W nauce niemieckiej wypracowano pogląd, zgodnie z którym rzecz publiczna powinna być utożsamiana z własnością publiczną rządzoną prawem publicznym.
Jest to pogląd wyrażany przez przyjmowanego jako najwybitniejszego spośród teoretyków prawa administracyjnego (także rzeczy publicznych – przyp. aut.) w niemieckim obszarze prawnym Otto Mayera. Wprawdzie, zdaniem polskich uczonych autor ten zapożyczał się w formułowaniu pojęć użytecznych dla nauki prawa administracyjnego z doktryny prawa cywilnego, ale czynił to z korzyścią dla tego drugiego55. Można to wytłumaczyć tradycją prawa cywilnego i dość świeżą „metryką” prawa administracyjnego. W swojej pracy autor ten dokonuje podziału rzeczy publicznej jako majątku finansowego i majątku administracyjne-go, rozróżniając w tym ostatnim rzeczy służące do powszechnego użytku. Zgod-nie z terminologią Zgod-niemiecką tamtego okresu O. Mayer wyróżnia: 1) majątek finansowy, 2) majątek administracyjny oraz jako 3) rzeczy publiczne. Zatem nie zalicza rzeczy publicznych do majątku administracyjnego. W ocenie O. Mayera rzeczy publiczne należą w ogólności do państwa i w sposób pośredni lub bezpo-średni powinny służyć administracji publicznej. Zgodnie z jego przekonaniami cel działania administracji determinuje majątek tej administracji w sensie jego przeznaczenia dla celów publicznych. Z czołowej pracy tego autora przebija teza, zgodnie z którą inną służebność dla administracji ma majątek finansowy, a inną majątek administracyjny56. Biorąc pod uwagę cechy ówczesnej administracji pu-blicznej O. Mayer zaliczał do majątku finansowego pieniądze, wartości pienięż-ne, kapitał prywatno-gospodarczy, służący do zdobywania pieniędzy. Do mająt-ku administracyjnego zaliczał rzeczy służące jako środek działania administracji prowadzące do realizacji jej kompetencji, mające określoną wartość użytkową.
Natomiast sensu stricte rzeczy publiczne należy charakteryzować z punktu wi-dzenia ich przeznaczenia dla realizacji celów określonej administracji. Zatem, w moim przekonaniu, autor ten wyróżniał rzeczy publiczne z punktu widzenia ich przeznaczenia dla celów administracji w sposób bezpośredni i pośredni. Nie rozumiał pod pojęciem stricte rzeczy publicznej ani majątku finansowego, ani majątku administracyjnego. Rozumiał je jako komponenty służące realizacji po-średnio celów administracji umożliwiających korzystanie z rzeczy
powszechne-55 Zob. W. L. Jaworski, op. cit., s. 160.
56 Zob. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. II, Berlin 1896, s. 71 i nast.
30
Rozdział I
go użytku, które W.L. Jaworski określa na przykładzie dróg publicznych i wód publicznych57.
Wedle O. Mayera rzeczy publiczne posiadają dwie główne cechy wzajemnie przenikające się. Są to: 1) przeznaczenie do określonego celu oraz 2) prawna przynależność. Warto zwrócić uwagę, że przy omawianiu niniejszego zagad-nienia pojawi się pojęcie interesu publicznego, którego nie można nie łączyć z pojęciem rzeczy publicznej. Rzecz publiczna bowiem służy przeznaczeniem interesowi publicznemu, a w gruncie rzeczy go realizuje dla dobra wspólnego, co oczywiście już dotyczy instytucji właściwej dla prawa konstytucyjnego, jako że osadza się na podstawowej zasadzie konstytucyjnej dobra wspólnego. Otto Mayer przyporządkował przeznaczenie do określonego celu określonemu intere-sowi publicznemu. Owo połączenie przeznaczenia z interesem publicznym autor widział jako narzędzie realizacji celu uporządkowanej administracji, działalności publicznej administracji. Co należy zatem określić interesem publicznym? Z całą pewnością nie jest to pojęcie należycie skonkretyzowane. W moim odczuciu inte-res publiczny jest uogólnionym celem dążeń i działań, uwzględniających zobiek-tywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związa-nych z realizacją określozwiąza-nych potrzeb społeczzwiąza-nych. Może być także definiowany jako narzędzie kształtujące aktualną sytuację jednostki. Określać go można in-teresem dającym się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów, traktowanych jako jeden podmiot. Istnieją także próby definiowania interesu publicznego (społecznego) jako autentycznego interesu wspólnoty po-strzeganej jako całość. W ich skład wchodzą wtedy interesy publiczne, których ochrona i realizacja jest wymagana bezwarunkowo dla zapewnienia egzystencji, wspólnego pokojowego życia społeczeństwa. Można też stwierdzić, że interes publiczny to korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz samorządo-wej, realizowanych w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, zwią-zanych na przykład z ochroną zdrowia, oświaty, kultury, porządku publicznego.
W tymże ujęciu rozumiał to O. Mayer. Natomiast wspomniana wcześniej druga cecha rzeczy publicznej, tj. prawna przynależność została przez niego określona poprzez sposób, w jaki ma służyć interesowi publicznemu. Tenże autor doktry-ny niemieckiej dokonał również głębokiej analizy własności rzeczy publicznej.
W wyżej przytoczonej pracy wywodzi, że własność tejże rzeczy dotyka poję-cia własności w ogólności. Rozumiał on, że w tym zakresie należy posługiwać się tak zwanym porządkiem prawnym własności. Porządek ten składa się z ele-mentów właściwych prawu prywatnemu, cywilnemu oraz eleele-mentów publiczno-prawnych. W omawianym zakresie, w kontekście rzeczy publicznych, porządek prawny prywatny został wyparty w stosunku własności, rozumianej ściśle,
tkwią-57 Zob. W.L. Jaworski, op. cit., s. 161.
Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu historycznym
cej w porządku prawa publicznego. Wtedy to pojawia się już tylko własność publicznoprawna. Własność taka może w przyszłości podlegać obrotowi gospo-darczemu, ale publicznoprawnemu, jedynie tylko z możliwością zastosowania instrumentów natury cywilnoprawnej, na przykład prawa zobowiązań. Otto May-er wiązał wolę państwa z własnością publicznoprawną. Oceniał bowiem wolę państwa wedle tylko prawa publicznego, twierdząc, że prawo cywilne bywa sto-sowane jedynie wtedy, gdy państwo zajmuje określone stanowisko prywatno--gospodarcze. Wtedy państwo stawia się na równi z jednostką. W moim prze-konaniu takie stanowisko odpowiada ogólnym poglądom tego przedstawiciela doktryny niemieckiej na kwestie podziału prawa na publiczne i prywatne oraz stosunki przez nie regulowane. Prawem administracyjnym jest bowiem to prawo, które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki, zaś prawem prywatnym jest prawo, które pozostaje narzędziem państwa kontrolują-cym jednostkę58. Natomiast z punktu widzenia głębokiej istoty rzeczy publicz-nej, najważniejszym w tym zakresie poglądem tego autora jest twierdzenie, że własność publicznoprawna ma miejsce wtedy, gdy władztwo nad rzeczą nie jest samo w sobie środkiem do publicznej administracji, ale w istocie jest publiczną administracją. Dzięki temu służy określonemu celowi publicznemu. Przykładem na takie kryterium jest powszechne używanie rzeczy. Istniejące władztwo jest natury publicznoprawnej i właśnie wtedy pojawia się rzecz publiczna.
Pomimo swojej, na ówczesne czasy popularności, jako czołowego przedsta-wiciela niemieckiego prawa administracyjnego, jego poglądy związane z rze-czami publicznymi były poddawane krytyce59. Krytyka poglądów Otto Mayera prezentowana przez T. Mauntza opierała się na wniosku, że O. Mayer wprawdzie akcentował elementy publicznoprawne właściwe rzeczom publicznym, jednakże niejako w otoczeniu elementów cywilnoprawnych. Nauka O. Mayera była za-sadniczo koncepcją własności prywatnej opartą na publicznych substratach rze-czowych. Krytyka tego rodzaju wydaje się uprawniona, biorąc pod uwagę, jak zauważa P. Radzimiński, że ówczesne prawo niemieckie rozróżniało imperium i dominium oraz prywatnoprawne władanie rzeczą. Powoływano się zatem na brak norm prawnych, które mogłyby być zastosowane do własności publicznej60. Należy jednak podkreślić, że krytyka koncepcji rzeczy publicznych O. Mayera pojawiła się dopiero w latach 20. XX w. przez młodsze pokolenie. Wiązało się to z nowszym pojmowaniem zasadniczych instytucji podstawowych praw publicz-nych i prywatpublicz-nych.
58 Bardzo mocno optuje za takim rozumieniem tychże dwóch podstawowych gałęzi prawa W.L.
Jaworski, op. cit., s. 8.
59 W tym zakresie można wskazać na T. Mauntza, Lehrbuch des deutschen und preussichen Verwaltungsrecht, t. II Leipzig 1922, s. 417 i nast.
60 Zob. P. Radzimiński, Pojęcia „dobra publiczne” i „rzeczy publiczne” we francuskiej i niemiec-kiej nauce prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1997 r., nr 4/76, s. 3 i nast.
32
Rozdział I
Należy zauważyć, że w tej, już nowszej nauce niemieckiej poglądy dotyczące koncepcji rzeczy publicznej były poddane ewolucji i prezentowały się w sposób różnorodny u każdego z przedstawicieli nauki.
Analiza poglądów doktryny niemieckiej lat 20. XX w. prowadzi do wnio-sku, że zasadniczo rzeczy publiczne mogły być własnością państwa albo inne-go związku publicznoprawneinne-go, na przykład samorządu terytorialneinne-go i służy-ły spełnianiu celów działania administracji publicznej. Z punktu widzenia celu działania podlegały prawu publicznemu. Jednakże wykonując własne funkcje administracyjne, określony podmiot publiczny dysponuje dobrami majątkowymi służącymi realizacji celu publicznego w sposób pośredni i bezpośredni. W tym kontekście pojawia się już koncepcja albo podkoncepcja dóbr stanowiących pry-watną własność państwa lub innych związków publicznoprawnych. Korzysta-nie z takich dóbr odbywa się na podstawie przepisów prawa cywilnego. Taki-mi dobraTaki-mi były służące celom publicznym przedsiębiorstwa lub na przykład lasy61. Warto jednak zwrócić uwagę, że tego typu dobra stanowiły, jak wyżej wskazałem, na majątek finansowy administracji, generalnie wyłączony z obszaru regulacji prawa administracyjnego. W tym kontekście cel publiczny administra-cji był realizowany w sposób pośredni. Natomiast bezpośredni sposób realizaadministra-cji celów działania administracji był dokonywany z wykorzystaniem instrumentów majątku administracyjnego. Do tego zaś majątku zaliczano inne dobra publiczne, takie jak na przykład szkoły, ulice, place, drogi. Majątek ów podlegał regulacjom prawa publicznego62. W przypadku zaś nauki E. Forsthoffa, to na pierwszym miejscu stawiał on instytucje przeznaczenia rzeczy publicznej. Najważniejszy był cel działania administracji publicznej. W jego nauce warte podkreślenia jest między innymi to, że przede wszystkim rzecz mogła stanowić narzędzie służące realizacji celu publicznego poprzez swoje właściwości lub na mocy określonej prawnej formy działania administracji. Wedle tej koncepcji rzecz publiczna była na tyle poddana prawu publicznemu, na ile służyła przeznaczeniu jako realizator określonego celu publicznego. Wprawdzie rzecz publiczna podlegała także re-żimowi prywatnoprawnemu, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie uchybiała swojemu przeznaczeniu, a więc celowi działania administracji publicznej. W tym względzie nauka E. Forsthoffa nawiązywała do pierwotnych koncepcji O. Mayera, jednakże w sposób już dojrzalszy. Rzecz publiczna, co prawda, podlegała tak jak u O. Mayera prawu prywatnemu, jednak związanie rzeczy publicznej z jej ce-lem dawało absolutne pierwszeństwo przed wszystkimi dyspozycjami prywatno-prawnymi prawu publicznemu63. Jak słusznie pisze P. Radzimiński64, koncepcja
61 Zob. F. Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, Berlin 1928, s. 210 i nast.
62 Zob. J. Jellinek, System der subjectiven őffentlichen Rechte, Berlin 1920, s. 80 i nast.
63 Zob. E. Fortshoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8 Neuberah, Aufgabe, München 1961, s. 152 i nast.
64 Zob. P. Radzimiński, op. cit., s. 11.
Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu historycznym
E. Forsthoffa stwarzała pojęcie rzeczy ograniczenie publicznej, nawiązując do klasycznej koncepcji O. Mayera.
Podsumowując najwcześniejsze elementy charakteryzujące rzecz publiczną, w jej konceptualnym charakterze na podstawie nauki prawa niemieckiego moż-na stwierdzić, że wyróżniały ją trzy determimoż-nanty, mianowicie: 1) przezmoż-naczenie rzeczy do powszechnego użytku publicznego, 2) prawo organu do władzy nad rzeczami publicznymi, a zasadniczo nadzoru oraz 3) brak możliwości obrotu rze-czami publicznymi. Generalnie, rzeczy publiczne były przynależne państwu jako nosicielowi władzy oraz fiskusowi w zakresie praw majątkowych.
Natomiast w późniejszym okresie, notabene bardziej współczesnym, poja-wiła się w niemieckiej doktrynie prawa publicznego rzeczowego (bo w istocie tak należy o tym mówić – przyp. aut.), koncepcja czteropodziału rzeczy publicz-nych. Każda kategoria jest oceniana z punktu widzenia właściwej jej sytuacji prawnej. Nadal jednak podział rzeczy publicznych przebiega wedle kryterium ich przeznaczenia, a więc celu pełnionego w suwerennym państwie. Biorąc za-tem pod uwagę naukę niemiecką późniejszego okresu, można wyróżnić w tym względzie cztery postacie rzeczy publicznej, mówiąc inaczej grupy, tj.: 1) rzeczy powszechne w publicznym użyciu, 2) rzeczy publiczne w użyciu szczególnym, 3) rzeczy publiczne w użyciu zakładu oraz 4) rzeczy publiczne w użyciu admi-nistracyjnym65. Żeby szczegółowo dokonać analizy tychże grup lub postaci praw rzeczowych publicznych, należy odnieść się do idei współczesnego ogólnego prawa administracyjnego w kontekście rozumienia rzeczy publicznych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z tą nauką każda rzecz publiczna jest poddana zasadniczo reżimowi prawa publicznego. Przedstawiciel administracji, tj. z reguły organ administracji publicznej posiada publiczne władztwo nad rze-czą. Wiąże się to z istnieniem tak zwanego ustroju publicznoprawnego. Według P. Radzimińskiego ustrój publicznoprawny może występować w trzech posta-ciach. Pierwsza polega na tym, że rzeczy publiczne występują w powszechnym używaniu, nie stanowiąc niczyjej własności, na przykład większe brzegi rzek.
Postać druga nawiązuje do wspomnianej już teorii O. Mayera. Jest to jedna z trudniejszych postaci do zrozumienia. Mianowicie O. Mayer próbował wpro-wadzić do niemieckiej nauki prawa administracyjnego rzeczy publicznych kon-cepcję własności publicznej. Rzecz bowiem może przybrać własność prywatną albo publiczną. Otóż, rzecz przybiera wymiar publiczny z punktu widzenia swo-jej istoty i dyspozycyjności. W tym jednak względzie trzeba brać pod uwagę przepisy prawa cywilnego. W przypadku bowiem zbiegu publicznego władztwa nad rzeczą i własności w znaczeniu cywilistycznym, powinno dokonać się prze-kształcenie własności we własność publiczną. Dlatego też, w nawiązaniu do tej
65 Zob. J. Salzwedel, Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen w Allgemeines Verwaltungs-recht, Berlin 1995, s. 530 i nast.
34
Rozdział I
postaci ustroju publicznoprawnego prawo niemieckie stanowi o własności pu-blicznej dla wód i dróg publicznych. Trzecia postać ustroju publicznoprawnego w nawiązaniu do rzeczy publicznych wydaje się jeszcze trudniejsza do zrozu-mienia niż postać wcześniejsza. Opiera się ona bowiem na założeniu, że dwie pierwsze postacie są rozwiązaniami częściowymi, natomiast prawo niemieckie opiera się na tak zwanym rygorze publicznoprawnym (zasadniczo nawiązując w tym względzie do postaci trzeciej – przyp. aut.). Wdając się w szczegóły, wedle tej postaci, niezależnie od tego, czy osoba prawna (państwowa lub inna publicz-noprawna – przyp. aut.) posiada określone władztwo nad rzeczą, czy też jest jej właścicielem – natura własności pozostaje prywatnoprawna. Przeznaczenie tej rzeczy nie ma znaczenia, jest jedynie służebnością publicznoprawną, która ciąży na własności prywatnej. Wedle doktryny niemieckiej treścią takiej służebności jest zobowiązanie właściciela rzeczy publicznej do znoszenia wykorzystywania rzeczy publicznej w ramach określonego celu66. W tej koncepcji jako przykład mieści się powszechne korzystanie z ulic czy też zbiorników wodnych.
Dla współczesnej nauki niemieckiego prawa administracyjnego kwestią naj-ważniejszą jest, że działania prawne związane z przeznaczeniem rzeczy publicz-nej pojawiają się wtedy, gdy zostaje ona użyta bezpośrednio do swojego celu. Za-tem działania prawne pojawiają się przed wykorzystaniem rzeczy do konkretnego celu, ale służebność publicznoprawna nie może powodować żadnych skutków prawnych, pomimo że powstała poprzez przeznaczenie rzeczy do powszechnego korzystania67. Powyższe wiąże się z przekonaniem, że brak jest obowiązujących norm prawnych dla sytuacji ochrony dóbr publicznych przed nabyciem w dobrej wierze. Jednakże dysponent, a zasadniczo władnący rzeczą publiczną nie powi-nien wyrazić na to zgody z uwagi na cel, przeznaczenie rzeczy.
Należy zwrócić baczną uwagę na fakt, że niemiecka doktryna prawa admi-nistracyjnego68 stoi na stanowisku, że rzeczy publiczne powinny służyć dobru wspólnemu, powszechnemu. Jednak samo przeznaczenie, cel rzeczy publicznej nie daje jej pierwszeństwa przed ochroną cywilnoprawną, która działa w dobrej wierze. Zasadniczo pozycja prawna rzeczy publicznej funkcjonuje w prawie nie-mieckim jako samodzielna instytucja prawna, nad którą są prowadzone bada-nia zarówno prawników zajmujących się prawem publicznym, jak i prywatnym w wymiarze praktycznym i teoretycznym. Według S. Kromera, na przykład wła-ściciel prywatnoprawny nie może zaliczać do obciążeń publicznoprawnej słu-żebności używania gruntu, gdy ten pozostaje w używaniu publicznym, co
wyklu-66 Zob. M. Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, Berlineu 1992, s. 140 i nast.
67 Zob. P. Radzimiński, Pojęcie öffentliche Sachen we współczesnej niemieckiej nauce prawa admi-nistracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 7-8, s. 122.
68 Zob. E. Forsthoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, Monachium-Hannover 1977, s. 260 i nast. oraz na przykład S. Kromer, Sachenrecht des öffentlichen Rechts, Berlin 1985 r., s. 60 i nast.
Koncepcja rzeczy publicznej w ujęciu historycznym
cza zasiedzenie ze skutkiem uwłaszczeniowym69. Ponadto jeśli określona rzecz publiczna zostanie udostępniona do publicznego używania, to takie udostępnie-nie ma charakter trwały, chyba że zostało zudostępnie-niesione. Niezmierudostępnie-nie interesującą kwestią jest funkcjonowanie w prawie niemieckim publicznego władztwa nad rzeczą. Jest ono albo służebnością wobec właściciela, albo rzeczowo uprawnio-nego w drodze aktu administracyjuprawnio-nego. Wydawany przez administrację akt admi-nistracyjny jest niczym innym jak ustanowieniem zarządu korzystania z rzeczy publicznej. Warte także podkreślenia jest to, że w niemieckim prawie administra-cyjnym, prawo rzeczowe jest jednym z praw zasadniczych70. Należy jednak z ca-łym naciskiem stwierdzić, że prawo to nie jest prawem administracyjnym, ina-czej zwanym w Niemczech policyjnym, ale prawem zasadniczym w znaczeniu podstawowym, konstytucyjnym. W prawie niemieckim bowiem, sam w sobie cel publiczny przeznaczenia rzeczy nie jest metodą zdobywania dóbr publicznych.
Nie jest podstawą do rozpoczęcia czynności zmierzających do wywłaszczenia w celu pozyskania rzeczy do powszechnego użytku. Jeśli więc prawo administra-cyjne nie daje pierwszeństwa w wywłaszczeniu, to jak najbardziej naturalnym jest, że pierwszeństwo daje w tym zakresie niemiecka ustawa zasadnicza, która w art. 1471 przewiduje wywłaszczenie na cel publiczny.
Bliska współczesności nauka niemiecka w określonym stopniu nawiązuje do koncepcji O. Mayera i rozróżnia mienie administracyjne i mienie finansowe ad-ministracji. Kryterium rozróżnienia jest to, w jaki sposób rzecz służy osiągnięciu celu publicznego, czy w sposób bezpośredni, czy też w sposób pośredni. Nauka niemiecka cel, przeznaczenie rzeczy nazywa tak zwanym celem zwierzchnim.
Zasadniczo wszystkie rzeczy publiczne należą do majątku administracyjnego.
Natomiast majątek finansowy określany jest poprzez wzrost określonych akty-wów budżetowych administracji i służy realizacji pośrednich jej celów. Trzeba także zauważyć, że pojęcie majątku administracyjnego w niemieckiej koncepcji rzeczy publicznej wykracza ponad rzeczy publiczne, a w szczególności ponad pojęcie korzystania z rzeczy. Administracja bowiem nie udostępnia wszystkich bez wyjątku rzeczy służących wypełnianiu zadań publicznych. Ponadto admini-stracja nie użytkuje niektórych rzeczy w sposób publiczny72.
Jak już wspominałem, we współczesnym prawie niemieckim najważniejszą rolę spełnia pojęcie rzeczy powszechnego użytku. Są to głównie wody i drogi publiczne. Wedle cytowanego już P. Radzimińskiego w nauce niemieckiej można
69 Zob. S. Kromer, op. cit., s. 69.
70 Zob. P. Stelkens, H.J. Benk, M. Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, 4. Aufl. 1993, s. 175 i nast. w P. Radzimiński, op. cit., s. 123.
71 Zob. Ustawa Zasadnicza Grundgesetz, obwieszczona dnia 23 maja 1949 r. przez Radę Parlamentarną (obowiązuje od dnia 23 maja 1949 r.). Zapisane w tejże ustawie prawa zasadnicze noszą miano Deutscheengrundrechte.
72 Zob. I. von Münch, E. Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 9, Aufl 1992, s. 545.
36
Rozdział I
wyróżnić w tym zakresie trzech beneficjentów korzystania z rzeczy. Po pierwsze są to pan dróg lądowych i wodnych, po drugie właściciel i po trzecie zobowią-zany do utrzymywania rzeczy publicznych. W omawianym względzie występu-je służebność publicznoprawna ciążąca na prywatnym właścicielu rzeczy oraz publicznoprawny obowiązek utrzymywania rzeczy. Pozostając przy tych zagad-nieniach, należy także wyróżnić powszechne prawo korzystania z rzeczy i indy-widualne prawo korzystania z rzeczy regulowane przez odpowiednie przepisy komunikacyjne i wodne. Korzystanie powszechne zawiera w sobie możliwość, bez szczególnego zezwolenia użytkowanie rzeczy. Natomiast korzystanie szcze-gólne wymaga określonego zezwolenia73. Warto przy tym zaznaczyć, że jest to nazywane subiektywnym prawem publicznym korzystania z rzeczy. Poza tym użytkowanie powszechne jest nieodpłatne, zaś indywidualne tak. W ten sposób powiększa się zasób (budżet – przyp. aut.) majątku finansowego administracji.
W tym też sensie, w zakresie użytkowania publicznego, a więc powszechnego, służebność publicznoprawna może wykraczać poza użytkowanie powszechne, a więc zobowiązywać właściciela, aby przyjął odmienne wykorzystania szcze-gólne, które nie mogą być dopuszczone bez zezwolenia.
Od rzeczy powszechnych w znaczeniu ogólnym, o których mowa wyżej, na-uka niemieckiego administracyjnego prawa rzeczy publicznych wyróżnia rzeczy publiczne w użyciu szczególnym. Koncepcja tychże rzeczy stanowi rozwinięcie koncepcji użytkowania, czy też używania rzeczy publicznej w sposób szczegól-ny. Wedle H.J. Knacka, użytkowanie nie przysługuje każdemu, lecz temu, komu posiadacz rzeczy zagwarantował poprzez akt administracyjny prawo publiczno--subiektywne do określonego użytkowania74. Przykładowo mogą to być zbiorniki wodne wykorzystywane do celów gospodarki wodnej, bez prawa do komunikacji wodnej. Zasadniczo, wydanie przez posiadacza (administrację – przyp. aut.) aktu administracyjnego, oznacza przydział określonego państwowego dobra gospo-darczego do użytkowania.
Jako że rzeczy publiczne powszechnego użytku charakteryzują się różnymi formami wykorzystania, nie można w tym względzie pominąć tak zwanego
Jako że rzeczy publiczne powszechnego użytku charakteryzują się różnymi formami wykorzystania, nie można w tym względzie pominąć tak zwanego