Finanse miasta Krakowa w latach 1990–2011

Sytuacja lokalnych finansów publicznych w Krakowie nie odbiegała w pierw-szych latach funkcjonowania samorządów od tej, jaka panowała w innych dużych miastach. Miasto Kraków przeszło przez doświadczenia kilku etapów rozsze-rzania kompetencji, które doprowadziły je do obecnego układu zadań i stanu finansów publicznych.

Pierwszy ważny krok w kierunku zwiększenia samodzielności samorządów był związany z wprowadzeniem tzw. programu pilotażowego. W ramach wdra-żania go miasto Kraków przejęło od 1994 r. zadania z zakresu: zarządu drogami krajowymi i wojewódzkimi, służby zdrowia (placówki lecznictwa otwartego), szkolnictwa średniego ogólnokształcącego, kultury (muzea, teatry, domy kultury), pomocy społecznej oraz innych spraw administracyjnych1. Proces przygotowywa-nia i wdrażaprzygotowywa-nia programu natrafiał jednak na trudności wynikające m.in. ze zmian władz centralnych. Spowodowały one początkowo zahamowanie postępu prac nad przygotowywaniem programu, a następnie przyczyniły się do anulowania już zawartych umów z samorządami w grudniu 1993 r. Nowe umowy zmniejszały zakres zadań, doprowadzając m.in. do przejęcia mniejszej liczby jednostek kul-tury, co było szczególnie niekorzystne dla takiego miasta jak Kraków. Z umowy wyłączono: Filharmonię im. K. Szymanowskiego, Operę i Operetkę w Krakowie, Teatr im. J. Słowackiego, Teatr Groteska, Cricotekę, Teatr Ewy Demarczyk, Muzeum Archeologiczne, Muzeum Etnograficzne, Wojewódzką Bibliotekę Publiczną i Wojewódzki Ośrodek Kultury. Ponadto zawężono zakres przejmowa-nych zadań z zakresu pomocy społecznej oraz szkolnictwa zawodowego2.

1 Prowadzenie szkół podstawowych miasto przejęło już w 1992 r.

2 Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa za 1994 r., s. 2 (sprawozdania z wyko-nania budżetu za lata 1991–1998 dostępne w formie papierowego dokumentu w Urzędzie Miasta Krakowa; sprawozdania za lata 1999–2012 udostępnione na stronie: www.bip.krakow.pl); Raport

Miasto, przejmując określone zadania, otrzymało od władz państwowych zapewnienie, że przekazane zostaną odpowiednie środki finansowe na pokrycie związanych z nimi wydatków. Pierwotnie podpisana umowa określała wysokość dotacji dla Krakowa na 930 mld zł. Pod koniec 1993 r. zdecydowano o zmniejsze-niu tej puli o ok. 100 mld zł. Samorząd oszacował minimalny koszt prowadzenia zadań pilotażowych na 900 mld zł, co wiązało się z koniecznością dokonania pewnych dopłat do przejętych zadań ze środków własnych. Sytuację dodatkowo pogorszyła decyzja wojewody, zmniejszająca ostateczną wysokość środków prze-kazanych w związku z umową pilotażową do 775 mld zł3. Należy dodać, że wiele z przejętych jednostek było w bardzo złej sytuacji finansowej4. Przykładowo jednostki służby zdrowia w chwili przejęcia były zadłużone na ok. 17 mld zł (we wrześniu 1994 r. już na 21 mld zł). Sumę brakujących środków na realiza-cję zadań wynikających z umowy pilotażowej zwiększały więc koszty obsługi zadłużenia przejętych jednostek. Miasto przeznaczyło całą nadwyżkę budżetową z 1993 r. na ich oddłużanie5.

Szacunki władz miasta dotyczące niedoszacowania kosztu zadań pilotażo-wych nie zostały uznane przez wojewodę, który nie wyraził zgody na zwięk-szenie przekazywanych środków. W związku z zaistniałą sytuacją w grudniu 1994 r. miasto zrezygnowało z części zadań pilotażowych obejmujących: służbę zdrowia, kulturę (z wyjątkiem ustanowienia funkcji konserwatora miejskiego), oświatę (w wyjątkiem niektórych liceów ogólnokształcących), pomoc spo-łeczną i administrację specjalną, tj. inspekcję sanitarną i pożarnictwo. Aktualna pozostała umowa pilotażowa w zakresie: nadzoru budowlanego, dróg, geodezji (ewidencji gruntów i budynków) oraz innych czynności administracyjnych6. Należy zaznaczyć, że miasto mogło oddać prowadzenie tylko tych placówek oświatowych, które nie posiadały długów lub też przed oddaniem zostały oddłużone, co wygenerowało dodatkowe koszty rozwiązania umowy. Faktyczne wydatki związane z prowadzeniem zadań pilotażowych w 1994 r. okazały się o 131,5 mld zł wyższe od środków przekazanych przez wojewodę (zamknęły się kwotą 740 391 788 tys. zł)7.

o stanie miasta, za lata 1993 i 1994; Pilotaż pełen zagadek, „Dziennik Polski” z 2 grudnia 1993 r.,

s. 3; Pilotaż, czyli laboratorium…, s. 3.

3 Mniejsza dziura, „Dziennik Polski” z 1–2 października 1994 r., s. 6; Niepogoda dla pilotażu, „Dziennik Polski” z 17 grudnia 1993 r., s. 1–2.

4 Miasto Kraków przed podpisaniem umowy pilotażowej stało na stanowisku, że przejmo-wane instytucje powinny zostać przez poprzedniego właściciela oddłużone. Tak się jednak nie stało. Za: Opcja zerowa, „Dziennik Polski” z 1 września 1993 r., s. 12.

5 Czyje długi?, „Dziennik Polski” z 21 września 1994 r., s. 7.

6 Z powrotem – bez długów. Miasto rezygnuje z części pilotażu, „Dziennik Polski” z 27 grud-nia 1994 r., s. 6.

42

W warunkach Krakowa w pełnym zakresie zadań umowa pilotażowa reali-zowana była tylko w 1994 r. Według szacunków przygotowanych przez władze miasta wysokość prognozowanej dopłaty z samorządu do realizacji zadań obję-tych pilotażem w 1995 r. wyniosłaby (bez wliczania skutków inflacji i kosztów remontów) ok. 185 mld (starych) zł8. Z datą 30 grudnia 1994 r. (a mocą obo-wiązującą od 1 marca 1995 r. dla oświaty i ochrony zdrowia oraz 1 kwietnia 1995 r. dla instytucji kultury) miasto wypowiedziało prowadzenie części zadań pilotażowych, które najbardziej obciążały budżet. Były to zadania z zakresu lecznictwa otwartego oraz dotyczące prowadzenia części liceów ogólnokształ-cących, Muzeum Historii Fotografii oraz Teatru Bagatela. Pomimo oddania jednostek wymagających najwyższych dopłat ze środków własnych miasta koszt prowadzenia zadań pilotażowych w 1995 r. był i tak wyższy od przekazanych na ten cel dotacji. Do zadań, z których miasto zrezygnowało w 1995 r., dołożono 3471 tys. zł, do zadań pozostałych – 9819 tys. zł; łącznie środki w wysokości 13 290 tys. zł9. Szczegółowe zestawienie dopłat ze środków własnych miasta w 1995 r. przedstawiono w tabeli 2.1.

Tabela 2.1. Wysokość dopłat miasta Krakowa do zadań pilotażowych prowadzonych w 1995 r. (w tys. zł)

Dział klasyfikacji budżetowej Wysokość dopłaty

Budownictwo (31) 0,00

Gospodarka komunalna (70) 6 809,99

Oświata i wychowanie (79) 2 941,37

Kultura i sztuka (83) 411,95

Ochrona zdrowia (85) 2 534,79

Administracja państwowa i samorządowa (91) 592,27

Łącznie 13 290,38

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa

za 1995 r., s. 92.

Na przykładzie Krakowa można łatwo dostrzec cechy eksperymentu kompe-tencyjnego, jakiemu poddano samorządy dużych miast w ramach pilotażu. Idea decentralizacji władzy, choć słuszna w swych założeniach, nie została poparta odpowiednimi zmianami w systemie finansowania samorządów miejskich, zaś system bezpośrednich transferów pieniężnych okazał się niewystarczający. Niekorzystne warunki realizacji pilotażu zwiększyły jeszcze znaczne zadłużenie

8 Rocznik Miasta Krakowa 1994, Gmina Miasta Krakowa, Kraków 1995, s. 51.

9 Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa za 1995 r., s. 5–6; Rezerwowe 45 mld, „Dziennik Polski” z 3 stycznia 1995 r., s. 8.

przejętych jednostek. Tak skonstruowana reforma była skazana na niepowodze-nie. Wypowiedzenie umowy pilotażowej przez miasto Kraków spowodowane było nie brakiem przekonania o jej słuszności, a jedynie konstrukcją procesu przejmowania i finansowania zadań. Dlatego pomimo fiaska pilotażu Kraków wyraził chęć kontynuowania procesu decentralizacji, ale w innej formie i na bar-dziej stabilnych i rzetelnych zasadach finansowania10.

Takie możliwości stworzyła ustawa o zmianie zakresu działania niektórych dużych miast i miejskich strefach usług publicznych (tzw. ustawa miejska)11. Na mocy tej ustawy do zadań miejskich przeszły opieka zdrowotna i szkolnic-two średnie12. Gmina dokonała również oddłużenia otrzymanych jako własne instytucji kultury, a także przeprowadziła w nich remonty oraz dokonała zakupu wyposażenia (np. zakup sprzętu dla Bunkra Sztuki, remont Celestatu należącego do Muzeum Historycznego Miasta Krakowa)13. Ustawa miejska była dobrym pro-jektem, ponieważ wraz z zadaniami określała jasne i stabilne podstawy finanso-wania ich realizacji. Niestety projekt ten, będący niejako wstępem do reaktywacji powiatów, nie stał się w 1999 r. podstawą do przeprowadzenia tejże reformy.

Na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określa-jących kompetencje organów administracji publicznej miasto Kraków przejęło prowadzenie pięciu instytucji kultury jako zadania własne powiatowe (trzy teatry, jedno muzeum oraz jedną orkiestrę)14. Przejęcie nowych zadań nie zostało jednak poparte dostosowaniem podstaw finansowych gospodarki nowego szcze-bla samorządu do zakresu jego zadań, co szerzej opisano w rozdziale drugim w części dotyczącej kształtu finansów publicznych po 1989 r. Ponadto w ramach reformy nie wyróżniono w żaden organizacyjny lub finansowy sposób powiatów obejmujących duże miasta, co w przypadku Krakowa stanowiło krok wstecz na drodze do decentralizacji władzy na poziomie właściwym dla metropolizującego się ośrodka miejskiego.

Lokalne finanse publiczne w latach 1990–2011

Analiza finansów miasta Krakowa pozwala na ocenę uwarunkowań prawno--finansowych, które determinują kształt i strukturę finansów lokalnych, a także jest odzwierciedleniem przyjętej w jednostce wieloletniej polityki finansowej. 10 Razem z innymi dużymi miastami Polski Kraków podjął inicjatywę pn. „Miasta dla Rzeczypospolitej”, której celem było prowadzenie lobbingu w zakresie zmian prawodawstwa w stosunku do dużych miast, zwiększających ich samodzielność finansową oraz kompetencje. Za:

Rocznik Miasta Krakowa 1994…, s. 52.

11 Tekst pierwotny: Dz.U. z 1995 r. nr 141 poz. 692, tekst jednolity: Dz.U. z 1997 r. nr 36 poz. 224.

12 Raport o stanie miasta 1995.

13 Raport o stanie miasta 1996.

44

Najbardziej interesujący zbiór danych, które w wymiarze strategicznym odzwier-ciedlają warunki działania władz miasta oraz ich politykę dochodowo-wydatkową, to budżet miasta oraz sprawozdania z jego wykonania. Samorząd Krakowa w swo-jej 20-letniej historii dysponował jednak również dokumentami, których zakres czasowy obejmował kilka lat. Były to początkowo tzw. plany rozwoju, plan finan-sowo-inwestycyjny (obejmujący okresy pięcioletnie, o charakterze kroczącym), następnie wieloletnie plany inwestycyjne (pierwszy uchwalony w 2007 r.).

Budżet Krakowa, tak jak innych wielkich miast, do 1998 r. był monolitycz-nym budżetem gminmonolitycz-nym, zaś od 1999 r. został rozszerzony, jako że Kraków stał się miastem na prawach powiatu, a więc jednostką łączącą szczebel gminny i powiatowy. Miasto realizuje wprawdzie jeden budżet, ale w wyodrębnieniu składników gminnych i powiatowych tego budżetu uwidacznia się jego struktura dochodowa i wydatkowa w zakresie zadań gminnych i powiatowych. Przedsta-wiona na rys. 2.1 ogólna struktura budżetu samorządu miejskiego od 2004 r. do 2011 r. obrazuje stosunkowo niski udział budżetu powiatu w budżecie miasta ogółem, stanowiący ok. 1/4 jego wysokości. Bardziej niepokojąca jest jednak sytuacja, w której część powiatowa budżetu miasta wykazuje deficyt (wystąpiła ona w latach: 2004, 2005, 2006 i 2009). Dodać jednak należy, że na ten zły wynik części powiatowej wpływa rokrocznie konieczność odprowadzania do budżetu państwa kwot składających się na subwencję równoważącą dla powiatów bied-niejszych. Gdyby w analizie nie uwzględniać tego obciążenia, część powiatowa budżetu wykazywałaby deficyt jedynie w 2004 r.15

Deficyt części powiatowej powoduje konieczność finansowania wydatków powiatowych ze środków zgromadzonych przez samorząd jako dochody gminne. Sytuacja ta stanowi potwierdzenie, że wprowadzenie powiatów z takim syste-mem ich finansowania obciążyło budżety dużych miast, które w 1999 r. stały się miastami na prawach powiatu. Ponadto obrazuje ona niewypełnienie naczelnej zasady kształtowania systemu samorządowego w Polsce, określonego w art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którą powinna istnieć równowaga między nowymi zadaniami a dochodami służącymi do ich realizacji. Należy przy tym dodać, że obecnie mamy do czynienia z sytu-acją stanu finansów miast na prawach powiatu już po dokonanych zmianach legislacyjnych poprawiających część powiatową budżetu16.

Wysokość dochodów budżetu miasta Krakowa w wymiarze nominalnym od 1991 r. do 2010 r. cechował wyłącznie trend wzrostowy. Zmiana nastąpiła dopiero w 2011 r., ostatnim zamkniętym roku budżetowym, w którym dochody 15 Na podstawie danych zawartych w: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa, za lata 2004–2011.

16 W 2004 r. zwiększono udział samorządu powiatowego w podatku dochodowym od osób fizycznych do 10,25% oraz dodano udział w podatku dochodowym od osób prawnych w wyso-kości 1,4%.

nominalne spadły w stosunku do roku poprzedniego o 48,32 mln zł (rys. 2.2). Uwzględnienie wpływu wzrostu cen towarów i dóbr konsumpcyjnych (inflacji) na realną wysokość dochodów pozwoliło wykazać dwa przypadki spadku zreali-zowanych dochodów w stosunku do roku poprzedniego. Dotyczyły one budżetu 1992 r., w którym przy wysokiej inflacji, równej 43%, dochody zrealizowane w 1992 r. były realnie niższe od tych z 1991 r. o 10,89 mln zł, oraz budżetu 2011 r., który wykazał nominalny spadek zrealizowanych dochodów, pogłębiony przez spadek ich realnej wysokości, co dało realnie realizację dochodów niższą w stosunku do 2010 r. o 103,78 mln zł.

Z punktu widzenia oceny stopnia samodzielności władz samorządowych w kształtowaniu wysokości dochodów jednostki samorządu terytorialnego szcze-gólnie istotna jest struktura dochodów według źródeł ich powstania, uwzględ-niająca następujące składowe: dochody własne (wraz z udziałem w podatkach), transfery z budżetu państwa oraz od 2002 r. środki ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi. Znaczna część dochodów pozyskiwana jest w for-mie transferów z budżetu państwa, z czego udziały w podatkach dochodowych od osób fizycznych oraz od osób prawnych stanowią formalnie dochody wła-sne samorządu. Należy jednak zwrócić uwagę, że mechanizmy ich podziału (narzucone procentowo udziały) ograniczają wpływ władz samorządowych na ich aktywne kształtowanie. Polityka prorozwojowa władz skierowana do firm, w przypadku odniesienia przez te podmioty sukcesu przekładającego się na wzrost dochodów, nie zostaje w pełni odzwierciedlona w wysokości otrzymanych środków. Przyczyną jest algorytm obliczania udziału, uwzględniający

koniecz-238,08 447,39 514,41 285,79 461,24 466,14 –47,72 ^–13,85 48,27 –100 0 100 200 300 400 500 600 700 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 W yn ik o pe ra cy jny ( w m ln z ł)

Nadwyżka operacyjna budżetu Krakowa

Nadwyżka operacyjna części gminnej budżetu Krakowa

Nadwyżka / deficyt operacyjny części powiatowej budżetu Krakowa

Rys. 2.1. Nadwyżka operacyjna budżetu miasta Krakowa oraz nadwyżka / deficyt operacyjny części gminnej i powiatowej budżetu Krakowa

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa, za lata 2004–2011 oraz danych udostępnionych przez Biuro Skarbnika.

46

ność dokonania poziomego wyrównania wartości dochodów przekazywanych jednostkom (nadwyżka gmin bogatych składa się na pulę do podziału dla jed-nostek biedniejszych w ramach subwencji równoważącej). Istnieją zatem obiek-tywne przesłanki do wydzielania tej grupy dochodów własnych jako specyficznej ze względu na faktyczne kształtowanie jej wysokości przez władze centralne. Dodatkowo możliwe zmiany prawodawstwa określającego przypadający jedno-stce odsetek wpływu z podatków w danym roku budżetowym nie pozwalają na planowanie tych dochodów w długim okresie.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 1999 2000 20⁰¹ 20⁰² 20⁰³ 20^{04 05}20 20⁰⁶ 20⁰⁷ 20⁰⁸ 20⁰⁹ 2010 20¹¹ D oc ho dy ( w m ln z ł)

Wysokość dochodów nominalnych Wysokość dochodów realnych

Rys. 2.2. Dochody nominalne i realne budżetu miasta Krakowa w latach 1991–2011 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa, za lata 1991–2011 oraz danych Głównego Urzędu Statystycznego.

Dochody własne samorządu, łącznie z udziałem w podatkach, stanowią w ostatnich latach ok. 70% budżetu dochodowego miasta. Najniższy udział w strukturze budżetu tej składowej odnotowano w latach 1993–2011 w budżecie 2001 r. (wynosił on niespełna 50%).

Grupą dochodów, której władze miasta nie mogą kształtować samodzielnie są dotacje i subwencje. Ta pozycja stanowi w ostatnich latach budżetowych ok. 30% sumy dochodów. Najwyższy udział w budżecie odnotowano dla subwencji i dota-cji w 2001 r. (wynosił on 50,8%). W strukturze dochodów marginalne znaczenie w wymiarze nominalnym mają środki ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (ok. 1–2 dochodów budżetu ogółem). Należy jednak zwrócić uwagę na pobudzenie procesów inwestycyjnych przez te środki, które skutkują zwiększe-niem aktywności miasta w wybranych sferach zadaniowych, objętych dofinan-sowaniem unijnym.

Jeśli chodzi o wydatki budżetu, ich realna wysokość w badanym okresie rosła, z wyjątkiem lat 1991, 1995, 2002, 2003, 2010 i 2011 (przy czym w latach 2002, 2003, 2010 i 2011 odnotowano także ich nominalny spadek).

Zakres możliwości samodzielnego kształtowania struktury wydatków, a co za tym idzie – możliwości wprowadzania do budżetu określonych przedsięwzięć czy też inwestycji o charakterze ponadlokalnym oraz metropolitalnym, zależy z finansowego punktu widzenia od wysokości budżetu wydatkowego ogółem oraz udziału w tym budżecie zadań, które miasto musi wykonywać lub finanso-wać w związku z ustawowym obowiązkiem (usługi komunalne, oświata, pomoc społeczna i ochrona zdrowia). W latach 1991–2000 (w okresie obowiązywania starej klasyfikacji budżetowej) wydatki na działy: gospodarka komunalna (70), gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi komunalne (74), nauka (77), oświata i wychowanie (79), opieka społeczna (86), stanowiły łącznie średnio ok. 70%, z najwyższym udziałem wynoszącym ponad 80% w latach 1992, 1993 i 1995. Zestawienie sumarycznych wydatków w działach aktualnie obowiązującej klasyfikacji budżetowej: gospodarka mieszkaniowa (700), oświata i wychowanie (801), pomoc społeczna (852), pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej (853), edukacyjna opieka wychowawcza (854) i gospodarka komunalna i ochrona środowiska (900), wskazuje, że w latach 2001–2011 ich udział w wydatkach ogółem wahał się od 51% (w 2007 r.) do 68% (w latach 2003–2005). W latach 2010–2011 kształtował się na średnim poziomie ok. 55% (rys. 2.3 i 2.4). Wyso-kość wydatków bieżących objętych zadaniami obowiązkowymi samorządu wraz z koniecznością kontynuacji zadań rozpoczętych w latach poprzednich usztywnia budżet. Zgodnie z szacunkami skarbnika miasta Krakowa, osiągają one wyso-kość ok. 80% ogółu wydatków17.

54 68 68 68 51 ⁵⁵ 0 10 20 30 40⁵⁰ 60⁷⁰ 80 90 100 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 U dz ia ł w yd at kó w en do ge nic zny ch w b ud że ci e o gó łe m ( w % )

Rys. 2.3. Udział wydatków endogenicznych w budżecie Krakowa ogółem w latach 2001–2011

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa, za lata 2001–2011.

17 Wywiad M. Kandefera z L. Fijałem, skarbnikiem miasta Krakowa, pt. Sztuka rozkładania

48 785 ,29 66 5, 39 50 6, 30 62^5, 56 67 9, 01 ₉₉^{0,87 14} 68 ,5 6 14 99 ,5 3 16 35 ,8 3 14 96 ,6 9 14 94 ,0 7 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 W yd at ki w d zi ał ac h (w mln zł)

Gospodarka mieszkaniowa (700) Oświata i wychowanie (801)

Pomoc społeczna (852) Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej (853) Edukacyjna opieka wychowawcza (854)

Łącznie wydatki w pozostałych działach^{Gospodarka komunalna i ochrona środowiska (900)}

Rys. 2.4. Wydatki budżetu miasta Krakowa w latach 2001–2011 z wyszczególnieniem głównych działów wydatków endogenicznych

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa, za lata 2001–2011.

Ocena stosunku budżetu na zadania wewnętrzne do jego pozostałej części powinna również uwzględnić fakt, że część z powyższych zadań o charakterze endogenicznym jest związana ze strumieniami centralnego finansowania (np. subwencja oświatowa, dotacje), ale jak wynika z danych uzyskanych w Biurze Skarbnika – są to rokrocznie środki niewystarczające na realizację tych zadań. Miasto musi więc dokładać środki własne do wydatków realizowanych np. z sub-wencji oświatowej.

Kolejnym istotnym wskaźnikiem w analizie budżetu miasta Krakowa jest struktura wydatków według klucza podziałowego wydatków bieżących i mająt-kowych (rys. 2.5). Wydatek majątkowy daje efekt wieloletni, zaś wydatki bieżące służą zaspokajaniu teraźniejszych potrzeb konsumpcyjnych. Struktura podziału wydatków budżetu była wartością zmienną w analizowanych latach, można jednak wskazać, że wartość wydatków bieżących rosła sukcesywnie z roku na rok, osiągając najwyższy nominalny poziom w 2011 r. (równy 2 mld 822 mln zł). Wydatki majątkowe cechuje zaś większa zmienność wysokości w poszcze-gólnych latach. W 2007 r. wyniosły one najwięcej, tj. 739 mln zł (i stanowiły 26,9% wydatków budżetu ogółem). Najwyższy udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem odnotowano zaś w 2001 r. Wyniósł on aż 26,9%, a

nomi-nalnie zamknął się kwotą 460 mln zł. W ostatnich dwóch analizowanych latach budżetowych wartość wydatków majątkowych spadła zarówno w wymiarze nominalnym, jak i jako procent wydatków ogółem (w 2010 r. wyniósł on 16,6%, zaś w 2011 r. – 15%). Miało to związek zarówno z ograniczeniem spowodowa-nym osiągnięciem bardzo wysokiego poziomu zadłużenia, jak i z nominalspowodowa-nym spadkiem dochodów budżetowych.

2822 1708 3419 460 ⁷³⁹ 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 1999 2000 20⁰¹ 20⁰² 20⁰³ 20^{04 05}20 20⁰⁶ 20⁰⁷ 20⁰⁸ 20⁰⁹ 2010 20¹¹ W yd at ki ( w m ln z ł)

Wydatki bieżące Wydatki ogółem Wydatki majątkowe

Rys. 2.5. Wydatki bieżące i majątkowe oraz wydatki ogółem budżetu miasta Krakowa w latach 1991–2011 na 31 grudnia danego roku

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa, za lata 1991–2011.

Od 2000 r. dokonuje się podziału wydatków majątkowych przez uszczegóło-wienie grupy wydatków inwestycyjnych. W ich ramach wydzielono inwestycje strategiczne oraz inwestycje programowe18. Dzięki takiemu zabiegowi można bardziej precyzyjnie ocenić inwestowanie środków samorządu na rozwój funk-cji metropolitalnych czy też ogólnie funkfunk-cji zewnętrznych, ponieważ zgodnie z powyższym kluczem do inwestycji strategicznych zaliczono te, które mają ponadlokalne znaczenie, zaś do inwestycji programowych – zadania, których celem jest poprawa jakości życia mieszkańców.

Analiza struktury inwestycji miejskich w powyższym podziale pozwala zauważyć rosnący udział inwestycji strategicznych (rys. 2.6). Najmniej

procen-18 Wartość inwestycji przed 2000 r. była wykazywana w ramach działów klasyfikacji budże-towej oraz zadań, ale zarówno pierwszy, jak i drugi podział nie pozwalał na jednoznaczne rozdzie-lenie inwestycji endo- i egzogenicznych.

50

towo wynosił on w 2005 r. (był to jedyny rok, w którym udział inwestycji strate-gicznych spadł poniżej 50% inwestycji ogółem). Pomimo że w latach 2010–2011 wysokość wydatków inwestycyjnych w budżecie spadła, podobnie jak nominalna wartość inwestycji strategicznych, należy zauważyć, że w strukturze wydatków inwestycyjnych udział inwestycji strategicznych wzrósł aż do poziomu 72%. Wystąpienie takiego zjawiska było zgodne z zapisami obowiązującego ówcześnie wieloletniego planu finansowo-inwestycyjnego z 2010 r., w którym ustalono, że w przypadku niekorzystnej sytuacji finansowej budżetu w pierwszej kolejności zostaną zmniejszone wydatki na inwestycje programowe przy zachowaniu plano-wanych wydatków na inwestycje strategiczne19.

Inwestycje bezpośrednie jako element polityki rozwoju ośrodka metropolitalnego

Na początku lat 90. gmina miejska Kraków nie przeprowadzała dużych inwe-stycji o znaczeniu metropolitalnym. Wynikało to przede wszystkim z nikłego potencjału finansowego oraz z trwających przekształceń organizacyjnych (mają-cych na celu ustalenie struktury właścicielskiej majątku publicznego), a także kształtowania się struktury organizacyjnej samego samorządu miejskiego jako 19 Załącznik do Uchwały nr XCI/1211/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. Wielo-letni Plan Finansowo-Inwestycyjny Miasta Krakowa na lata 2010–2019, s. 19.

155 ,6 0 ₃₁^3, 11 15 1, 65 14 7, 20 18 7, 39 15 4, 31 22 9, 31 ⁴⁴ 9, 34 34 9, 06 ₄₄^9,61 341 ,0 1 34 7, 55 11 5, 20 101 ,6 7 11 6, 28 84 ,62 ¹⁵ 0, 08 19 4, 19 ²¹⁴ ,9 5 28 9, 68 27 3, 92 ²⁴ 7,7 6 214 ,4 8 13 4, 49 0 100 200 300 400 500 600 700 800 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 W yd at ki ( w m ln z ł)

Inwestycje strategiczne Inwestycje programowe

Rys. 2.6. Wydatki inwestycyjne strategiczne i programowe w latach 2000–2011

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa,