Koncepcja francuska rzeczy publicznej powstała w zasadzie na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w kodeksie Napoleona. Ogólne pojęcie dóbr jako określonej wartości przedmiotowej służącej określonemu interesowi dzielono na dwa różniące się między sobą dobra. Kryterium rozróżnienia było przeznaczenie rzeczy. Zatem wyróżniono rzecz (dobro – przyp. aut.) publiczną, zwaną domaine public oraz rzecz (dobro – przyp. aut.) prywatną, zwaną domaine privé. Doma-ine public były dobrami publicznymi stanowiącymi własność administracji i były poddane szczególnemu reżimowi prawnemu. Natomiast domaine privé były pod-dane reżimowi prawa prywatnego. Stanowią prywatną własność administracji.
Do dóbr publicznych zaliczano dobra państwowe oraz samorządowe służące wykonywaniu służby publicznej, czyli public service. Nauka francuska zaliczała dobra publiczne do szczególnego typu własności, nawet własności kolektywnej, przeciwstawnej własności prywatnej, z natury swej indywidualnej. Generalnie, prawo własności dóbr publicznych wykonywane przez jednostki administracji różniło się od koncepcji cywilistycznej w tym względzie. Jeśli zatem dobra pu-bliczne były wykorzystywane do użytku pupu-blicznego, zasługiwały na specjalną ochronę, na przykład ograniczenia w obrocie, nienaruszalność lub zmiana prze-znaczenia78. Koncepcja dóbr, czy też rzeczy publicznych koncentrowała się na przekonaniu, że istotny jest podział własności na prywatną i publiczną, ponieważ należy odróżnić prywatne wykorzystanie rzeczy od wykorzystania publicznego.
Administracja bowiem nie posiada, czy też nie dysponuje rzeczami jak osoba prywatna, w sposób niejako egoistyczny. Administracja wykorzystuje rzeczy pu-bliczne do zaspokajania potrzeb społecznych, publicznych. Trzeba jednak zwró-cić uwagę, że podział na własność publiczną i prywatną rzeczy publicznych nie był we Francji jednolity. Własność bowiem jednostek samorządowych podległa prawu prywatnemu. Własność publiczna w tym zakresie jest wyjątkiem79.
78 Szeroko o tym pisał R. Bonnard [w:] Précis élémentaire de droit administratif, Paris 1926, s. 289 i nast.
79 Zob. J. Bourdon, J. Pontier, I.C. Ricci, Droit des collectivites teritoriales, Paris 1987, s. 320 i nast.
Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu historycznym
Można z całą pewnością stwierdzić, że w doktrynie francuskiej panował po-gląd, zgodnie z którym dobra publiczne odznaczają się bardzo charakterystyczną cechą. Otóż, dobro publiczne posiada niezbywalny charakter. Może być zbyte jedynie poprzez akt ustawowy. Jest to cecha odróżniająca dobra publiczne od dóbr prywatnych. Można zaryzykować tezę, że zgodnie z kodeksem Napoleona rzeczami publicznymi są te rzeczy, które nie są rzeczami prywatnymi i są pznaczone ze swej istoty dla dobra ogółu, czyli na przykład drogi, gościńce, rze-ki, zatorze-ki, przystanie i inne. Wśród tychże innych rzeczy można, za kodeksem, wskazać wakujące spadki lub majątki.
W przypadku koncepcji rzeczy publicznej w nauce francuskiej nie można przejść do porządku bez przybliżenia poglądów A. de Laubadére w zakresie osób prawnych pełniących funkcje administracji publicznej. Zgodnie z jego stano-wiskiem, osoby prawne mogły być właścicielami dóbr rzeczowych ruchomych i nieruchomych. Kwintesencją tej koncepcji jest pogląd, zgodnie z którym wła-sność rzeczy może być regulowana prawem prywatnym lub prawem administra-cyjnym. Jest to obojętne dla przeznaczenia rzeczy80. Koncepcja tego autora nie jest bez racji, gdyż rzecz może służyć ogółowi, to znaczy publicznie, niezależ-nie od tego, któremu reżimowi prawnemu podlega, aczkolwiek koncepcja ta niezależ-nie przewiduje wyraźnego rozdziału pomiędzy podstawowymi reżimami własno-ści i rodzajami dóbr. Jest to tak zwana koncepcja „miękkich praw rzeczowych”
w aspekcie społecznym, służących wprawdzie ogółowi, jednakże mogących być regulowanymi prawem prywatnym co do istoty własności. Inną koncepcję tak zwanych „twardych praw rzeczowych” administracji sformułował V. Proudhon.
Rozróżniał on wyraźnie dobra publiczne (rzeczy – przyp. aut.) od dóbr prywat-nych i był gorącym zwolennikiem takiego właśnie podziału. Wedle tych poglą-dów, rzeczy publiczne typu na przykład zatoki, morza, porty, przystanie, ulice, drogi, koleje nie powinny zmieniać swojego charakteru i powinny być podległe reżimowi administracyjnemu81. Warto jednak zwrócić uwagę, że V. Proudhon podkreślał bardziej fakt zarządzania rzeczą, a nie charakter własności, jeśli cho-dzi o użyteczność powszechną. Władza publiczna powinna zarządzać rzeczą dla ogółu, natomiast charakter własności pozostaje nierozstrzygnięty. Taka rzecz za-tem nie stanowi określonej własności.
Jeszcze inną koncepcję dóbr publicznych prezentował H. Berthélemy. W jego ocenie dobra publiczne istnieją od zawsze, nawet bez potrzeby eksponowania tego w ustawach kodeksowych. Twierdził on, że dobra publiczne nie są możliwe do sprywatyzowania, a ponadto z tytułu racjonalnego przeznaczenia publicznego ich reglamentacja publiczna jest nieodzowna. Dobra publiczne autor ten
wydzie-80 Zob. A. de Laubadére, Domanialité publique, propriété administrative et affectation, Paris 1950, s. 140 i nast.
81 Zob. R. Chapus, Droit administratif general, T. I, Paris 1985, s. 280 i nast.
40
Rozdział I
lał biorąc pod uwagę naturę dóbr. W jego ocenie określone dobra są z natury pu-bliczne82. Według H. Berthélemy’ego rzeczy będące w publicznym używaniu nie są własnością żadnego związku publicznoprawnego, ani państwa, ani samorządu.
Związki publicznoprawne nie powinny i nie mają uprawnień właścicielskich do tychże rzeczy. Wyraźnie zatem można wnioskować, że dla nauki francuskiej nie jest ważne, czy dana rzecz jest określoną własnością. Ważniejsze jest, czy słu-ży dobru ogólnemu, społecznemu. Na przykład według M. Hauriou, wszystkie dobra publiczne są oparte na idei afektacji administracyjnej rzeczy wobec uży-teczności publicznej. Afektacja powinna odbywać się na podstawie aktu admini-stracyjnego władzy publicznej. Poglądy tego uczonego są o tyle istotne, że jako jeden z pierwszych ludzi nauki prawa francuskiego twierdził, że dobra publiczne stanowią specjalny rodzaj własności administracyjnej rządzącej się prawem pu-blicznym, a nie prywatnym83.
Nieco inne poglądy przewidywał M. Waline, który twierdził, że wypowia-danie się, zachowanie administracji (afektacja – przyp. aut.) nie powinna być przejawiana poprzez akt administracyjny, aby określona rzecz była uznawana za rzecz publiczną. Podobnie jednak jak H. Berthélemy, uważał on, że dobra pu-bliczne są niezbywalne i są to takie dobra, które służą użyteczności pupu-blicznej.
Dobra publiczne są albo z natury publiczne, jak wody, powietrze, natomiast inne są do tego celu przysposabiane, na przykład place, drogi84. Analiza prawniczej li-teratury francuskiej przybliża także poglądy innego teoretyka prawa publicznego, którym był J. Duquit. W jego ocenie, pokrewnej zresztą do ogólnych poglądów szkoły niemieckiej prawa publicznego, dobra publiczne nie wymagają właścicie-la. Dobra są raczej związane z celem swojego przeznaczenia jako publiczne, a nie z osobą właściciela. J. Duquit zasadniczo nie rozróżniał dóbr publicznych od dóbr prywatnych dla oceny przeznaczenia publicznego. Twierdził jedynie, że do-bra prywatne administracji poddane są prawu cywilnemu85. Identyczne jak J. Du-quit poglądy wyrażał J.M. Auby. Jego przekonania opierały się na założeniu, że państwo posiada specjalne uprawnienie do rzeczy publicznej, niekoniecznie wynikające z atrybutu własności. Dobra publiczne służą bowiem przeznaczeniu publicznemu, które należy do sfery wykonywania charakterystycznej dla nauki francuskiej – służby publicznej86.
Powyższe przybliżenie najważniejszych poglądów nauki francuskiej w za-kresie rzeczy publicznych (dóbr publicznych – przyp. aut.) pozwala na stwier-dzenie kilku kwestii natury podstawowej. Przede wszystkim nauka francuska
82 Zob. H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administrative, Paris 1933, s. 140 i nast.
83 Zob. M. Hauriou, Précis élémentaire de droit administrative, Paris 1918, s. 710 i nast.
84 Zob. M. Waline, Les mutations domaniales, Dalloz 1925, s. 170 i nast.
85 Zob. J. Duquit, Traité de droit conctitutionnel, T. II, Paris 1923, s. 320 i nast.
86 Zob. J.M. Auby, Constitution á l’étude du domaine privé de l’administration, EDCE 1958, s. 35 i nast.
Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu historycznym
rozróżniała i dotąd rozróżnia podział dóbr publicznych i dóbr prywatnych. Te drugie jednak dobra są tak zwanymi dobrami prywatnymi administracji. Osoby prawne wykonujące funkcje administracyjne w zakresie administracji publicznej mogą być właścicielami dóbr rzeczowych w sensie ruchomości i nieruchomości.
W tym względzie jednak własność tychże osób prawnych posiada dwoistą naturę.
Może być to własność wykonywana na zasadach prawa cywilnego albo własność wykonywana na szczególnych warunkach prawa administracyjnego, czyli pra-wa publicznego. Własność wykonypra-wana w pra-warunkach prapra-wa administracyjnego posiada natomiast dwie istotne cechy. Po pierwsze składa się z dóbr będących własnością administracji, a po drugie, dobra te mają naturalne lub prawne prze-znaczenie oraz są nienaruszalne pod względem obrotu. W tym miejscu należy jeszcze uściślić temat i powiedzieć, że w zakresie tak zwanej własności admi-nistracyjnej istniał spór w nauce francuskiej co do natury jej własności. Twier-dzono bowiem, że niektóre dobra, jak wybrzeża morskie lub drogi są własnością niczyją, zaś administracja jedynie nimi zarządza, stwarzając przez to ich prawną ochronę. Jakkolwiek pogląd ten nie był dominujący, gdyż przeważała ocena, iż tego rodzaju, jak wskazane wyżej dobra stanowią jednak własność administra-cyjną. Własność administracyjna tym się różniła od własności cywilistycznej, że rzecz będąca we władaniu była przeznaczona na użytek publiczny. Samo prze-znaczenie na taki użytek mogło wynikać zaś albo z natury rzeczy publicznej, dobra lub mogło wynikać z aktu administracji jako władzy zwierzchniej. Ponadto ochrona dóbr publicznych wynika z potrzeb społecznych i jest szersza niż ochro-na indywidualnych dóbr prywatnych. W tym temacie jest jeszcze jedochro-na istotochro-na kwestia. Otóż nauka francuska rozróżniała dwie formuły przeznaczenia rzeczy na użytek publiczny. W pierwszym ujęciu określone dobro jest w sposób bez-pośredni przeznaczone na użytek publiczny, na przykład ulice, place, natomiast w drugim ujęciu jest ono przeznaczone do wykonywania służby publicznej, czyli do zaspokajania potrzeb społecznych administracji. Sfera dóbr publicznych doty-czyła zasadniczo nieruchomości, częściej niż dóbr ruchomych. Poza tym, nauka francuska nie odrzucała poglądu, że własność prywatna rzeczy ma służyć jedynie użytkowi dla indywidualnych beneficjentów, właścicieli rzeczy. Normy o cha-rakterze specjalnym, nadzwyczajnym mogą przewidywać zmianę przeznaczenia, jak i własność rzeczy na użytek publiczny87.
87 Zob. G. Vedel, Le hasard et necessite, Pouvoirs 1989, nr 50, s. 15 i nast. Identyczne poglądy w zakresie rzeczy publicznych i ich charakteru prawnego podają: S. Detterbeck, Allgemeines Ver-waltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, München 2008, s. 338- 353 oraz E. Schmidt-Assmann F. Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, Berlin 2008, s. 879-931.
42
Rozdział I