Recenzent Andrzej Klasik Redaktor naukowy Tadeusz Kudłacz Projekt okładki Marcin Sokołowski
Publikacja została dofinansowana ze środków przyznanych Wydziałowi Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie w ramach dotacji na utrzymanie potencjału badawczego
© Copyright by Dominika Hołuj & Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2015
ISBN 978-83-7252-711-1
Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 31-510 Kraków, ul. Rakowicka 27
Zakład Poligraficzny Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 31-510 Kraków, ul. Rakowicka 27
Wydanie pierwsze Objętość 10,5 ark. wyd. Zam. 168/2015
WSTĘP ... 7
1. OTOCZENIE ZEWNĘTRZNE JAKO ŚRODOWISKO FUNKCJONOWANIA MIASTA I JEGO SAMORZĄDU ... 13
1.1. Uwarunkowania prawne funkcjonowania samorządu miejskiego w Polsce po 1990 roku. Zadania, kompetencje i finanse ... 13
1.2. Dochody i wydatki gmin i powiatów. Deficyt budżetu ... 24
1.3. Uwarunkowania polityczno-gospodarcze ... 32
2. SAMORZĄD JAKO GRACZ NA SCENIE MIEJSKIEJ ... 40
2.1. Finanse miasta Krakowa w latach 1990–2011 ... 40
2.2. Planowanie i zagospodarowanie przestrzeni Krakowa po 1990 roku ... 60
2.3. Promocja i wizerunek miasta jako przedmiot działań samorządu ... 79
2.4. Plany i realizacja zadań samorządu Krakowa w zakresie głównych funkcji metropolitalnych ... 88
2.4.1. Kraków jako metropolia kultury, nauki i sportu ... 88
2.4.2. Kraków jako centrum międzynarodowej turystyki ... 118
2.4.3. Funkcja transportowo-komunikacyjna Krakowa ... 122
3. MIASTO I JEGO SAMORZĄD WOBEC WYZWAŃ ROZWOJOWYCH I WARUNKÓW TWORZONYCH PRZEZ OTOCZENIE – FUNKCJONOWANIE GMINY MIEJSKIEJ KRAKÓW PO 1990 ROKU 133
ZAKOŃCZENIE. PRZYSZŁOŚĆ KRAKOWA I JEGO SAMORZĄDU ... 138
Literatura ... 142
Spis tabel ... 152
Kraków w polskiej i europejskiej przestrzeni funkcjonalnej
Metropolitalność polskich głównych ośrodków miejskich stanowi przedmiot wciąż powracających dyskusji na temat jej definicji i wyznaczników. W roz-licznych analizach, rankingach i dokumentach państwowych publikowane są klasyfikacje ośrodków miejskich, w tym tych o charakterze czy funkcjach metropolitalnych. W zależności od przyjętych kryteriów i zasięgu terytorialnego analizy polskie miasta, w tym Kraków, otrzymują odpowiedni status lub pozycję w analizowanej grupie. W najważniejszym polskim opracowaniu strategicznym w zakresie m.in. sieci miast i ich znaczenia, tj. w Koncepcji przestrzennego zago-spodarowania kraju, odnajdujemy Kraków w grupie ośrodków miejskich o pod-stawowym znaczeniu dla systemu osadniczego kraju i jego gospodarki (obok: Warszawy, Gdańska-Gdyni, Wrocławia, Poznania, Katowic, Łodzi, Szczecina oraz Bydgoszczy z Toruniem i Lublina). W opracowaniu Atlas ESPON Kraków zaliczany jest do tzw. słabych MEGA, czyli słabych europejskich metropoli-talnych obszarów wzrostu (obok: Gdańska, Szczecina, Poznania, Wrocławia, Łodzi i Katowic). Jedynym miastem zaliczonym do wyższej pod względem rangi grupy była Warszawa (jako potencjalne MEGA)1. Sieć Europejskich Regionów i Obszarów Metropolitalnych (METREX), opierając się na delimitacji MEGA, określiła kluczowe funkcje obszarów metropolitalnych w Polsce. Jako jedyny ośrodek wielofunkcyjny wskazała Warszawę. W pozostałych branych pod uwagę miastach odnotowano: funkcję komunikacyjną (z wyjątkiem Łodzi), naukową (wszystkie ośrodki) i przemysłową (z wyjątkiem Szczecina). Katowice to drugie obok Warszawy miasto polskie, w którym stwierdzono występowanie funkcji decyzyjnej. W badaniach takich cech ośrodków metropolitalnych, jak: skomu-nikowanie, wielkość, konkurencyjność czy kapitał ludzki, miasta polskie otrzy-mały następujące noty: Warszawa – 5 pkt, Kraków – 3 pkt, Katowice (z Górnym
1 Atlas ESPON. Struktura terytorium Europy, październik 2006, European Spatial Planning
8
Śląskiem), Wrocław, Poznań i Trójmiasto – 2 pkt, Łódź – 1 pkt2. Analizy przepro-wadzone w skali europejskiej wskazują na słabość największych polskich miast w stosunku do ośrodków europejskich; również Warszawa jest sklasyfikowana stosunkowo nisko. Sieć badawcza utworzona na Uniwersytecie Loughborough w Wielkiej Brytanii od 2000 r. klasyfikuje miasta świata pod względem ich siły oddziaływania. Rankingi z lat 2000 i 2004 ujmowały z polskich miast jedynie Warszawę (początkowo jako ważny, następnie zaś jako bardzo ważny ośrodek łączący gospodarkę kraju z gospodarką światową). W 2008 r. sklasyfikowano także Kraków, a w 2010 r. już trzy ośrodki miejskie Polski poza Warszawą, tj. Wrocław, Kraków i Poznań. Przyznano im status nieposiadających światowej pozycji, ale mających wystarczający potencjał, aby nie zostać zdominowanymi przez miasta o znaczeniu światowym3.
Kraków, podobnie jak inne duże miasta Polski, dzieli wciąż duży dystans od miasta stołecznego, co potwierdzają powyższe opracowania ESPON, ale również inne istotne raporty, np. European Cities Monitor 2011, w którym Warszawa jest jedynym notowanym miastem na liście najlepszych lokalizacji biznesowych, czy 3. Ranking Metropolitalności Miast Polskich z 2010 r.4
Wymiary metropolitalności Krakowa
Rozpatrując rolę Krakowa w sieci miast Polski oraz w skali międzynarodo-wej, należy wyjść poza ścisły krąg danych ściśle ekonomicznych i gospodar-czych, ponieważ nie można w pełni oddać możliwości i potencjału ośrodka bez uwzględnienia historii miasta.
Szukając argumentów za uznaniem Krakowa za istotną polską metropolię, należy wskazać na bardzo długą historię istnienia miasta. Rozpoczyna się ona od grodu obronnego na Wzgórzu Wawelskim, który przyciągając osadnictwo różnego rodzaju, wykreował pod koniec średniowiecza złożoną metropolię. Obej-mowała ona nie tylko krakowski rdzeń, ale także osadnictwo z nim sąsiadujące, w tym miasta Kazimierz i Kleparz. Metropolia ta w porównaniu z innymi pol-skimi miastami w najszerszym ujęciu reprezentowała katalog funkcji miejskich, szczególnie funkcji zewnętrznych. Nie sposób nie wspomnieć o dynamicznym 2 Second Interim Report on the PolyMETREX Plus Project Towards a Polycentric Metro-politan Europe, PolyMETREX Plus Action Plan, s. 12 i 37, http://www.eurometrex.org/Docs/
PolyMETREX/Interim/EN_PolyMETREXplus_RINA_interim_report.pdf (dostęp: 12.10.2010);
Territory Matters for Competitiveness and Cohesion. Facets of Regional Diversity and Potentials in Europe, ESPON Synthesis Report III, Results by Autumn 2006, http://www.espon.eu/export/
sites/default/Documents/Publications/ESPON2006Publications/SynthesisReport3/final-synthesis--reportiii_web.pdf (dostęp: 10.12.2007).
3 The World According to GaWC, za lata 2000, 2004, 2008 i 2010, Globalization and World
Cities Research Network, http://www.lboro.ac.uk/gawc/gawcworlds.html (dostęp: 10.10.2012).
4 3. Ranking Metropolitalności Miast Polskich, Nordea Metrox.2010, Instytut Konkurencyjnej
rozwoju Krakowa za czasów Jagiellonów, kiedy to ośrodek ten nie tylko był naj-ważniejszym politycznie miastem ogromnego państwa, ale promieniował także na kraj pod względem kulturalnym. To tu powstały pierwsze realizacje dzieł renesansowych, reprezentujących nowy wielki styl nowożytności, który rozwijał się we Włoszech. Warto pamiętać, że polski i krakowski renesans wyprzedził niemiecki czy francuski, co wydaje się dobrze oddawać rolę Rzeczpospolitej i Krakowa w ówczesnej Europie.
W kolejnych wiekach miasto wprawdzie straciło na znaczeniu, ale w jego długiej historii należy wskazać jeszcze jeden okres, szczególnie ważny, jeżeli analizuje się z jednej strony metropolitalność miasta, a z drugiej – rolę samo-rządu lokalnego w jej kreowaniu. To czas istnienia tzw. autonomii galicyjskiej, dzięki której Kraków uzyskał nowoczesny samorząd miejski, co w II połowie XIX w. i w początkach XX w. przyczyniło się znakomicie do rozwoju miasta, nie tylko w wymiarze przestrzennym, ale również pod względem zasięgu i siły oddziaływania jego funkcji metropolitalnych. Obdarzony świetnymi strategami w osobach prezydentów J. Dietla i J. Lea stał się Kraków centrum wielowymia-rowej polskości, w tym tej kulturalnej i politycznej. Można więc powiedzieć, że historia pozostawiła w mieście nie tylko cenny zasób dziedzictwa materialnego, ale też szczególnie przyczyniła się do wykreowania dziedzictwa niematerial-nego. W wymiarze ogólnym należy z całą pewnością stwierdzić, że Kraków jest miastem symbolem, odczytywanym przez pryzmat historycznych znaczeń. Zna-czenie przeszłości w kształtowaniu rangi Krakowa splata się ze współczesnymi przejawami jego metropolitalnego charakteru. Rozpatrując strukturę funkcjo-nalną miasta współcześnie, warto więc zwrócić uwagę na funkcje zewnętrzne w mniejszym lub większym stopniu decydujące o jego metropolitalności.
Funkcjami, które w przypadku Krakowa nie są wprawdzie kluczowe dla mia-sta, ale są ważne w układzie funkcjonalnym każdego ośrodka i powinny być ujęte w analizie, są funkcja polityczna i funkcja ośrodka informacyjnego. Analizując siłę funkcji politycznej (w tym administracyjnej) Krakowa, należy na wstępie podkreślić znacząco ograniczony wpływ inicjatyw lokalnych na poziom i rangę ich reprezentacji. W przypadku funkcji administracyjnej jej rozmieszczenie sta-nowi w przeważającej mierze wykładnię podziałów terytorialnych przestrzeni kraju na: województwa, powiaty, okręgi i rejony. Kraków jako stolicę wojewódz-twa cechuje więc bardzo szeroka reprezentacja podmiotów o rozmaitym profilu zadań (administracja publiczna, stowarzyszenia branżowe, ważne instytucje społeczno-opiekuńcze, władze kościelne). Odgórny podział administracyjny nie zawsze jest pochodną uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, a wynika np. z decyzji o podłożu politycznym. Istotnym ograniczeniem zasięgu funkcji administracyjnej Krakowa i pozostałych największych miast Polski jest istnie-jący obecnie podział kraju na województwa. Unitarny charakter ustroju państwa właściwie uniemożliwia rozwój funkcji politycznej o randze krajowej. Niemniej
10
jednak w Krakowie powstała liczna grupa przedstawicielstw dyplomatycznych, w tym o znaczeniu ponadregionalnym. Z drugiej jednak strony w ostatnich latach miasto straciło możliwość rozszerzenia istniejącej reprezentacji funkcji w związku z wyborem w 2010 r. Wrocławia na siedzibę drugiego po Warszawie przedstawicielstwa Parlamentu Europejskiego w Polsce.
Bardzo ważną funkcją metropolitalną we współczesnym świecie jest funkcja informacyjna, która w Polsce, podobnie jak funkcja polityczna, jest scentrali-zowana (telewizja publiczna) i skupiona w ośrodku stołecznym (w stolicy mają siedziby najważniejsze telewizyjne stacje komercyjne). Biorąc pod uwagę takie uwarunkowania, przyznać należy, że Kraków prezentuje się stosunkowo dobrze, choć w ostatnich latach można było zaobserwować niepokojące, nie tylko dla analizowanego miasta, tendencje dotyczące tej funkcji (degradacja regionalnych ośrodków TVP SA). Wskazując najważniejsze krakowskie podmioty reprezentu-jące funkcję, należy wymienić oprócz ośrodka TVP SA, znane tytuły prasowe, w tym ogólnopolskie („Tygodnik Powszechny”), ogólnopolską rozgłośnię radiową RMF FM, czy też popularne portale internetowe (Onet.pl oraz Interia.pl). Swoje studia ma także w mieście prywatna stacja telewizyjna TVN.
Powyższe dwie funkcje dają obraz miasta o dość ograniczonym znaczeniu w analizowanych obszarach, które podlegają działaniu czynników lokalizacji, w znacznym stopniu usztywniających możliwą do przeprowadzenia przez miasto politykę przyciągania. Z drugiej jednak strony można wskazać kilka ważnych gałęzi gospodarki, stanowiących o roli miasta nie tylko w wymiarze krajowym, ale i międzynarodowym.
Kraków stanowi ważny ośrodek nauki i edukacji. Według danych GUS na koniec 2011 r. funkcjonowały w nim 23 szkoły wyższe, w tym 10 publicznych i 13 niepublicznych. Na uczelniach tych studiowało łącznie ponad 208 tys. studentów. Oprócz szkół wyższych na potencjał naukowy miasta składają się również: Polska Akademia Umiejętności, oddziały Polskiej Akademii Nauk, jednostki badawczo-rozwojowe (w tym: instytuty naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, jednostki współpracy naukowo-wdrożeniowej, np. centra zaawansowanych technologii, centra doskonałości, centra transferu technologii, klastry). Funkcja naukowa Krakowa jest wyraźnie widoczna w ważnych inicja-tywach naukowych, badawczych, również takich, które pozostają na styku nauki i gospodarki. Stąd też należy stwierdzić, że teoretyczna dobrowolność lokalizacji faktycznie jest funkcją już istniejącego potencjału i dalszych możliwości jego rozwijania. W 2011 r. w Krakowie powstała ważna instytucja związana z finan-sowaniem badań naukowych, tj. Narodowe Centrum Nauki, które obejmuje swymi działaniami cały kraj.
Funkcja kulturalna ośrodka podlega ścisłemu podziałowi według znaczenia instytucji. W Krakowie kluczowe obiekty dziedzictwa i kultury posiadają status państwowych i podlegają ministrowi kultury i dziedzictwa narodowego. Inne
ważne instytucje znajdują się pod opieką samorządu wojewódzkiego. Ustawy kompetencyjne przyporządkowały samorządowi lokalnemu wiele instytucji kul-tury o znaczeniu dzielnicowym oraz wybrane pozostałe instytucje (w tym część teatrów i muzeów). Struktury podziału własnościowego publicznych instytucji kultury nie powielają decyzji podmiotów zagranicznych, takich jak chociażby Goethe-Institut5 w Krakowie (narodowa instytucja kultury rządu Niemiec, która obejmuje swym działaniem pięć południowych województw), czy też British Council6. O możliwościach kreowania przez samorząd Krakowa funkcji kultural-nej decyduje więc z jedkultural-nej strony pewne jego upośledzenie przez system prawny, z drugiej zaś strony możliwości wynikające z tworzenia nowych instytucji oraz inwestycji w infrastrukturę metropolitalną, niezależnych od sztywnych, admini-stracyjnie narzuconych podziałów.
Ważnym sektorem gospodarki miasta jest turystyka. Po 1990 r. wyposaże-nie miasta w infrastrukturę do obsługi tej funkcji metropolitalnej znacząco się poprawiło. Kraków dysponuje ponad 500 obiektami noclegowymi oraz dużą bazą innych podmiotów do obsługi turystów7. Podkreślić należy, że w ofercie miasta znajdują się zarówno obiekty ekskluzywne, jak i liczne tzw. obiekty nieskatego-ryzowane (np. hostele). Rolę miasta jako ośrodka turystycznego wskazano jako jedną z dominujących w raporcie pn. State of European Cities. Adding Value
to the European Urban Audit, sporządzonym na zlecenie Komisji Europejskiej
w 2007 r.8 Silną stroną funkcji turystycznej w Krakowie jest (szczególnie w ostat-nich latach) dynamiczny rozwój różnych jej odmian, w tym turystyki biznesowej, motywacyjnej i pielgrzymkowej. W zakresie kształtowania rozwoju funkcji tury-stycznej duże znaczenie ma współpraca z jednostkami obszaru metropolitalnego i władzami samorządowymi województwa z uwagi na umiejscowienie wielu ważnych turystycznie miejsc i obiektów poza granicami miasta.
Wyznaczając aspekty decydujące o metropolitalności Krakowa, nie można pominąć wielu czynników, które przez wieki wykształciły zasoby zarówno mate-rialne, jak i niematemate-rialne, stanowiące dziś pamiątkę dawnej stołecznej świetno-ści ośrodka. Zgromadzone dziedzictwo stanowi ten wymiar metropolitalnoświetno-ści, którego wartość wynika z wysiłku wkładanego przez kolejne pokolenia w jego rozwój. Posiadanie takiego zasobu stanowi dla Krakowa nieporównywalną
prze-5 Goethe-Institut w Warszawie obejmuje swymi działaniami pozostałe 11 województw.
Zarząd podmiotu podobnie ocenił znaczenie miast Polski jak British Council.
6 W Krakowie funkcjonuje drugie, obok warszawskiego, biuro tej instytucji.
7 Raport o stanie miasta Krakowa 2011, s. 101. Raporty za lata 1991–2011 są dostępne na
stronie: www.bip.krakow.pl.
8 Obok funkcji turystycznej podkreślono znaczenie Krakowa jako ośrodka nauki i
wykwa-lifikowanego kapitału ludzkiego. Wersję elektroniczną raportu udostępniono na stronie: http:// ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/stateofcities_2007.pdf (dostęp: 14.07.2008).
12
wagę konkurencyjną, niemożliwą do nadrobienia przez budowanie infrastruktury metropolitalnej czy też współczesne kształtowanie funkcji zewnętrznych, np. gospodarczej. Mnogość i różnorodność elementów i symboli kształtuje charakter i znaczenie miasta jako ośrodka dziedzictwa, buduje jego genius loci. Należy zaznaczyć, że jest to dziedzictwo zróżnicowane, obejmujące historię Krakowa żydowskiego, ale też historię Krakowa powojennego poddanego planowej industrializacji połączonej z budową Nowej Huty, która jest dziś dziedzictwem socrealizmu. Kraków jest obok stolicy najbardziej znanym polskim miastem, w szczególności ze względu na jego historię, ale także wiele wydarzeń i ludzi współczesnych. Dla Polaków i obcokrajowców Kraków to miasto noblistów (Wisława Szymborska, Czesław Miłosz), uznanych artystów i myślicieli (Krzysz-tof Penderecki, Tadeusz Kantor, Józef Tischner), Jana Pawła II i siostry Faustyny Kowalskiej.
Kraków jest miastem rozpoznawalnym, o określonej tożsamości i dziedzic-twie. Obok wykreowanych w długim okresie istnienia miasta czynników wpły-wających na jego genius loci, posiada jednak także – o czym już wspomniano – zasoby składające się na poszczególne funkcje zewnętrzne ośrodka, w tym te o charakterze metropolitalnym9. Istnienie, kreowanie i rozwój funkcji, jaką miasto pełni wobec dalszego i bliższego otoczenia, zależy od jego wewnętrznego potencjału, ale także od czynników zewnętrznych.
Przystępując do analizy możliwości aktywnego kształtowania przez samo-rząd lokalny metropolitalności ośrodka, należy ocenić uwarunkowania, w jakich realizowana jest miejska polityka rozwojowa. Dlatego też w opracowaniu usta-lono następujące cele badawcze: delimitację głównych czynników tworzących zewnętrzne otoczenie funkcjonowania gminy miejskiej w okresie po 1990 r. oraz analizę możliwości kształtowania podstaw rozwojowych miasta metropolitalnego w danych warunkach prawno-finansowych funkcjonowania samorządu. Przyjęto hipotezę, że powyższe warunki nie pozwalają na wykorzystanie w pełni możli-wości gminy jako podmiotu ideowo powołanego do koordynowania i wspomaga-nia rozwoju potencjału danej jednostki. Niniejsza książka w syntetycznej formie przedstawia zagadnienia opisane i przeanalizowane przez autorkę w pracy dok-torskiej. Studium przypadku samorządu Krakowa obejmuje w zakresie danych statystycznych głównie lata 1990–2011. W części opisowej zamyka się opisem stanu faktycznego na koniec pierwszego kwartału 2013 r.
9 Szerzej zob. D. Hołuj, Rola samorządu miejskiego w rozwoju funkcji metropolitalnych Kra-kowa po roku 1990, Kraków 2010 (praca doktorska, maszynopis), s. 349–364.
JAKO ŚRODOWISKO FUNKCJONOWANIA
MIASTA I JEGO SAMORZĄDU
1.1. Uwarunkowania prawne funkcjonowania
samorządu miejskiego w Polsce po 1990 roku.
Zadania, kompetencje i finanse
System prawny decyduje zasadniczo o dwóch elementach funkcjonowania samorządu – zakresie jego kompetencji i kształcie systemu finansów publicz-nych, oraz określa warunki funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do poszczególnych aspektów podejmowanych działań. W 1990 r. został reaktywowany w Polsce najniższy szczebel samorządu terytorialnego, tj. samorząd gminny (miejski)1. Oznaczało to ponowne upodmiotowienie lokal-nych społeczności, nadanie im charakteru wspólnoty, której przekazuje się okre-ślone prawa i obowiązki. Samorząd terytorialny został oddzielony od sektora rządowego organizacyjnie i prawnie. Reaktywowanie samorządów oznaczało złamanie pięciu monopoli państwa: politycznego (wybory komunalne 1990 r.), władzy publicznej (zniknął monopol jednolitej władzy publicznej), własności publicznej (samorządy uzyskały osobowość prawną oraz majątek), finansów publicznych (w zakresie posiadania i kształtowania własnych budżetów i wła-snych dochodów), administracji publicznej (powstanie grupy zawodowej pracow-ników samorządowych)2. Ze względu na ustrój unitarny Polski jednostki takie jak samorządy nie posiadły natomiast autonomii w zakresie tworzenia prawa. Dodatkowym gwarantem samodzielności decyzji samorządów było określenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. zasady, że ingerencja w
dzia-1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym opublikowana w Dz.U. nr 16
poz. 95 została zmieniona na ustawę o samorządzie gminnym w 1998 r. w związku z reformą administracyjną kraju.
2 J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Wydawnictwo Naukowe
14
łania samorządów przez władze centralne może dotyczyć jedynie kontrolowania jednostek samorządowych w zakresie legalności ich działania3. W dokumencie ustrojowym wcześniej obowiązującym nie było takiego zapisu, ponieważ powstał on przed zmianą systemu społeczno-gospodarczego w 1989 r., zaś relacje pomię-dzy sektorem rządowym i samorządowym ustalone zostały nie tylko w ustawie o samorządzie terytorialnym, lecz także w ustawie konstytucyjnej z 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczy-pospolitej Polskiej4.
Ustawa z 8 marca 1990 r. powstawała w atmosferze ogromnego optymizmu i w przekonaniu o słuszności decentralizacji władzy opartej na silnym samorzą-dzie gminnym. Ustalenia zawarte w ustawie nazywano rewolucyjnymi, ponieważ niosły zapowiedź fundamentalnych zmian w systemie podziału władzy5. Obok władzy rządowej pojawiły się władze samorządowe, stanowiące reprezentację gminnej (miejskiej) wspólnoty samorządowej. Jako organ stanowiący i kontrolny powołano radę gminy (w mieście: radę miejską). W okresie od reaktywowania samorządu do 2002 r. organem wykonawczym w samorządzie gminnym był zarząd gminy, któremu przewodniczył wójt (burmistrz, prezydent miasta). Obec-nie organem wykonawczym jest jednoosobowo wójt gminy (w mieście burmistrz lub prezydent miasta). Zmiany w konstrukcji organów władzy lokalnej dokony-wane po 1990 r. znacząco zmieniały możliwości rządzenia miastem. Pierwsze dwie kadencje można określić jako okres, w którym decydujący głos sprawczy miał organ stanowiący i kontrolny ze względu na możliwość odwołania prezy-denta miasta oraz ze względu na konstrukcję prawną sposobu wyboru zarządu. Wiceprezydentami byli bowiem ludzie wybierani przez radę, nie zaś przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)6. Począwszy od trzeciej kadencji, sytuacja prezydenta uległa poprawie z uwagi na ograniczenie możliwości odwołania go ze stanowiska, zaś w 2002 r. nastąpiła rewolucja dotycząca układu sił pomię-dzy organami włapomię-dzy lokalnej. Ustalono nową zasadę wyboru bezpośredniego osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego, a co za tym idzie – diametralnie zmieniono również status zastępców prezydenta. Ta zmiana prawa sprawiła, że prezydent mógł być przedstawicielem innego obozu politycznego niż większość w radzie miejskiej. Jak pokazała jednak kilkuletnia praktyka, w wielu przy-padkach przedstawicielom odmiennych opcji politycznych pełniących funkcje organów samorządu udało się wspólnie rządzić na poziomie lokalnym, choć oczywiście występowały także konflikty paraliżujące merytoryczne działania.
3 Art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78 poz. 483. 4 Dz.U. nr 84 poz. 426.
5 Żegnamy rady, witamy samorządy. Polska rewolucja po przeszło 40 latach, „Dziennik
Pol-ski” z 9 marca 1990 r., s. 1 i 6.
6 J. Sepioł, Kraków sobie poradził!, „Gazeta Wyborcza” z 27 marca 2009 r., dodatek:
Pierwsze wolne i demokratyczne wybory do władz samorządu odbyły się 27 maja 1990 r. Śmiałe programy wyborcze prezentowane przez komitety miały być przeciwwagą dla stanu sprzed 1990 r. i ukutego w okresie gospodarki cen-tralnie planowanej sloganu „bezradnego radnego”. Kampania wyborcza zbiegła się jednak z uchwaleniem tzw. ustawy kompetencyjnej (Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektó-rych ustaw)7, która znacząco ograniczyła efektywność dotychczas dokonanych zmian ustrojowych8. Nowo wybranym władzom lokalnym odebrano możliwość realizacji założeń programowych, ponieważ zakres kompetencji samorządu gminnego ograniczono właściwie tylko do zadań z zakresu gospodarki komu-nalnej. Wprowadzenie ustawy kompetencyjnej było tym dotkliwsze dla władz lokalnych, że utraciły one część tych zadań, które były realizowane na szcze-blu lokalnym jeszcze przed reaktywowaniem samorządu. Wprawdzie ustawa kompetencyjna dopuszczała możliwość przekazywania określonej grupy zadań samorządom, ale na tym tle powstawało wiele konfliktów w związku z niechęt-nym przekazywaniem kompetencji przez władze województw i regionów na zasadzie dobrowolności. Gminy zostały zaś obarczone wieloma zadaniami admi-nistracyjnymi, częściowo wykonywanymi jako własne, częściowo jako zadania zlecone9. Reaktywowany samorząd, jak wielokrotnie stwierdzali przedstawiciele władzy centralnej, został tak skonstruowany, aby zapewnić obsługę funkcji wewnętrznych miasta, tj. funkcji o znaczeniu ściśle lokalnym10. Rola samorządu lokalnego została sprowadzona do obsługi podstawowych potrzeb mieszkańców, zaniedbano natomiast kwestie możliwości aktywnego oddziaływania miasta na potrzeby jego zewnętrznych użytkowników. Negatywnym przykładem takiego podziału kompetencji były i są nadal kwestie podległości instytucji kultury. Początkowo samorządom lokalnym podlegały tylko instytucje zaspokajające podstawowe lokalne potrzeby w tym zakresie (biblioteki, domy kultury). Insty-tucje o znaczeniu krajowym i międzynarodowym pozostały w gestii władz centralnych, podobnie jak kwestie związane z ochroną zabytków, co szczególnie w takim mieście jak Kraków utrudniało lub właściwie uniemożliwiało aktywne gospodarowanie i kształtowanie przestrzeni11. Po ponad 20 latach funkcjono-wania samorządu lokalnego wciąż można mówić o dysproporcjach pomiędzy
7 Dz.U. nr 34 poz. 198 z późn. zm.
8 A. Szostkiewicz, Kartką wyborczą…, „Dziennik Polski” z 24–25 marca 1990 r., s. 5. 9 J. Regulski, op. cit., s. 110–111; M. Kulesza, Dyskusja wstępna [w:] Budowanie samorządu. Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990–2007, Municipum, Warszawa 2008, s. 35.
10 Co może samorząd? Co wolno wojewodzie? Rozmowa z wojewodą krakowskim Tadeuszem Piekarzem, „Dziennik Polski” z 20–21 października 1990 r., s. 4; Początki zawsze są trudne,
„Dziennik Polski” z 8 lipca 1991 r., s. 7.
16
wymaganiami jednostki a ustaleniami przepisów prawa w tym wymiarze. Nie są to już jednak kwestie czysto kompetencyjne, dotykają szerszej problematyki – sposobu funkcjonowania i finansowania instytucji kultury. Szeroko dyskuto-wana, zarówno w gronie ludzi kultury, jak i ekonomistów, jest także konieczność przeprowadzenia radykalnej reformy prawnych ram prowadzenia działalności kulturalnej w Polsce12. Postulaty te zostały wyraźnie wyartykułowane w 2009 r. podczas odbywającego się w Krakowie Kongresu Kultury Polskiej13.
Na początku lat 90. skumulowało się wiele negatywnych zjawisk, które ograniczały w znacznej mierze możliwości faktycznego kształtowania przez samorządy polityki rozwojowej, a nawet zapewnienia stabilnego funkcjonowania gmin. Sytuację reaktywowanych samorządów lokalnych dodatkowo pogarszały uwarunkowania transformacji systemowej. Przejmowane przedsiębiorstwa i jednostki miejskie świadczące usługi komunalne były najczęściej w bardzo złej sytuacji finansowej. Były to jednostki, których działalność nie zgadzała się z rachunkiem ekonomicznym, swoje istnienie opierały na miliardowych dota-cjach14. Miasto Kraków, oprócz tego, że było pozbawione możliwości kształto-wania i rozwoju funkcji egzogenicznych, nie posiadało w tamtym czasie również równowagi finansowej. Skrajnym przypadkiem problemów z brakiem środków na zapewnienie podstawowych usług komunalnych była sytuacja w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym, w którym pod koniec 1992 r. wybuchł strajk, paraliżujący komunikację zbiorową w całym mieście15. Na przykładzie tego przedsiębiorstwa dobrze widać także sytuację uzależnienia finansów miasta od postanowień władz centralnych. MPK od momentu przejęcia przez samorząd 12 Temat reformy w kulturze powracał już wielokrotnie w dyskusjach merytorycznych i
poli-tycznych, ale wciąż nie doczekał się całościowej reformy. Podobnie nadal aktualne są założenia Narodowej strategii rozwoju kultury z 2004 r. Za: J. Hausner i in., Finansowanie kultury i
zarzą-dzanie instytucjami kultury [w:] Raport o stanie kultury, opracowany na zlecenie Ministerstwa
Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2009, s. 42.
13 Wśród największych wad funkcjonującego w Polsce systemu prawnego w zakresie
orga-nizacji działalności kulturalnej wskazano: skomplikowany i zbiurokratyzowany system właści-cielski instytucji kultury, sprzyjający utrwalaniu polityki „wiecznego trwania”; zły stan finansów i wyposażenia instytucji (powodujący poszukiwanie źródeł ich finansowania bez uwzględnienia kosztu późniejszego utrzymania); brak wykorzystania narzędzi marketingowych w stosowanej polityce cenowej; wysoki poziom uzależnienia finansów od dotacji przekazanych przez organi-zatora instytucji; brak profesjonalnych kadr finansowych i menedżerskich; konstrukcję programu kulturalnego dostosowanego do poziomu przeciętnego odbiorcy (niedostateczna liczba przedsię-wzięć ambitnych). W ramach przygotowywanych na cele Kongresu raportów zwrócono także uwagę na zły stan systemu prawnego, który determinuje m.in. zasady dokonywania wydatków przedmiotowych instytucji (np. Prawo zamówień publicznych).
14 Gospodarka komunalna – temat numer jeden, „Dziennik Polski” z 4 lipca 1990 r., s. 6. 15 Kraków sparaliżowany, „Dziennik Polski” z 14 listopada 1990 r., s. 1 i 3; Szachowanie Krakowa – gambit ze spółką, „Dziennik Polski” z 15 listopada 1990 r., s. 1 i 5.
miejski było przedsiębiorstwem mocno deficytowym, co powodowało koniecz-ność zwiększania wysokości dotacji oraz podnoszenia cen biletów za korzystanie ze zbiorowej komunikacji16. Miasto w ówczesnej sytuacji nie miało żadnych możliwości samodzielnego kształtowania systemu ulg i zwolnień od opłat za przejazd, ponieważ decydowały o tym władze centralne. W ramach uzgodnień dokonanych w trakcie strajku pracowników MPK zadecydowano o zwiększe-niu dotacji miasta dla przedsiębiorstwa. Środki te przeznaczono na podwyżkę płac dla pracowników. Ponadto opisana sytuacja kryzysowa przyczyniła się do wypracowania projektu zmian organizacyjnych zmierzających do zwiększenia racjonalności gospodarowania w przedsiębiorstwie17.
Samorządom gminnym w ramach podziału własnościowego przedsiębiorstw i jednostek, który dokonywał się na początku lat 90., przekazano przedsiębior-stwa, które ze względu na swoją specyfikę (jednostki tzw. użyteczności publicz-nej) dawały bardzo ograniczone możliwości uzyskania dochodu, a w początkowej fazie – utrzymania się na racjonalnym poziomie dotacji z jednostki samorządu terytorialnego. Samorządom brakowało przedsiębiorstw komercyjnych, które mogłyby stanowić pewne źródło zysków, a tym samym równoważyć budżet miasta nadwątlony dużymi kosztami utrzymania przedsiębiorstw deficytowych. Miasto Kraków wnioskowało do wojewody o przejęcie 71 takich jednostek. Na liście przedsiębiorstw znalazły się zakłady o profilu komercyjnym, które po restrukturyzacji mogłyby stanowić znaczące źródło dochodów gminy. W rezulta-cie centralnych decyzji samorząd otrzymał jednak tylko kilka z nich. Pod koniec lat 80. w gestii administracji lokalnej pozostawało ok. 100 przedsiębiorstw znaj-dujących się na terenie Krakowa, tak więc reforma administracyjna zawężała zakres kompetencji samorządu nawet w stosunku do uprawnień z okresu, gdy samorząd faktycznie nie funkcjonował18.
Decyzja dotycząca przejętych przez miasto przedsiębiorstw nie była jedynym posunięciem władz centralnych, które podważało w finansowe podstawy egzy-stencji samorządów miejskich. Gminy stanęły przed koniecznością dokonywania znacznych dopłat do komunikacji miejskiej (przy jednoczesnym braku rekompen-saty z budżetu centralnego z tytułu rozbudowanych ulg za te usługi), a ponadto zostały pozbawione większości dochodów z tytułu podatków płaconych przez przedsiębiorstwa na ich terenie (podatek obrotowy w 1990 r. stanowił dochód gminny, a w 1991 r. już dochód budżetu centralnego), zaś w wyniku wprowa-dzenia ustawy o dochodach samorządowych w znacznym stopniu uzależniono
16 Jest struktura, ale nie ma pieniędzy, „Dziennik Polski” z 28–29 lipca 1990 r., s. 12; Można zaoszczędzić, jadąc… w grupie, „Dziennik Polski” z 30 lipca 1990 r., s. 5; Nie lepiej było zacze-kać?, „Dziennik Polski” z 30 lipca 1990 r., s. 5.
17 Oświadczenie Zarządu Miasta Krakowa, „Dziennik Polski” z 20 listopada 1990 r., s. 8. 18 Czy Kraków winien wybrać tylko dobre firmy?, „Dziennik Polski” z 25–26 sierpnia 1990 r.,
18
budżetu lokalne od centralnych strumieni finansowania19. Kolejne zmniejszenie transferów z budżetu państwa nastąpiło w 1992 r., kiedy to obniżono z 5% do 2% udział w podatku dochodowym od osób prawnych przekazywany gminom. W związku z tą zmianą budżet miasta Krakowa utracił dochody w wysokości 90 mld zł20. Zła sytuacja finansowa samorządów powodowała istnienie dużych rozbieżności dotyczących kierunków postępowania z posiadanym i przejmowa-nym majątkiem. Zwolenników zyskiwały zarówno plany szybkiej prywatyzacji, jak i podejście biorące pod uwagę długookresowe skutki finansowe, tj. konsumo-wanie zysków jedynie ze zreorganizowanych jednostek21.
Katastrofalna sytuacja gospodarki państwa oraz wieloletnie zapóźnienia inwestycyjne w połączeniu z polityką władz centralnych doprowadziły do bar-dzo złej kondycji finansowej samorządów dużych miast Polski, które w lutym 1991 r. w ramach ośrodków zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich przekazały przez prezydenta m.st. Warszawy premierowi RP Memoriał w sprawie ratowania wielkich miast polskich, opisujący kondycję finansową tych samorządów oraz przedstawiający postulaty określające drogi wyjścia z kryzysowej sytuacji. W Memoriale zapisano m.in.: „Decentralizacja nie może polegać na szokowym odcięciu budżetów miast od budżetu centralnego. Miasta, szczególnie wielkie, wymagają czasu dla adaptacji do nowych warunków. Równość wszystkich 2500 gmin wobec prawa nie może być równoznaczna z niedostrzeganiem ich różno-rodnej roli i potrzeb”22.
Po 1990 r. kilkukrotnie dokonywano zmian zakresu realizowanych zadań przez samorządy gminne. Początkowo zajmowały się one w głównej mierze spra-wami dotyczącymi usług komunalnych, co wynikało z pierwotnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym oraz tzw. ustawy kompetencyjnej. W latach 1993 i 1996 nastąpiły pierwsze istotne zmiany w tym zakresie dotyczące dużych miast. Przejęły one w 1993 r. część zadań z zakresu administracji rządowej w ramach Programu pilotażowego reformy administracji publicznej. Rząd, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r.23, zawarł z największymi miastami Polski umowy, w których określił zakres przekazanych obowiązków (uprzednio należących do kompetencji administracji rządowej) oraz źródła finansowania ich realizacji. Program miał być testem przed planowanym wprowadzeniem reformy ustroju samorządu terytorialnego reaktywującej poziom
19 Dużym miastom grozi bankructwo!, „Dziennik Polski” z 22 lutego 1991 r., s. 7. 20 Budżet państwa obali budżet Krakowa?, „Dziennik Polski” z 10 czerwca 1992 r., s. 8. 21 Cele te same, drogi nieco odmienne, „Dziennik Polski” z 20 czerwca 1990 r., s. 3–4. 22 Memoriał w sprawie ratowania wielkich miast polskich, Wystąpienie Unii Metropolii
Pol-skich przekazane przez Prezydenta m.st. Warszawy S. Wyganowskiego Premierowi RP J.K. Bie-leckiemu w Poznaniu w dniu 16 lutego 1991 r.
powiatowy samorządu24. Podpisanie umów miało charakter fakultatywny, stąd też mogły one zostać wypowiedziane przez poszczególne miasta z trzymie-sięcznym okresem wypowiedzenia25. Warunki zawarcia umowy w zakresie m.in. finansowania zadań były indywidualnie negocjowane z każdym z miast. W grupie zadań przejętych w 1994 r. znalazły się: ochrona zdrowia, gospodarka komunalna, opieka społeczna, edukacja i kultura26. W związku ze zmianą władz centralnych przygotowywanie i wprowadzanie w życie pilotażu następowało w napiętej atmosferze, zmianie uległ harmonogram prac nad opracowaniem warunków umów. Pod koniec 1993 r. pojawiły się uzasadnione wątpliwości co do możliwości zakończenia wszystkich wymaganych procedur i uzgodnień. Istniała obawa, że z powodu braku możliwości dotrzymania terminów program zostanie wstrzymany, a tym samym zahamowany zostanie kolejny etap decentralizacji władzy. W wyniku działań podejmowanych na szczeblu centralnym samorządy znalazły się w trudnej sytuacji, jeśli chodzi o planowanie budżetów roku przy-szłego, ponieważ do końca roku nie były znane warunki przekazania zadań27. Okazało się, że transfer środków zaoferowany przez władze centralne był nie-wystarczający, co skutkowało wypowiadaniem przez miasta umów, szczególnie w zakresie najbardziej niedofinansowanych dziedzin28.
W 1995 r. uchwalono kolejne zmiany zakresu kompetencji samorządów, roz-szerzając je od 1996 r. o świadczenie dodatkowych usług publicznych29. Władze dużych miast Polski po ciężkich doświadczeniach z wprowadzaniem pilotażu były bardzo ostrożne, choć wykazywały chęć przejmowania kolejnych zadań. Zmiany wprowadzone ustawą w znacznej mierze pokrywały się z ustaleniami umów pilotażowych, ale zostały oparte na solidnym fundamencie prawnym, nie zaś – jak w przypadku pilotażu – na wielokrotnie negocjowanych i zmienianych umowach z władzą centralną (w szczególności w kwestii finansowania przejmo-wanych zadań)30. Określenie zasad przejęcia zadań w formie rozszerzenia kata-logu zadań własnych i zadań zleconych oraz zmiany w ustawie o finansowaniu
24 J. Regulski, op. cit., s. 147.
25 Pilotaż, czyli laboratorium, „Dziennik Polski” z 7 grudnia 1993 r., s. 3.
26 W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce 1989–2001. Studium transformacji, Instytut Badań
nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2001, s. 99–100.
27 A. Szymańska, Wybieg Pawlaka, „Dziennik Polski” z 2 listopada 1993 r., s. 1 i 3;
B. Matoga, Trudny program, „Dziennik Polski” z 21 grudnia 1993 r., s. 5.
28 W 1994 r. gminy ze środków własnych pokryły wydatki związane z wykonaniem umowy
pilotażowej w wysokości 130 mln zł, co stanowiło ok. 13% ogółu wydatków na zadania objęte umowami pilotażowymi. Za: S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 355.
29 Ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz
miej-skich strefach usług publicznych, Dz.U. z 1997 r. nr 36 poz. 224 – tekst jednolity, zwana ustawą miejską; utrata mocy obowiązującej: 31 grudnia 1998 r.
20
gmin pozwoliły na bezpieczne dla samorządów przeprowadzenie kolejnego etapu procesu decentralizacji. Miasta przejęły jako zadania własne: szkolnictwo zawo-dowe i średnie, domy pomocy społecznej, lecznictwo ambulatoryjne i szpitale miejskie, instytucje kultury wpisane do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez wojewodę oraz zarząd dróg wojewódzkich. W ramach zadań zleconych duże miasta zaczęły realizację zadań: z zakresu administracji rządowej, orga-nizacji ruchu drogowego, budowy i moderorga-nizacji dróg, ochrony dóbr kultury i ochrony przeciwpożarowej. Z tytułu nowych kompetencji samorządy otrzymały zwiększony udział w podatku dochodowym od osób fizycznych, zaś w związku z przekazaniem zadań zleconych dodatkowe środki przekazywano z budżetu centralnego w formie dotacji. Według szacunków Instytutu Badań nad Gospo-darką Rynkową przy porównywalnym zakresie przejętych zadań jak w umowach pilotażowych gminy otrzymywały ok. 15% więcej środków na ich realizację31.
Kolejny etap reformy administracyjnej kraju rozpoczął się w 1999 r. Pole-gała ona na ustanowieniu dwóch nowych szczebli samorządu, tj. województwa samorządowego i powiatu. Utraciła moc prawną ustawa o samorządzie teryto-rialnym, zmieniono ustawę o samorządzie gminnym oraz wprowadzono ustawę o samorządzie powiatowym i ustawę o samorządzie województwa. Plany reakty-wowania powiatów były opracowywane już w 1993 r., ale ze względu na upadek przygotowującego je rządu nie zostały wprowadzone w życie. W 1999 r. duże miasta Polski (o liczebności powyżej 100 tys. mieszkańców oraz byłe miasta wojewódzkie) stały się miastami na prawach powiatu, łącząc obowiązki dwóch szczebli samorządu. Rady miejskie pełnią od tego czasu również funkcje rady powiatu, zaś prezydent miasta jest równocześnie starostą powiatowym32. W art. 4 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ustalono listę zadań o znaczeniu ponadgminnym, które przekazano do realizacji powiatom. Dla pełnego zobrazowania znaczenia i kształtu reformy wprowadzającej samorząd powiatowy należy jednak aspekt poszerzania kompetencji powiązać z systemem jego finansowania, co zostało opisane w niniejszym rozdziale w części poświę-conej finansom gmin i powiatów.
W ramach reformy ustrojowej samorządu w 1999 r. wraz z utworzeniem powiatów i województw samorządowych dokonano także zmian w podziale administracyjnym województw, zastępując 49 małych jednostek regionalnych 16 większymi województwami, które wyposażono również w samorząd. Celem zmian było zapewnienie województwom większej samodzielności (samorządno-ści), czyli wyraźne odcięcie się od podziału na kilkadziesiąt województw, który skutkował umacnianiem się centralizmu rządzenia. Nowe województwa miały
31 W. Misiąg, op. cit., s. 100.
32 Art. 92 ust. 1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r.
być podsumowaniem toczącej się od 1991 r. dyskusji na temat regionalizacji Pol-ski, zapewniając dostosowanie kształtu podziału terytorialnego do standardów Unii Europejskiej, możliwość kształtowania regionalnej polityki rozwoju oraz prowadzenie współpracy międzyregionalnej33. Podobnie jednak jak w przy-padku pozostałych elementów systemu samorządowego wraz z ich utworzeniem i przekazaniem kompetencji nie zapewniono odpowiedniej wysokości środków do realizacji zadań. Ponadto część nowych województw powstała w wyniku decyzji o podłożu politycznym, a nie ekonomicznym, co obniżyło jakość i zna-czenie tego etapu reformy administracyjnej. Dokonując swoistego rozdrobnienia regionalnego, znacznie osłabiono możliwości rozwojowe kilku dużych ośrodków miejskich Polski. Wynikało to z mniejszych zdolności absorbcyjnych środków z Unii Europejskiej34.
Ostatnim, choć nie mniej istotnym, elementem uwarunkowań prawnych funkcjonowania polskich metropolii jest wciąż niedokończony proces tworze-nia ram ustrojowych dla obszarów metropolitalnych. Obecnie samorządy naj-większych miast Polski rozwiązują liczne problemy związane z dysproporcją pomiędzy obszarem administracyjnym miast a powiązaniami funkcjonalnymi w obszarach metropolitalnych, korzystając z istniejących instrumentów praw-nych. Powstają organy kolegialne, które podejmują dobrowolną współpracę. W warunkach Krakowa i jego obszaru metropolitalnego jest to zawiązana w dniu 22 listopada 2007 r. Rada Krakowskiego Obszaru Metropolitalnego (KOM), zrzeszająca przedstawicieli 52 jednostek terytorialnych35. W związku z toczącą się od 2008 r. dyskusją w sprawie ustawy metropolitalnej przedstawiciele orga-nów stanowiących jednostek tworzących KOM zajęły jednogłośnie stanowisko co do jej kształtu. Rada Miasta Krakowa wyraziła je w rezolucji z 27 sierpnia 2008 r.36 Do działań samorządu Krakowa w kwestiach związanych z obszarem
33 W. Misiąg, op. cit., s. 101–102; J. Regulski, op. cit., s. 110–111; M. Kulesza, Regionalizacja – czy wiemy o co chodzi?, „Wspólnota” z 9 marca 1991 r.; M. Kulesza, W pół kroku do powiatu
[w:] Budowanie samorządu. Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990–2007, Municipum, Warszawa 2008, s. 37 i 131.
34 A. Kukliński, P. Swianiewicz, Polskie województwo. Doświadczenia i perspektywy [w:] Polskie województwo. Doświadczenia i perspektywy, red. A. Kukliński i P. Swianiewicz,
Uniwer-sytet Warszawski, Instytut Gospodarki Przestrzennej, „Samorząd Terytorialny”, t. 23, Warszawa 1990, s. 32–33; J. Bulikowska, S. Sieradzki, Agonia metropolii. Polska staje się drugim Meksykiem
– szybko rozwija się tylko stolica, „Wprost” z 13 kwietnia 2003 r., s. 26; W. Wilczyński, Centra-lizm ma się dobrze, „Wprost” z 24 października 1999 r., http://www.wprost.pl/ar/5875/CentraCentra-lizm-
http://www.wprost.pl/ar/5875/Centralizm--ma-sie-dobrze (dostęp: 14.10.2007).
35 Deklaracja o utworzeniu Rady Krakowskiego Obszaru Metropolitalnego podpisana w
Kra-kowie w dniu 22 listopada 2007 r.
36 Rezolucja do Posłów, Senatorów, Rządu Rzeczypospolitej Polskiej do Prezydentów,
Wójtów, Burmistrzów, Starostów, Zarządów i Rad Gmin, Miast i Powiatów Województwa Mało-polskiego, do Mieszkańców Miasta Krakowa, Gmin, Miast i Powiatów Małopolski w sprawie Krakowskiego Obszaru Metropolitalnego i poparcia dla ustawy o rozwoju miast.
22
metropolitalnym należy także zaliczyć przygotowanie na zlecenie Urzędu Mia-sta opracowania pt. Krakowski obszar metropolitalny jako obszar funkcjonalny. Na podstawie informacji uzyskanych w Wydziale Strategii i Rozwoju UMK usta-lono, że faktyczna współpraca w ramach obszaru ma postać realizacji porozu-mień zawieranych z poszczególnymi jednostkami terytorialnymi. Jako przykłady takiej współpracy można podać: rozbudowę systemu autobusowego transportu aglomeracyjnego, pilotażowy projekt zintegrowanego systemu taryfowo-bileto-wego na trasie Kraków–Krzeszowice oraz powiązanie go z systemem komunika-cji miejskiej. Gminy podkrakowskie współpracują także w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie37.
Brak ustawodawstwa w zakresie systemu zarządzania obszarami metropoli-talnymi utrudnia lub wręcz uniemożliwia współpracę w niektórych dziedzinach. Szczególnie zagrożenia związane z brakiem takiej współpracy i współdziałania widoczne są w zakresie systemów planowania przestrzennego, które każda gmina tworzy odrębnie. Nieuwzględnianie przez gminy ościenne Krakowa sąsiedztwa wielkiego miasta prowadzi m.in. do zabudowywania korytarzy powietrznych (zapewniających miastu przewietrzanie) oraz braku pozostawiania rezerw pod infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania dużego miasta (budowa dróg obwodowych wokół Krakowa). Kraków podobnie jak inne polskie metropolie boryka się z rosnącym problemem zagęszczania zabudowy w tere-nach podmiejskich połączonym z wyludnianiem się miasta. Proces urban sprawl wymaga zdecydowanej współpracy i współdziałania jednostek terytorialnych Krakowa i pierścienia otaczającego miasta. O konieczności szybkiego wdrożenia uregulowań prawnych z tego zakresu niech świadczy fakt, że potrzeba współ-pracy jednostek samorządu terytorialnego w ramach obszaru metropolitalnego była akcentowana już w planach rozwoju Krakowa z lat 1996 i 1997.
Na przydatność ewentualnej ustawy do harmonizowania rozwoju obszarów metropolitalnych jako funkcjonalnych całości będzie jednak wpływać ostateczny kształt ustawy. Niestety dotychczasowe jej projekty nie wskazują, że miałyby się dokonać rewolucyjne zmiany. Przykładowo projekt ustawy metropolitalnej z maja 2009 r. powtarza błędy polskich zmian ustrojowych po 1990 r. polegające na utworzeniu pewnych modeli (struktur) współpracy między jednostkami bez zaopatrzenia ich w dodatkowe fundusze do realizacji zadań. W projekcie tym wskazano przykładowo jako źródło finansowania składki jednostek członkow-skich, co w praktyce oznacza usankcjonowanie już istniejących porozumień i związków międzygminnych opartych na współfinansowaniu zadań z montażu finansowego środków poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. 37 Na podstawie informacji uzyskanych w Wydziale Strategii i Rozwoju Miasta UMK oraz Raportu o stanie miasta 2008, s. 27.
Należy dodać, że podobnie jak w przypadku podziału terytorialnego na nowe województwa, tak i w obecnych dyskusjach nad liczbą metropolii kluczową rolę zaczynają odgrywać czynniki polityczne, związane z ambicjonalnymi postawami słabszych gospodarczo miast wojewódzkich.
Trudne warunki do współpracy w ramach obszarów funkcjonalnych pogłębia dodatkowo prowadzona przez gminy ościenne polityka zmierzająca do przejęcia nie tylko mieszkańców wielkich miast, ale co za tym idzie – także strumieni finansowania z nimi związanych (udziały w podatkach, podatki lokalne). Taka postawa współistnieje z trudnościami w realizacji niezbędnej z punktu widzenia rozwoju rdzenia metropolii infrastruktury. Trudności w budowie obwodnicy północnej Krakowa stanowią obecnie żywe laboratorium uwarunkowań procesu współdziałania w zakresie budowania kompromisu pomiędzy interesami wiel-kiego miasta a interesami gmin ościennych (w tym przypadku gminy Zielonki oraz gminy Michałowice, przez którą ma przebiegać jedna z projektowanych nowych dróg). Wyraźnie rysują się rozbieżności co do preferowanej przez jed-nostki klasy drogi (Kraków chce budowy drogi ekspresowej z uwagi na lepszą przepustowość oraz możliwość otrzymania dofinansowania rządowego na budowę jako dla drogi krajowej; gmina Zielonki woli budowę drogi przyspie-szonej głównej jako bardziej przydatnej mieszkańcom podkrakowskiej gminy). Rada Gminy Zielonki nie zgadza się również na współfinansowanie inwesty-cji, ponieważ uważa, że gminna sieć dróg jest wystarczająca dla mieszkańców, a obwodnica jest potrzebna Krakowowi38. Pomimo istnienia formalnej deklaracji o współpracy pomiędzy jednostkami KOM w przypadku konkretnych rozwią-zań lokalizacyjnych interesy lokalne poszczególnych gmin stają się dominujące, opóźniając lub też paraliżując działania. Kwestie związane z infrastrukturą komunikacyjną dotyczą także braku spójności pomiędzy opracowaniami plani-stycznymi Krakowa i gmin ościennych, a także działań tych gmin przyzwalają-cych na zabudowę, szczególnie ważnych dla Krakowa, korytarzy powietrznych.
Wzbogacanie się poszczególnych jednostek wchodzących w składu obszaru metropolitalnego winno być traktowane jako zjawisko pozytywne, ale wobec braku mechanizmów wprowadzających „sprawiedliwość przestrzenną”, pozwa-lającą na równomierne rozłożenie korzyści i kosztów funkcjonowania KOM jako całości, oraz wobec permanentnego braku wystarczającej ilości środków finan-sowych na pokrycie wydatków Krakowa, stanowi ono ograniczenie rozwojowe miasta. Postępująca suburbanizacja, skutkująca przemieszczaniem się miesz-kańców i podmiotów gospodarczych poza miasto, powoduje zmniejszanie sumy dochodów składających się później na udział samorządu w podatkach dochodo-wych. Wyraźnie rysuje się konkurencja pomiędzy Krakowem a gminami ościen-38 Na podstawie informacji zamieszczonych w serwisie internetowym województwa
24
nymi o te środki, czego wymiernym przykładem jest akcja prowadzona przez samorząd Zabierzowa w zakresie aktywizacji nowych mieszkańców do zmiany meldunku39. Odpowiedzią miasta Krakowa na takie działania była kampania pod hasłem „Kraków – tu płacę podatki”, zachęcająca do zadeklarowania w rocznym zeznaniu podatkowym jako miejsca zamieszkania Krakowa, nawet jeżeli formal-nie dana osoba zameldowana jest gdzie indziej. Według szacunków gminy taka sytuacja dotyczy ok. 150 tys. osób mieszkających w mieście40.
1.2. Dochody i wydatki gmin i powiatów. Deficyt budżetu
Samorządy opierają swoją finansową niezależność przede wszystkim na dochodach własnych. Główne grupy tych dochodów to: podatki i opłaty lokalne, dochody z majątku, udział władz samorządowych w dochodach władz państwo-wych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz od osób prawnych, a także wybrane tytuły dochodowe pobierane przez urzędy skarbowe. W zakresie podatków lokalnych pobieranych przez urzędy gminne jedynie podatek rolny jest uzależniony od koniunktury gospodarczej, pozostałe ustala się nominalnie z zachowaniem stawek maksymalnych narzuconych przez ministra finansów41. Niezależność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego przejawia się przede wszystkim w możliwości ustalania wysokości zwolnień i ulg w podatkach i opłatach lokalnych oraz kreowaniu struktury dochodów z mienia (wysokość czynszów i innych opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, dochody ze sprze-daży mienia). Jeśli chodzi o pozostałe grupy dochodów własnych, jest to nie-zależność ograniczona ze względu na ustalanie procentowego udziału jednostki samorządu terytorialnego w podatku dochodowym przez władze centralne oraz stosowanie przepisów równoważących różnice pomiędzy jednostkami bogat-szymi a biedniejbogat-szymi.
Oprócz dochodów własnych na dochody budżetów gmin i powiatów składają się dotacje celowe oraz subwencje z budżetu państwa. Środki te są przekazywane 39 Gminy ościenne Krakowa, w tym w szczególności Zabierzów, prowadzą akcję
nakłania-nia nowych mieszkańców (uprzednio krakowian) do zmiany meldunku, co pozwoli na przejęcie udziału w ich podatkach. Działania te wynikają z tego, że pomimo faktycznego zamieszkiwania w gminach podmiejskich mieszkańcy nie dokonują formalnego przemeldowania, co skutkuje dal-szym wpływaniem części ich obciążeń podatkowych do kasy gminy miejskiej. Za: G. Skowron,
Czy gminy zabiorą Krakowowi miliony złotych?, „Dziennik Polski” z 28 listopada 2008 r., s. 1
i A4.
40 Na podstawie informacji zamieszczonych w serwisie internetowym miasta: www.krakow.
pl (dostęp: 27.02.2013).
41 P. Swianiewicz, Foundations of Fiscal Decentralization. Benchmarking Guide for Coun-tries in Transition, Discussion Papiers nr 26, Local Government and Public Service Reform
z budżetu centralnego. Samorządy nie mają wpływu na ich wysokość. Dotacje muszą zostać wykorzystane na wskazany cel, zaś subwencja pozostaje do uzna-niowej decyzji władz gminy w zakresie kierunków jej wykorzystania (z ograni-czeniami od 1994 r. dotyczącymi określonych części subwencji)42.
Tabela 1.1. Struktura dochodów polskich gmin oraz powiatów w 1999 r.
Wyszczególnienie Gminy Powiaty
w mln zł procentowyudział w mln zł procentowyudział Dochody ogółem 51 741,7 100,00 9 847,4 100,00
Dochody własne 27 846,0 53,82 701,2 7,12
Subwencja ogólna 16 604,2 32,09 4 371,6 44,39
Dotacje celowe 7 291,5 14,09 4 774,6 48,49
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową.
W tabeli 1.1 przedstawiono strukturę dochodów gmin i powiatów Polskich w 1999 r. Z danych wynika, że samodzielność powiatów w zakresie kształto-wania uzyskiwanych dochodów jest znikoma. Jedynie ok. 7% stanowią dochody własne, a więc takie, na których wypracowanie samorząd ma realny wpływ. Ponad 85% dochodów to dotacje i subwencje obliczane na podstawie kryteriów ustawowych. W porównaniu ze stanem dochodów powiatowych finanse gmin wypadają stosunkowo dobrze, ponieważ ponad 50% dochodów tych jednostek samorządu terytorialnego to dochody własne. Biorąc jednak pod uwagę, że taki udział dochodów własnych gmin nie jest uznawany za wystarczający, konstrukcja finansowych podstaw działania samorządów powiatowych pozwala na wniosek o braku ich samodzielności finansowej43. J. Sepioł nazwał powiaty polskie lat 1999–2002 bankrutami. Określenie to nie jest do końca adekwatne w odniesieniu do jednostek sektora finansów publicznych, ale w obrazowy sposób opisuje ich kondycję44.
Należy dodać, że tak słabe ekonomicznie powiaty od 2004 r. podlegają prze-pisom, które nakazują im oddanie części dochodów należnych z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz od osób prawnych45.
Nastę-42 Do 1993 r. gminy otrzymywały subwencję bez wyszczególnienia jej części. Ustawa z dnia
10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin obowiązująca w latach 1994–1998 wskazała trzy części subwencji: oświatową, wyrównawczą oraz ogólną.
43 Jakość rządzenia: Polska bliżej Unii Europejskiej?, red. J. Hauser i M. Marody, Małopolska
Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2000, s. 102–103.
44 J. Sepioł, Kraków…, s. 10–11.
45 Wpłata powiatu do budżetu państwa obliczana jest na podstawie dwóch wskaźników: P (kwota dochodów podatkowych danego powiatu w roku poprzedzającym rok bazowy
podzie-26
puje redystrybucja środków przekazanych przez powiaty bogatsze dla powiatów biedniejszych. Mechanizm taki osłabia dążenia samorządów mające na celu przyciąganie na swój obszar podmiotów i mieszkańców o wyższych dochodach46. Podobny mechanizm poziomego wyrównywania dochodów obowiązuje również budżety gmin (gminy o wyższych dochodach wpłacają do budżetu centralnego kwoty, które tworzą następnie pulę do podziału dla jednostek, w których dochody są niższe)47.
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego obowiązująca od 2004 r. wprowadziła rozgraniczenie na dochody pewne oraz tzw. dochody potencjalne. Do dochodów potencjalnych zaliczono grupę środków pochodzą-cych ze źródeł zagranicznych niepodlegająpochodzą-cych zwrotowi oraz pochodząpochodzą-cych z Unii Europejskiej, a także inne środki określone w odrębnych przepisach. Duże ośrodki miejskie stały się wprawdzie głównymi beneficjentami środków unijnych w wymiarze nominalnym w pierwszych latach korzystania, ale miały one problemy z ich pozyskiwaniem. Przyczyną był przyjęty mechanizm ich przyznawania. Wnioski o dofinansowanie oceniał komitet sterujący, w skład którego wchodzili przedstawiciele samorządów z danego województwa. W prak-tyce oznaczało to umiejscowienie największych ośrodków danego obszaru na straconej pozycji, ponieważ przedstawiciele mniejszych jednostek popierali wza-jemnie swoje wnioski w obawie o możliwość przyznania środków na wybrany duży projekt miejski, który zaabsorbowałby większość środków. W związku z tym metropolie wnioskowały o stworzenie w odniesieniu do kolejnej transzy środków unijnych odrębnego programu dla dużych ośrodków48. Na podstawie obserwacji sytuacji, jaka miała miejsce w 2006 r. w Polsce, stwierdzić można,
lona przez liczbę mieszkańców) i Pp (kwota dochodów podatkowych wszystkich powiatów w roku poprzedzających rok bazowy podzielona przez liczbę mieszkańców kraju). Wpłaty muszą odprowadzać powiaty, dla których wskaźnik P jest większy niż 110% wskaźnika Pp. Dodat-kowo w miarę bogacenia się powiatu kwota odprowadzana do budżetu podlega coraz większym obciążeniom. Za: art. 30 Ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
46 Od 2004 r. mechanizm dotyczy części równoważącej subwencji ogólnej gmin, przed 2004 r.
był elementem części podstawowej subwencji ogólnej gmin. Za: S. Owsiak, Finanse publiczne…, 1999, s. 358 i 457–458.
47 Zmianę zasad obliczania wpłat do budżetu z tytułu wpłat rozdysponowywanych
następ-nie w ramach subwencji równoważącej postulują liczni przedstawiciele władz dużych ośrodków miejskich, jak również teoretycy nauk zajmujących się kształtowaniem systemu finansów publicz-nych. Np. P. Swianiewicz w referacie pt. Obszary metropolitalne w systemie finansów publicznych (w: Obszar metropolitalny. Jakie władze i finanse?, Materiały konferencyjne, Lublin 2005, s. 64) proponuje uwzględnienie w procesie kształtowania systemu dochodów miast na prawach powiatu jego specyficznych potrzeb wydatkowych przez m.in. zwiększenie liczby i rozszerzenie zakresu wskaźników wykorzystywanych do obliczania wpłaty do budżetu.
48 Stanowisko Unii Metropolii Polskich w sprawie prac nad dokumentami programowymi:
że duże znaczenie w kształtowaniu tego systemu mają czynniki polityczne. Przydział środków według województw odbił się szerokim echem w mediach (wyboru dokonano spośród czterech możliwych wariantów, tzw. algorytmów). W zależności od wybranego systemu podziału powstawały znacząco różne modele dofinansowania województw. Algorytm I dzielił środki unijne na dwie pule: 80% środków do rozdysponowania według liczby mieszkańców, 20% do podziału po połowie pomiędzy regiony o najniższym PKB oraz najwyższej stopie bezrobocia. Zastosowanie takiego klucza podziałowego dawało Małopolsce nieco powyżej 1 mln euro (województwo mazowieckie dostawało 1,8 mln)49. Algorytm II proponowany przez Komisję Europejską, zaakceptowany m.in. przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu, zakładał podział środków według kryteriów liczby mieszkańców oraz PKB na mieszkańca.
Dyskusja nad wyborem algorytmu stała się jeszcze jednym przykładem próby sił pomiędzy politykami rządowymi, lokalnymi i samorządem. Te same argumenty natury ekonomicznej wykorzystywano zarówno do poparcia, jak i negacji określonego algorytmu. Zasadniczo – wyłączając kwestie układów politycznych – różnice pomiędzy poszczególnymi systemami polegały na przy-jęciu dwóch przeciwstawnych założeń: równości w dostępie do środków (te same kryteria dla wszystkich: dochód na mieszkańca, liczba mieszkańców) lub też zastosowaniu rozwiązań faworyzujących rejony biedniejsze (wyodrębnienie dla nich specjalnej puli środków) w myśl zasady, że obszary o wyższym poziomie rozwoju gospodarczego poradzą sobie bez dodatkowej pomocy. Należy jednak dodać, że obszary biedne korzystają już ze specjalnego programu pomocy dla Polski Wschodniej oraz z odpowiednich programów sektorowych. Stąd też przyjęcie wariantu pierwszego dodatkowo upośledza możliwości regionów bogatszych w zakresie dostępu do środków unijnych. Zgodnie z przyjętym spo-sobem podziału województwo warmińsko-mazurskie otrzymało na mieszkańca 726 euro, zaś województwo małopolskie – 334,9 euro. Wariant niekorzystny dla Małopolski oznacza dla niej ok. 300 mln euro mniej niż w przypadku przyję-cia algorytmu II50. Kolejny etap rozdysponowywania środków unijnych (okres 2007–2013) również stał się przedmiotem burzliwej politycznej dyskusji dotyczą-cej wyboru sposobu podziału środków. Rozdysponowywanie puli przyznanych środków wojewódzkich zostało obarczone ryzykiem przydzielania według siły
Kraju; Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Unia Metropolii Polskich, Katowice, czerwiec 2005, pkt 1 i 4 dokumentu.
49 I. Dańko, Bunt Małopolski w sprawie podziału eurofunduszy, „Gazeta Wyborcza”
z 29 czerwca 2006 r., http://krakow.gazeta.pl/krakow/1,35798,3452181.html (dostęp: 7.11.2008).
50 M. Kuźmicz, Miliardy z UE dla najbiedniejszych regionów, „Gazeta Wyborcza” z 1
sierp-nia 2006 r., http://gospodarka.gazeta.pl/gospodarka/1,33405,3519745.html (dostęp: 7.11.2008); W. Pelowski, Unijne pieniądze – dymisja marszałka za sukces?, „Gazeta Wyborcza” z 10 lipca 2006 r., http://serwisy.gazeta.pl/wyborcza/1,68586,3475848.html (dostęp: 7.11.2008).
28
oddziaływania działań lobbystycznych. Złamana została zasada braku zależności pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządu terytorialnego (uzależniono gminy i powiaty od województw)51.
Wydatki budżetowe samorządów przeznaczane są na realizację zadań wła-snych, zleconych oraz realizowanych w ramach porozumień. Środki na zadania własne pochodzą z dochodów własnych oraz subwencji i dotacji. Na zadania zlecone oraz wynikające z umów-porozumień jednostka otrzymuje dodatkowe transfery pieniężne, z tym, że w przypadku zadań przejmowanych porozumie-niami ma ona faktyczną możliwość negocjacji wysokości przekazanej dotacji, natomiast transfery na zadania zlecone (z budżetu centralnego) bardzo często zostają niedoszacowane, co powoduje konieczność pokrywania części wydatków na te zadania z puli przeznaczonej na realizację zadań własnych52.
W przypadku niniejszej pracy szczególnie ważny jest podział wydatków budżetowych według następujących kluczy podziałowych: wydatki bieżące – wydatki majątkowe, wydatki stałe – wydatki zmienne oraz wydatki sztywne – pozostałe wydatki. Struktura wydatków bieżących i majątkowych stanowi wyraz polityki władz lokalnych. Wskazuje również na horyzont czasowy prowadzonego planowania budżetowego, ponieważ najczęściej wysoki odsetek wydatków mająt-kowych (w tym inwestycyjnych) jest powiązany z realizacją średnio- i długookre-sowej polityki rozwoju. Kolejne dwa podziały rodzajowe wydatków publicznych stanowią wykładnię realnego wpływu władz na kształtowanie struktury wydat-ków w roku budżetowym. Wydatki stałe obejmują te wynikające z obowiązko-wych zadań jednostki oraz zadań kontynuowanych z lat poprzednich. Dodat-kowych informacji o ograniczeniach w kształtowaniu wydatków budżetowych dostarcza wykazanie wydatków tzw. sztywnych, do których zalicza się przede wszystkich wydatki związane z obsługą długu publicznego53.
W sytuacji wykonania wyższych wydatków od dochodów (wystąpienia defi-cytu budżetowego) samorząd się zadłuża. Od początku funkcjonowania reakty-wowanych samorządów obowiązywały określone prawne ograniczenia zacią-gania zobowiązań. Ustawa z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania wprowadziła ograniczenie wysokości przypadających do spłaty w danym roku rat kredytów wraz z odsetkami do 5% planowanych dochodów (art. 23 ustawy). Ustawa z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin zliberalizowała ograniczenie w zakresie maksymalnego rocznego obciążenia budżetu gminy spłatami zadłużenia rat oraz odsetek do wysokości 15% planowa-nych dochodów w danym roku (art. 24 ustawy).
51 Krytykę takiego systemu przedstawił J. Sepioł, były marszałek województwa
małopol-skiego, w artykule pt. Dziesięć lat samorządu, „Gazeta Wyborcza” z 18 stycznia 2009 r., http:// szukaj.wyborcza.pl/archiwum/0,48002.html (14.09.2010).
52 J. Regulski, op. cit., s. 281.
Następnie maksymalne progi zaciągania długu zostały określone w ustawie o finansach publicznych z 1998 r. oraz ustawie o finansach publicznych z 2005 r.54 Od 1999 r. w jednostkach samorządu terytorialnego stosuje się również drugi wskaźnik związany z zadłużeniem budżetu, który określa, że wysokość zacią-gniętych zobowiązań nie może być na koniec roku wyższa niż 60% wykonanych dochodów budżetu (art. 114 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Analogiczny wskaźnik od 2005 r. liczony jest także na koniec każdego kwartału roku budżetowego do wysokości planowanych dochodów w danym roku. Należy dodać, że oprócz takich instru-mentów zaciągania długu jak kredyt, pożyczka czy obligacje do ogólnego zadłu-żenia jednostki dodaje się wartość niezapłaconych na koniec roku zobowiązań względem kontrahentów, których termin zapłaty przypadał na kończący się rok (są to tzw. zobowiązania wymagalne). Począwszy od 2014 r., wskaźnik zadłu-żenia (w związku z wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych55) będzie obliczany indywidualnie dla każdej jednostki z uwzględnieniem stosunku rocznej wartości spłat zobowiązań i ich obsługi do planowanych dochodów (która nie będzie mogła przekroczyć określonego poziomu wskaźnika opartego na śred-niej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich 3 lat relacji dochodów bieżących, powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem)56.
Zaciąganie długu wiąże się z koniecznością pokrywania kosztów jego obsługi. Należą do nich: odsetki od wartości zaciągniętego długu, prowizje, opłaty itp. Wartość tych kosztów, wraz z przypadającymi do spłaty w danym roku ratami kredytów i pożyczek oraz wykupem obligacji, jest corocznie zali-czana do tzw. małego wskaźnika zadłużenia (15%). Ze względu na te dodatkowe obciążenia za sytuację wyjątkowo niekorzystną uznaje się taką, w której środki pozyskane w wyniku zaciągnięcia kredytu, pożyczki czy też emisji obligacji przeznaczane są na pokrycie wydatków bieżących, ponieważ koszt pozyskania kapitału obcego nie jest równoważony korzyścią utworzonego nowego majątku57. Poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego podlega ujawnieniu w uchwałach budżetowych oraz jest przedmiotem kontroli organów admini-stracji rządowej, co jest uzasadnione znaczną dynamiką zadłużania się dużych miast Polski. Zadłużanie się dużych ośrodków miejskich w Polsce od drugiej 54 Ustawa o finansach publicznych z dnia 28 listopada 1998 r., Dz.U. z 2003 r. nr 15 poz. 148
– tekst jednolity (art. 113 i 114). Obecnie obowiązuje Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249 poz. 2104 (art. 169 i 170).
55 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 157 poz. 1240. 56 E. Kowalczyk, Część zakładów budżetowych zostanie zlikwidowana 1 stycznia 2010 r.,
„Gazeta Samorządu i Administracji” z 1 października 2009 r., http://gsia.infor.pl/index.php?ac-t=mprasa&sub=article&id=72785 (dostęp: 4.05.2010).
