Uwagi wprowadzające

Przechodząc do rozważań o współczesnej naturze i koncepcji rzeczy publicz-nej, w pierwszej kolejności należy poddać analizie pojęcie rzeczy. Trzeba odko-dować jego znaczenie normatywne. Według definicji językowej wyraz „rzecz”

oznacza zasadniczo określony przedmiot materialny¹. Jest to jednak definicja po-toczna, natomiast należy odnaleźć w tym zakresie definicję legalną rzeczy. Nie-wątpliwie należy zauważyć, że współczesne pojęcie rzeczy publicznej w prawie polskim zdominowało w zakresie ujęcia terminu „rzecz” prawo cywilne. Należy przyznać, że prawo administracyjne nie wypracowało właściwego temu prawu pojęcia „rzeczy”. Dlatego też trzeba przyjąć, że prawo administracyjne posługuje się pojęciem rzeczy, nawiązując do terminologii przyjętej w prawie cywilnym.

Skoro bowiem prawo administracyjne nie wypracowało normatywnej definicji rzeczy, należy zachowując zasadę wykładni systemowej stosować definicję le-galną pochodzącą z ustawy Kodeks cywilny². Jednakże zwraca uwagę fakt, że Kodeks cywilny pod pojęciem rzeczy rozumie tylko przedmioty materialne.

Zatem definicja legalna rzeczy jest identyczna jak w ujęciu potocznym, grama-tycznym. Doktryna prawa cywilnego zdaje się utożsamiać rzeczy o charakterze materialnym z instytucją tzw. dobra³. Natomiast rzeczy niematerialne w rozumie-niu tej ustawy nie są rzeczami. Rzeczami więc nie są na przykład patenty, wy-nalazki oraz części składowe rzeczy, jak kopaliny, woda rzeczna lub powietrze.

Natomiast w rozumieniu Kodeksu cywilnego, rzeczami szczególnego rodzaju są pieniądze. W związku z tym należy zauważyć, że pojęcie rzeczy w omawianym zakresie może w zasadzie nawiązywać do pojęcia określonego dobra. W takiej sytuacji trzeba dokonać zdefiniowania pojęcia dobra⁴. W tym przypadku defini-cja gramatyczna zwrotu „dobro” oznacza, podobnie jak „rzecz” określony

przed-1 Zob. Słownik języka polskiego, t. III (red. M. Szymczak), Warszawa 1981, s. 157 i nast.

2 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.).

3 Zob. T.A. Filipiak, Prawo rzeczowe, [w:] T.A. Filipiak, J. Mojak, M. Nazar, E. Niezbecka, Zarys prawa cywilnego i rodzinnego, Lublin 1995, s. 133.

4 Nie będzie to definicja dobra w znaczeniu na przykład filozoficznym lub moralnym albo etycz-nym, ale w rozumieniu doktryny prawa.

56

Rozdział II

miot materialny, ale także wszystko to, co przyczynia się do rozwoju człowieka, a więc wszelkie przeznaczone do tego celu środki lub wartości. Może również oznaczać dobro ogółu, czyli szeroko rozumianej społeczności ludzkiej oraz jed-nostki⁵. W tym kontekście pojawia się pytanie, czy są to pojęcia tożsame zna-czeniowo, czy też różne. Wydaje się, że pojęcie dobra jest pojęciem szerszym niż pojęcie rzeczy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że można wyróżnić dobra materialne i niematerialne, czyli konkretne rzeczy, ale także krajobraz czy ład przestrzenny. Występują przecież także prawa na tzw. dobrach niematerialnych, jak patenty, wzory użytkowe i zdobnicze, jak również licencje czy też koncesje.

Kontynuując rozważania należy teraz odnieść się do regulacji prawnej rzeczy i dóbr publicznych. Analiza materiału normatywnego z zakresu prawa admini-stracyjnego nie wskazuje na zdefiniowanie pojęcia rzeczy publicznej. Podobnie prawo cywilne również nie zawiera takiej definicji. Prawo cywilne formułuje wy-łącznie definicję rzeczy w tak zwanej ogólności, nie twierdząc o charakterze tej rzeczy. Poszukując jednakże na gruncie prawa administracyjnego, można natknąć się na nieliczne przykłady występowania pojęcia dóbr publicznych⁶. Tymże poję-ciem posługują się także sądy administracyjne⁷. Wskazane stanowiska twierdzą o dobrach charakteryzujących się dwiema cechami, to znaczy o nieograniczo-nym dostępie oraz korzystaniu wolnieograniczo-nym od opłat. Znowu zatem może pojawić się pytanie o to, które z tychże pojęć, a więc dobro publiczne i rzecz publiczna jest szersze, a może są one tożsame? Wskazany uprzednio kontekst historyczny zdaje się wskazywać, że są to pojęcia nawzajem się przenikające o tożsamej zawartości znaczeniowej⁸. Podobnego zdania był S. Kasznica, twierdząc, że dobra publiczne zawierają się w tym, co nazywamy rzeczami publicznymi⁹. Wydaje się, że można przychylić się do tychże poglądów. Niemniej jednak pełna ocena w tym zakresie może nastąpić dopiero po analizie badawczej pojęcia dobra i rzeczy publicznej, które przedstawię w zakończeniu tejże części pracy, jako efekt niniejszych badań.

Nawiązując do dywagacji historycznych oraz podziału rzeczy publicznych, można wskazać na kilka rodzajów rzeczy publicznych. W pierwszej kolejności kryterium rodzajowe oscyluje wokół pochodzenia rzeczy publicznej. W tym względzie można wyróżnić rzeczy publiczne, które pozostają wytworem natury, czyli rzeczy naturalne, takie jak zbiorniki wodne, cieki wodne, morze teryto-rialne, rzeki, potoki, strumienie, źródła, jeziora, stawy wraz z nieruchomościami

5 Zob. Słownik języka polskiego, t. I, op. cit., s. 404.

6 Można w tym zakresie podać przykład uchwały Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. w spra-wie planu gospodarowania wodami na obszarze Łaby (M.P. nr 52, poz. 561).

7 Zob. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/05, CBOSA.

8 Zob. I. Sierpowska, Drogi publiczne jako kategoria dobra publicznego – w świetle poglądów doktryny i rozwiązań normatywnych, [w:] Własność – idea, instytucje, ochrona, Wrocław 2009, s. 309 i nast.

9 Zob. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 140 i nast.

Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu jej podstawowych determinantów

znajdującymi się pod nimi oraz wybrzeżami, a także lasy publiczne. Poza tym można wyróżnić rzeczy publiczne będące wytworem człowieka, takie jak drogi publiczne, mosty, wiadukty, porty, przystanie, sieci trakcyjne, kolejowe, lotni-cze, dla żeglugi śródlądowej i morskiej, obiekty zaopatrzenia w wodę, energię, paliwa, urządzenia do odprowadzania ścieków, składowiska odpadów, obiekty łączności publicznej i telekomunikacyjnej, muzea, biblioteki, teatry, domy kul-tury, szkoły publiczne, parki miejskie i gminne, obiekty sportowe i rekreacyjne.

Ponadto występują rzeczy publiczne powstałe w sposób naturalny, ale którym status został nadany działaniem właściwego organu władzy publicznej. Wśród tych rzeczy należy wymienić parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty przyrody. Następnym kryterium wskazującym rodzaje rzeczy publicznej jest od-płatność. Wiąże się to z koncepcją rzeczy publicznej w znaczeniu użytkowym i dotyczy ponoszenia opłat za korzystanie z rzeczy, na przykład z dróg, parkin-gów, wód śródlądowych. Natomiast korzystanie z innych rzeczy publicznych jest wolne od opłat, na przykład korzystanie z obiektów szkolnych, sieci infrastruk-tury technicznej¹⁰. Kolejnym kryterium rodzajowym rzeczy publicznych jest dostępność. W tym zakresie występują rzeczy publiczne powszechnie dostępne i dostępne warunkowo. W pełni dostępne są przykładowo parki, muzea, lasy, na-tomiast nie w pełni dostępne są na przykład szkoły prywatne posiadające status szkoły publicznej. Korzystanie z takiej rzeczy jest uwarunkowane uzyskaniem statusu studenta. Na pewien mankament w tym zakresie wskazuje D.R. Kijowski, gdyż funkcjonują rzeczy publiczne wprawdzie zasadniczo dostępne dla każde-go, ale posiadającego uprawnienie, na przykład korzystanie z drogi jest możliwe dla kierowcy dopiero po uzyskaniu przez niego prawa jazdy¹¹. Ponadto doktry-na niemiecka wyróżnia także kryterium rodzajowe rzeczy publicznej w zdoktry-nacze- znacze-niu realizacji celów publicznych. Niektóre rzeczy publiczne służą bezpośrednio realizacji celów publicznych, a niektóre służą temu celowi w sposób pośredni.

Do pierwszej grupy można zaliczyć na przykład budynki urzędów administracji, szkoły, muzea, natomiast do drugiej grupy na przykład izby wytrzeźwień¹².

Warto także zwrócić uwagę, że Kodeks cywilny posługuje się także pojęciem mienia państwowego przysługującego Skarbowi Państwa i innym państwowym osobom prawnym. Jako mienie Kodeks cywilny określa przysługujące tymże podmiotom prawa do rzeczy¹³. W tym kontekście także może pojawić się wątpli-wość, czy mienie państwowe można utożsamiać z rzeczami publicznymi.

10 Podobnie wypowiada się doktryna niemiecka, np. H.-J. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, Berlin-Nowy Jork 1998, s. 32.

11 Zob. D.R. Kijowski, Rzeczy i urządzenia publiczne, [w:] System prawa administracyjnego. Pra-wo administracyjne materialne (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel), Warszawa 2012, s. 416-417.

12 Zob. L. Antoniolli, F. Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wiedeń 2005, s. 690 i nast.

13 Prawa do rzeczy przysługują także samorządowym osobom prawnym.

58

Rozdział II

D.R. Kijowski podnosi w tym względzie uwagę, że Kodeks cywilny po-sługuje się nazwą „mienie” na określenie zbioru praw do rzeczy albo z rzeczą związanych, natomiast nie jest zbiorem rzeczy. W związku z tym nie można utożsamiać rzeczy publicznej z mieniem państwowym. Jednakże zdaniem tego autora, to co jest przedmiotem mienia państwowego posiada znamiona przedmio-tów materialnych, aczkolwiek nie zawsze, na przykład środki płatnicze, dewizy, prawa majątkowe z papierów wartościowych. W związku z tym wymienia on rzeczy państwowe, ale także rzeczy samorządowe przysługujące samorządowym osobom prawnym (gminom, powiatom, województwom) lub ich instytucjom¹⁴. Przedmiotowe stanowisko wydaje się słuszne z punktu widzenia pojemności zna-czeniowej terminu „rzecz publiczna”.

Pozostawiając za sobą dywagacje o rzeczy publicznej natury historycznej oraz wprowadzające, nie można zapominać, że już w poprzedniej części niniej-szego opracowania pojawiły się także pojęcia oraz definicje, jak również inne ważne terminy związane z funkcjonowaniem określonej koncepcji tejże rzeczy, jej determinanty. Żeby móc jednak nakreślić i uporządkować, na tym etapie ba-dawczym założenia przedmiotowej koncepcji w ujęciu współczesnym, należy dokonać drobiazgowej, dogłębnej i szczegółowej naukowej analizy podstawo-wych, jak się wydaje, właśnie determinantów składających się na zręby tworzo-nej koncepcji, będącej jej immanentnymi składnikami. Rzecz publiczna nie jest bowiem instytucją jednorodną pod różnymi względami. Przede wszystkim pod względem charakteru regulacji prawnej, charakteru norm prawnych ją określa-jących, jak również innych czynników. Rzecz publiczna jest instytucją praw-ną oraz faktyczpraw-ną, w nieustanny sposób się rozwijającą i niekiedy zmieniającą swoje nawet ugruntowane podstawy faktycznego oraz prawnego funkcjonowa-nia. Jednak wydaje się, że jej podstawowe determinanty pozostają niezmienne i zachowane, od czasów nie tylko nowożytnej administracji i określającego ją prawa. Owe determinanty oscylują wokół aksjologii związanej z pojęciem wła-dania rzeczą, interesem prawnym i faktycznym oraz elementami różnicującymi obydwa te interesy, jak również prawami podmiotowymi oraz celami działania administracji. Władanie określa stosunek prawny do rzeczy, interes określa pod-miot zainteresowany rzeczą, natomiast prawa podpod-miotowe określają roszczenie do rzeczy określonej jednostki. W przypadku zaś celów działania administra-cji można mówić o rzeczywistym uzasadnieniu jej istnienia i funkcjonowania.

W związku z powyższym dokonam analizy elementów, determinantów, w moim przekonaniu składających się na aksjologię, będącą podstawą pojęcia oraz funk-cjonowania rzeczy publicznej, aby móc w ten sposób podjąć próbę określenia koncepcji rzeczy publicznej na tle obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też nie chcę z góry wskazywać jednoznacznie właściwego sposobu metody regulacji

14 Zob. D.R. Kijowski, Rzeczy i urządzenia publiczne, op. cit., s. 409-410.

Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu jej podstawowych determinantów

rzeczy publicznej oraz ich zakresu. Może na to pozwolić rezultat prowadzonych studiów oraz badań w niniejszym opracowaniu.