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego jest spadek udziału wydatków inwestycyjnych w strukturze wydatków ogółem, przy rosnącym poziomie zadłużenia i wydatków na obsługę długów, ale zmniejszającym się udziale dochodów własnych w strukturze dochodów ogółem. Taki stan powoduje, że jednostki mogą mieć istotne

70 Ibidem, s. 39.

71

M. Jastrzębska, Kondycja finansowa jednostek samorządu terytorialnego a zdolnośd absorpcji środków

unijnych, I Forum Samorządowe. Polska Samorządnośd w integrującej sie Europie. Szczecin, 19-20 kwietnia

40

trudności w zakresie gromadzenia środków na tzw. wkłady własne (współfinansowanie), które są wymagane, aby mogły one otrzymać środki z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na realizację zgłoszonych projektów.

Samorządy bardzo często mają również problemy z przygotowaniem profesjonalnych i wiarygodnych ekspertyz oraz analiz, w szczególności dotyczących parametrów ekonomicznych i finansowych danego przedsięwzięcia. Był to m.in. poważny problem dla największych aglomeracji miejskich przy sporządzaniu aplikacji wymaganych procedurami funduszu ISPA w latach 2000 i 2001. Ważnym czynnikiem ograniczającym absorpcję środków finansowych, niedostrzeganym często przez decydentów, jest też fakt jednoczesnego pełnienia przez jednostki samorządu terytorialnego funkcji inwestorskich i regulacyjnych - samorządy są kredytobiorcami i podmiotami ingerującymi władczo w stronę ekonomiczną inwestycji, ustalając np. wysokość opłat za odbiór ścieków lub wywóz odpadów. Decyzje takie podyktowane są często doraźnym interesem politycznym, chociażby realizacją postulatu zmniejszenia obciążeń gospodarstw domowych. Wpływa to również na obniżenie atrakcyjności samorządu jako kredytobiorcy. Na rynku inwestycji proekologicznych mamy zatem sytuację dość złożoną. Z jednej strony Polska zobowiązana jest do wywiązywania się z zobowiązań wobec Unii Europejskiej związanych z harmonizacją prawa ekologicznego, przede wszystkim do realizacji kosztownego inwestycyjnego programu wdrażania dyrektyw środowiskowych UE, a z drugiej w systemie finansowania inwestycji ekologicznych pojawia się luka finansowa, a dodatkowo instytucje finansowe obsługujące ekologię oraz bezpośredni inwestorzy - publiczni i prywatni – borykają się z wieloma zewnętrznymi, obiektywnymi oraz wewnętrznymi barierami, uniemożliwiającymi w wielu przypadkach osiągnięcie mobilności finansowej oraz inwestycyjnej.

Opisany stan prawny i faktyczny sugeruje, że istnieje pilna potrzeba znalezienia odpowiedzi na pytanie: w jaki sposób na podstawie istniejących lub nowych instrumentów prawnych, ekonomicznych lub finansowych wypełnić lukę w systemie finansowania inwestycji proekologicznych tak, aby nie dopuścić do opóźnienia realizacji programu wdrożeniowego unijnych norm prawa ekologicznego i osiągania ekologicznych standardów UE? Potencjalne opóźnienie może mieć niekorzystny wpływ na osiąganie celów zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego i poprawę stanu środowiska naturalnego w naszym kraju. Tym samym należy zaproponować stworzenie pakietu nowych i zmodyfikowanie istniejących instrumentów systemu finansowania ekologii. Przede wszystkim należy przeanalizować istniejący system opłat i kar ekologicznych.

41

2.3. Możliwości finansowania inwestycji ekologicznych środkami