Teoria wyboru publicznego

W 1987 roku J. Buchanan otrzymał Nagrodę Nobla w dziedzinie ekonomii za pionierskie badania (przeprowadzane z G. Tullockiem) nad kwestiami teorii wyboru publicznego139. Łączy ona podstawowe prawa logiki ekonomicznej z decyzjami grupowymi podejmowanymi w procesie wyborczym lub przez jakiś organ rządowy. Teoria opiera się na założeniu, że wybrani przez wyborców wysocy urzędnicy bądź też pracownicy administracji państwowej będą dbać tylko o interes własny, a nie o publiczny, nawet wtedy, gdy wymaga to od nich pewnych wyrzeczeń. Dopiero od niedawna wielu ekonomistów czy politologów obserwuje sektor publiczny przez pryzmat ekonomii. Do tej pory widziane i omawiane były tylko konkretne sytuacje związane z przekupstwem czy korupcją.

Dla ekonomistów najlepszym mechanizmem alokacji dóbr i podejmowania decyzji jest rynek. Administracja publiczna oraz działacze demokratycznie wybieranych grup wyróżniają się poważnymi wadami. W szczególności wydatki publiczne wykazują się immanentną skłonnością do nadmiernego wzrostu. Jak często interpretuje się, prawo Wagnera mówi, że jeśli dochód na osobę wzrasta to poziom wydatków publicznych, tak jak procent wytwarzanego w kraju PNB, też musi rosnąć140. Sektor publiczny ma wmontowane mechanizmy nadmiernej podaży, w rezultacie tej tendencji podaż niektórych usług może osiągać wartość wyższą od tej, jaką zapewniłby sektor prywatny. Ta tendencja do nadprodukcji to słabość administracji publicznej. Pojawia się tendencja do zwiększania deficytu budżetowego, za pomocą którego finansuje się rozrost państwa. Dzieje się to kosztem ograniczeń w następnych latach, czyli kosztem następnych pokoleń.

Politycy i administracja mogą poszukiwać poparcia wyborców dla zwiększania poziomu wydatków publicznych. Dobrze zorganizowane grupy bez przerwy wywierają presję w celu osiągnięcia lepszego zaspokojenia ich specyficznych potrzeb.

139 J. M. Buchanan, G. Tullock ,The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy,

Indianapolis 1962.

140

A. Wagner, Grundlegung der Politischen :Ökonomie. Teil I: Grundlagen der Volkswirtschaft, CF Wintersche Verlagshandlung, Leipzig 1893.

82

Przegrywającymi są niezorganizowani i milczący wyborcy, którzy finansują ten wzrost wydatków. Twierdzi się, że samorządy są szczególnie narażone na nieproporcjonalnie duże wpływy grup interesu.

Tendencja do nadmiernej podaży usług jest dodatkowo wzmacniana przez cechy biurokracji. Na zaburzenia spowodowane niedostatkami systemu reprezentacji nakładają się stałe słabości sektora publicznego. Wszystkie organizacje w dłuższej perspektywie dążą do porzucania wspólnych celów i promowania w ich miejsce celów tych, którzy zajmują kluczowe pozycje w organizacji. W szczególności charakterystyczną cechą biurokracji jest dążenie do maksymalizacji budżetu poprzez ekspansję programów zarządzanych przez poszczególne wydziały urzędów. Pozwala to na wzrost zatrudnienia, poprawia możliwości awansu zawodowego, tworzy warunki dla uznaniowej dystrybucji dóbr, sprzyja zamożności organizacji i wzrostowi bezpieczeństwa zatrudnienia. Jak pokazują ekonomiści czy literatura, proces ten nie ma końca, jedynym ograniczeniem jest zdolność do podnoszenia poziomu podatków. Inne mechanizmy hamujące są słabe. Politycy odpowiedzialni za kontrolę nad administracją często podzielają dążenie do wzrostu budżetu. Po części jest to odbiciem niesprawności systemu przedstawicielskiego, a także niedorozwojem mechanizmów kontrolnych i brakiem kapitału społecznego. Może to być też rezultatem zdolności biurokracji do przeciągania polityków na swoją stronę - mechanizm ten ma swoje źródło w kontrolowaniu przez administrację dostępu do informacji o zapotrzebowaniu na usługi i o kosztach związanych ze świadczeniem usług. System kontroli oparty na istnieniu komisji, jak to ma miejsce w samorządach, postrzegany jest jako szczególnie podatny na rozluźnienie realnego nadzoru. Radni z czasem zaczynają identyfikować się z interesami grupy (branży), którą mają kontrolować.

Wady administracji publicznej są przyczyną tego, że samorządy lokalne są nieefektywne, często marnują środki i są skłonne do wydawania nadmiernej ilości pieniędzy. A. Henney opierając się po części na teorii wyboru publicznego, maluje lekceważący obraz władz lokalnych i konkluduje, że samorząd „stał się za duży, za odległy, zbyt upolityczniony oraz za podatny na wpływy grup interesu oraz zbyt skomplikowany dla zwykłych ludzi, by mogli go rozumieć, nie mówiąc już o możliwości jego kontroli” ¹⁴¹. W sferze samorządów pojawiają się zainteresowane własnymi celami związki zawodowe i organizacje profesjonalistów, a ich kontrola ze strony menadżerów i polityków jest słaba i nieefektywna. Rzadko bierze się pod uwagę preferencje

83

konsumentów. Skutkiem tego jest nadpodaż (np. przewymiarowanie oczyszczalni), a także wadliwa struktura świadczonych usług, które postrzega się jako charakteryzujące się niską jakością, niezwiązane z jakimikolwiek potrzebami, a także znacznie droższe niż to, co mógłby w zamian zaoferować sektor prywatny.

Zdarza się, że koszty działań państwa przewyższają wynikające z nich korzyści. Dzieje się tak, kiedy wysocy urzędnicy czy pracownicy administracji państwowej widzą możliwość odniesienia własnych korzyści, poprzez działania grup interesów, które mogą spowodować koszty obciążające całe społeczeństwo albo gdy państwo stawia sobie inne cele społeczne niż efektywność ekonomiczna. Pracownicy rządowi czy wysocy urzędnicy państwowi piastujący swe stanowiska z wyboru sami nie ponoszą kosztów swoich decyzji politycznych. Dlatego często podejmują działania, których koszty przewyższają korzyści społeczne.

Teoria wyboru publicznego proponuje dwie reformy na poprawę tej sytuacji. Jedną z nich jest contracting-out, czyli zawieranie kontraktów na różnego rodzaju usługi z firmami prywatnymi. Jest to o tyle pozytywne, że dopuszcza konkurencję, zmusza administrację do ujawnienia informacji o kosztach usług, które są świadczone przez sektor publiczny i pozwala na porównywanie efektywności kosztowej z wydajnością. W teorii wyboru publicznego zakłada się, że koncentracja firm prywatnych na osiąganiu zysku, a także węższy zakres ich działania sprawiają, że organizacje prywatne są bardziej elastyczne i efektywne. Contracting-out podważa też monopol jednostek i zakładów budżetowych, co w konsekwencji sprzyja ograniczaniu możliwości działania związków czy organizacji zawodowych¹⁴².

Kolejna idea głoszona przez teorię wyboru publicznego to fragmentacja (rozczłonkowanie) biurokracji. Zgodnie z nią wszystkie biura są za duże, brakuje motywacji do większej efektywności, a więc potrzeba zasadniczych reform. Samorządy lokalne są potrzebne, ale system tworząc tak wielkie jednostki terytorialne doprowadził do erozji możliwości sprawowania nad nimi kontroli przez mieszkańców. Wynikającą ze słabości konwencjonalnej administracji publicznej potrzebę wspólnego administrowania pogłębia fragmentaryzacja czy rozproszenie administracji publicznej związane z wyłączaniem zadań publicznych z hierarchicznej biurokracji i nadawaniem im nowych form organizacyjnych (prawa publicznego i prawa prywatnego), w tym różnych

142

Partnership for Democratic Governance. Contracting Out Government Functions and Services. Emerging. Lessons from Post-Conflict and Fragile Situations, OECD, African Development Bank, Published by: OECD

84

wyspecjalizowanych agencji (agencji – urzędów centralnych, agencji – państwowych osób prawnych oraz agencji – spółek handlowych)¹⁴³. Administracja publiczna przestaje zatem być hierarchicznym monolitem, nie jest już „wielką biurokracją”, ale biurokracją rozproszoną. Proces ten, wymuszany przez kompleksowość lokalnych i globalnych zadań, wobec których stoi administracja i który w sensie ogólnym oceniany jest pozytywnie, prowadzi do samoistnych problemów, głównie z koordynacją działania licznych nowych administrujących podmiotów, których rozwiązaniem ma być właśnie wspólne administrowanie144.

Teoria wyboru publicznego wskazuje na potrzebę reformy samorządów. Niskanen145 twierdzi, iż egoistyczne zachowania biurokracji mogą być sterowane przez odnoszenie jej zarobków czy systemu nagród do poczynionych przez administrację oszczędności lub osiągania wyznaczonych celów finansowych. Taki system płac jest rekomendowany samorządom. Twierdzi się również, że chcąc zwiększyć kontrolę nad poczynaniami administracji publicznej, należy korzystać z pomocy konsultantów zewnętrznych.

Większość poglądów zwolenników teorii wyboru publicznego spotyka się ze zdecydowaną krytyką. Głównie zarzuca się im, że opinia dotycząca tendencji biurokracji do nadmiernej produkcji dóbr i usług pomija fakt, iż usługi publiczne mają w założeniu zaspokajać istniejące potrzeby i brać pod uwagę zdolność obywateli do płacenia za usługi. Doświadczenie pokazuje, że programy rządowe uzupełniane były przez mechanizmy rynkowe ze względu na ich niedostateczną, a nie nadmierną (w stosunku do potrzeb) podaż. Poza tym krytyka procesów opartych na demokracji współwystępuje z bezkrytycznym obrazem mechanizmów rynkowych. W rzeczywistości swoje wady ma zarówno system polityczny, jak i rynek. Niedoskonałości rynku w promowaniu możliwości wyboru dla konsumenta obejmują ograniczoną wiedzę jednostek (nie tylko dotyczącą preferencji, ale także jakości dóbr i usług) oraz koszty transakcji (np. ściąganie opłat za wiele usług jest bardzo kłopotliwe z administracyjnego punktu widzenia). Rynek może wytwarzać poczucie niepewności i niestabilności tak wśród producentów, jak i

143

E. Knosala, L. Zacharko, R. Stasikowski, Nowe zjawiska organizacyjno-prawne we współczesnej

administracji polskiej. Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania - studia i materiały z Konferencji Naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego,

Dom Organizatora, 15-16 listopada, Toruo 2005, s. 315-338.

144

E. Bardach, Getting Agencies to Work Together. The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship, The Brookings Institution, Washington 1998.

145

W. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine de Gruyter, Hawthorne 1971, s.123, patrz też: A. Blais, S. Dion, The Budget-Maximizing Bureaucrat: Appraisals and Evidence, Canadian Journal of Political Science, Cambridge University Press, Nr 26, 1993, s. 572-574.

85

konsumentów. Co więcej, mechanizmy rynkowe funkcjonują tylko wtedy, gdy pojawia się skłonność do współpracy. Rynek jest instytucją o bardzo ograniczonej użyteczności. Kwestionowana jest też zasada, iż biurokracja zawsze dąży do maksymalizacji budżetu. Blore opierając się na danych dotyczących samorządów lokalnych uważa, że popularniejszą tendencją jest dążenie do maksymalizacji zatrudnienia¹⁴⁶.

Inni ekonomiści krytykują natomiast zdanie na temat tendencji do maksymalizacji budżetu, ale twierdzą, że administracja kieruje się swym własnym interesem. Egoistycznie nastawieni pracownicy/urzędnicy mogą skupiać się na rozwoju swojej kariery lub na zmniejszaniu zakresu obowiązków. Brak natomiast motywacji do podejmowania wysiłku czy współzawodnictwa koniecznego do zwiększenia budżetu, który im podlega.

Istotą teorii wyboru publicznego jest postulat interesu własnego (maksymalizacja własnych korzyści). Z teorii wyboru publicznego odniesionej do sceny politycznej wynika, iż brak mechanizmów rynkowych w sektorze publicznym przeciwdziałających negatywnym skutkom podstawowego postulatu tej teorii, którym jest interes własny, powoduje dążenie polityków i urzędników do zwiększenia własnej władzy, prestiżu i dochodu 147. Łączy się to w bezpośredni sposób z dążeniem do rozrostu budżetu i rozbudowy administracji, co niekoniecznie musi w efekcie być pozytywne w interesie społecznym. W związku z tym wielu ekonomistów wskazuje kierunek zmian w stosunku do administracji, a mianowicie orientację na rynek i konkurencję. Może to stanowić szansę na ograniczenie negatywnych skutków teorii wyboru publicznego.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że reakcją na procesy reformowania zarządzania publicznego są różnego rodzaju modele zarządzania publicznego. Zwiększyły one presję na aspekty ekonomiczne wydatkowania publicznych środków finansowych, na zapewnianie coraz większej skuteczności działań organizacji publicznych, a także poprawę jakości usług publicznych. Reforma zarządzania publicznego zakłada, że wdrożenie nowych koncepcji zarządzania wpłynie na efektywniejszą realizację zadań, jakie wypełnia państwo wobec obywateli148. Podejście to określa się jako Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management). Główną jego cechą jest to, że stara się ono wprowadzić i

146

Więcej na temat maksymalizacji w zatrudnieniu w artykule: I. Blore, Are local bureaucrats budget or staff

maximizers?, Local Government Studies, 1743-9388, Volume 13, Issue 3, Institute of Local Government

Studies, University of Birmingham, 1987, s. 75 – 84.

147

Opinię tę przytacza A. Zalewski za: J.D. Gwartney, E.R. Wagner, Public Choice and the Kondukt of

Representative Government, Zobacz też: A. Zalewski (red.), Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego [w]: Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, SGH,

Warszawa 2005, s. 13 – 16.

148

B. Kożuch, Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo PLACET, Warszawa 2004, s.72.

86

zaadoptować techniki i metody zarządzania używane w sektorze prywatnym do warunków panujących w organizacjach publicznych. Przede wszystkim polega to na nakierowaniu tych organizacji na osiąganie wyników, stosowanie strategicznej perspektywy czy używanie mechanizmów rynkowych.

Jako doktryna zarządzania w sektorze publicznym Nowe Zarządzanie Publiczne ma charakter zdecydowanie zarządczy i stawia przede wszystkim na urynkowienie, partnerstwo publiczne, spłaszczenie struktur organizacyjnych, efektywność i wymierne osiągnięcia, zewnętrzny audyt, kompetentny nadzór i ewaluację149.