Proces realizacji inwestycji ekologicznych

W artykule 74 Konstytucji RP w rozdziale I zapisano, że: „Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom . Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych”. Istotna rola w ochronie środowiska przypada władzy lokalnej. Punktem wyjścia jest obowiązek sporządzania wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska przez zarząd województwa, powiatu i gminy w celu realizacji polityki ekologicznej państwa⁴⁸.

Konferencja „Środowisko i Rozwój” w Rio de Janeiro w roku 1992 prócz wielu ważnych wątków analizuje pojęcie "trwałego rozwoju" (sustainable development). W przyjętej na Konferencji Deklaracji stwierdzono między innymi, że istoty ludzkie są w centrum zainteresowania w procesie zrównoważonego rozwoju. Posiadają prawo do twórczego i zdrowego życia w harmonii z przyrodą i że prawo do rozwoju musi być wypełnione tak, ażeby sprawiedliwie połączyć rozwojowe i środowiskowe potrzeby obecnych i przyszłych generacji⁴⁹.

Koncepcja trwałego rozwoju powinna być realizowana na szczeblu państwowym oraz samorządowym. Rosnąca samodzielność gmin powoduje, że przejmują one kluczowe decyzje kształtujące życie człowieka. Koncepcja zakłada podniesienie jakości życia, która zależy od stanu środowiska naturalnego. Przestrzeń przyrodnicza, na którą składają się zasoby środowiska przyrodniczego, obejmuje przestrzeń geodezyjną, wody, gleby, powietrze, kopaliny, różnorodność krajobrazową, obiekty przyrody ożywionej⁵⁰.

Aby usprawnić działania proekologiczne gminy realizują szereg przedsięwzięć. Coraz powszechniejsze staje się tworzenie celowych związków gmin, czy powoływanie Gminnych Rad Ekologicznych⁵¹. Inną formą współpracy są porozumienia międzygminne. Przykładem jest inicjatywa gmin Poleskiego Parku Narodowego⁵² czy Związek Miast i Gmin Dorzecza Parsęty.

Władze samorządowe realizują inwestycje infrastrukturalne, takie jak systemy wodociągowo-kanalizacyjne wraz z oczyszczalniami ścieków, systemy zbiórki,

48

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku, Prawo ochrony środowiska, Dz.U. nr 62, poz. 627.

49

S. Kozłowski, Ekorozwój. Wyzwanie XXI wieku, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 373.

50 Z. Brodzioski, Uwarunkowania procesu programowania rozwoju obszarów wiejskich w skali lokalnej,

Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2004, s. 33.

51

S. Kozłowski, W drodze do ekorozwoju, PWN, Warszawa 1997, s. 251.

28

składowania odpadów komunalnych i recyklingu, czy też modernizacja systemów zaopatrzenia w ciepło wraz z eliminacją źródeł emisji zanieczyszczeń do atmosfery⁵³. W gminach zauważa się tendencje do konsolidowania firm wodociągowo-kanalizacyjnych w jedno duże przedsiębiorstwo rejonowe, działające w formie spółki prawa handlowego, wykonujące zadania wspólne dla kilku gmin. Istnieje szereg zalet takiego posunięcia, do których zaliczyć należy: pełniejsze wykorzystanie potencjału organizacyjnego i technicznego, racjonalizację zatrudnienia, możliwość przejęcia częściowego finansowania inwestycji i odciążenia budżetu gminnego⁵⁴.

Inwestycje ekologiczne można realizować według różnych metod organizacyjnych. Model prywatno-publicznego przedsięwzięcia (PPP) jest rozwiązaniem wykorzystywanym do rozbudowy i działania systemów gospodarki odpadami komunalnymi w miastach oraz realizacji innych inwestycji w zakresie ochrony środowiska. Idea wspólnej realizacji zadań publicznych poprzez sektor prywatny i publiczny sprawdziła się w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie. W krajach Unii Europejskiej model PPP stał się popularny w latach osiemdziesiątych XX wieku, kiedy odnotowano znaczny wzrost wykonywanych w ten sposób przedsięwzięć inwestycyjnych. Unia preferuje inwestycje realizowane tą metodą, wychodząc z założenia, że sektor publiczny nie jest w stanie samodzielnie wykonać pewnych inwestycji i ponosić kosztów eksploatacji, a ponadto prywatni inwestorzy, zainteresowani szybkim wykonaniem projektu i powodzeniem całego przedsięwzięcia w długim okresie, przyczynią się do jego efektywnej realizacji⁵⁵. The National Council for Public-Private Partnerships definiuje, że „partnerstwo publiczno-prywatne to oparte na umowie porozumienie między jednostką publiczną i podmiotem prywatnym o charakterze komercyjnym” 56.

Model ten opiera się na powołaniu podmiotu gospodarczego, do którego samorząd swój udział założycielski wnosi w postaci aportu (ziemia, budynki itd.), a pozostali udziałowcy wnoszą kapitał i technologię. W rozwiązaniu tym zarówno miasto jak i strona udziałowców prywatnych (kapitałowych) posiadają udziały równoważne do wartości wnoszonego do spółki majątku. Miasto poprzez swój udział decyzyjny będzie gwarantowało rozwój i działanie podmiotu w kierunku realizacji celów zgodnych z wizją

53

M. Nowicki, L. Ribbe, Problemy ekorozwoju Polski, Deutsche Bundestiftung Umwelt 2000.

54

Z. Jerzmanowski, PPP w gospodarce wodno-ściekowej, Wodociągi – Kanalizacja, Miesięcznik ogólnopolski 5/27, 2006.

55 S. Pastuszka, Znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego dla przedsięwzięd finansowanych z funduszy

europejskich, Studia Regionalne i Lokalne, nr 2, 2005, s. 61.

56

J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o. o., Gdaosk 2003, s. 9.

29

rozwoju miasta, gminy, powiatu oraz w interesie mieszkańców. Ponadto zgodnie z zasadami PPP udział samorządu gwarantuje stabilny i płynny kierunek podejmowania rozwiązań prawnych leżących w gestii jednostek samorządowych.

Strona partnerów prywatnych (kapitałowych) gwarantuje środki inwestycyjne na rozbudowę i rozwój obiektu gospodarki odpadami. Zadaniem udziałowców kapitałowych będzie zabezpieczenie kierunku działania spółki tak, aby była przedsięwzięciem rentownym i rynkowym i gwarantowała samofinansowanie się projektu w kolejnych etapach rozwoju.

Cele przedsięwzięć w ramach partnerstwa prywatno-publicznego to m.in.:

 wprowadzenie do usług publicznych innowacyjności technicznej i technologicznej,

 rozłożenie ryzyka inwestycyjnego,

 przekształcenie sektora publicznego z dostawcy obiektów w dostawcę usług zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnej,

 zmiana roli kapitału prywatnego z pozycji biernej na pozycje czynna,

 przyspieszenie rozwoju infrastruktury,

 zwiększenie efektywności świadczenia usług infrastruktury57. Do korzyści PPP należą m.in.:

 samorząd jest władny wpływać na kierunki rozwoju i polityki prowadzonej przez spółkę tak, aby była ona zgodna z wizją rozwoju regionu, nie angażując środków finansowych na modernizację i rozbudowę systemu,

 środki inwestycyjne na realizację zadania gwarantują udziałowcy prywatni, a zobowiązania i ich spłatę zabezpiecza spółka swoją bieżącą działalnością,

 finansowanie rozwoju spółki przez kapitał prywatny nie obciąża budżetu samorządu oraz jego limitów kredytowych,

 samorząd jako udziałowiec spółki bierze udział w podziale dywidendy, która może być wykorzystana na sfinansowanie innych ważnych potrzeb,

 samorząd ma decydujący wpływ na ustalanie ceny usługi,

 wspólne decyzje dotyczące rozbudowy i dalszych inwestycji podejmowane są przez wszystkich udziałowców.

57

K. Brzozowska, Szanse i zagrożenia rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, materiały

30

Model realizacji inwestycji w systemie Build-Operate-Transfer (BOT) – czyli buduj – zarządzaj – przekaż zakłada finansowanie inwestycji w 100% przez udziałowców prywatnych przy jednoczesnym całkowitym udziale tychże udziałowców w projektowanym podmiocie zarządzającym obiektem i systemem (ryc. 1.1).

Ryc. 1.1. Schemat organizacyjny Build-Operate-Transfer

Źródło: T. Ch. Walker, A. J. Smith, Privat infrastructure: the BOT approach, Thomas Telford Ltd., London, 1995

Model BOT wykorzystuje się w sytuacji, kiedy projektowany obiekt wymaga jednorazowej, wysoko kapitałochłonnej inwestycji. Dodatkowo spółka powołana do realizacji takiego zadania kieruje się wyłącznie przesłankami rynkowymi dążąc do maksymalizacji wyniku finansowego. Najczęściej spółka taka zawiera z miastem umowę, w której miasto jest płatnikiem. Kwoty te są tak wysokie, że władze miasta nie mogą sobie pozwolić na całkowite przenoszenie obciążeń finansowych na mieszkańców. Konsekwencją tego jest sytuacja, kiedy miasto zmuszone jest we własnym budżecie szukać środków na dofinansowanie zobowiązań wynikających z podjętej umowy. Inwestycje te są tak zaprojektowane, aby przynosić dochody wystarczające na zwrot nakładów inwestycyjnych, pokrycie kosztów operacyjnych oraz zapewnienie zysku z zainwestowanych środków w wysokości 15-20%. Umowy są zawierane na okres 15-20 lat

Rząd / Samorząd Pożyczkodawcy Spółka powołana do realizacji inwestycji Wykonawca Inwestorzy Użytkownicy

Umowa podziału ryzyka Spłata długu Wydział Udziały Dywidendy Ograniczone udziały Koszty budowy Przychody

31

i po ich wygaśnięciu zrealizowane obiekty przekazywane są państwu lub jednostce samorządu terytorialnego⁵⁸.

W zakresie umowy BOT można wyróżnić również:

• Build-Own-Operate – po upływie okresu umowy między stronami, prawo własności do inwestycji (obiektu) nie zostają przekazane podmiotowi publicznemu, inwestycja pozostaje nadal prywatna własności operatora;

• Build-Own-Operate-Transfer – prawa własności po wybudowaniu obiektu przechodzą na operatora, który po upływie okresu zawartego w umowie przekazuje ją podmiotowi publicznemu;

• Refurbish-Operate-Transfer – podmiot prywatny lub konsorcjum podejmują się przebudowy albo remontu kapitalnego istniejącego budynku, który jest kolejno eksploatowany, a następnie przekazany podmiotowi publicznemu; nie ma tu nowej inwestycji.

Odrębnym przedsięwzięciem w stosunku do poprzednio opisanego jest zrealizowanie takiego projektu tylko przez miasto i tylko z jego własnych środków. Pojawia się tu problem inwestycji alternatywnych. Do obowiązków władz miasta należy finansowanie wielu różnorodnych działań. Znaczna kapitałochłonność inwestycji związanych np. z technologią utylizacji odpadów powoduje ograniczenie dostępu do środków własnych na realizację innych zadań, a także blokowanie limitu środków pomocowych np. udział kredytu NFOŚ, WFOŚ w budżecie miasta. Dalszy rozwój i ewentualna rozbudowa obiektu utylizacji spoczywają tu także na wydolności budżetu miasta.



W Unii Europejskiej wartości ekologiczne stawiane są na równi z ekonomicznymi wartościami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Polska, jako jej członek, ma obowiązek przyjęcia całego prawodawstwa unijnego do swojego systemu prawnego, co powoduje wiele skomplikowanych do zrealizowania zadań. Mimo że w znaczny sposób przeorganizowano w ostatnich latach strukturę zarządzania ochroną środowiska naturalnego w Polsce, okres do 2015 roku będzie dla Polski okresem wielkich wyzwań i

58

D. Handys, Partnerstwo publiczno-prywatne jako forma racjonalizacji wydatków inwestycyjnych gmin, [w]: Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. Kontrowersje wokół

wydatkowania środków publicznych w wybranych dziedzinach funkcjonowania paostwa i gospodarki narodowej, Głuchowski J., Pomorska A., Szołno-Koguc J. (red.), tom II, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii

32

postępu w tej sferze. Aby sprostać temu zadaniu szczególną uwagę warto zwrócić na racjonalizację wydatków publicznych. Problem ten odnosi się tak samo do administracji samorządowej jak i rządowej, a racjonalizację wydatków należy uznać za jeden z elementów polityki finansowej. Wydaje się, że w okresie tak dużych możliwości finansowania inwestycji ekologicznych środkami pochodzenia zagranicznego, kwestia odpowiedniego zarządzania wydatkami publicznymi, efektywnego i sensownego ich wydawania jest szczególnie istotna.

Rozsądne gospodarowanie zasobami wodnymi, sektorem niedoinwestowanym od wielu lat, jest jednym z bardziej wymagających zadań, jakie są przed Polską w perspektywie najbliższych lat. Dlatego koniecznym wydaje się, by zreformować go tak, by był samowystarczalny finansowo i niezależny od budżetu państwa.

33 „Przeciwności losu uczą mądrości, powodzenie ją odbiera”

(Seneka)