Governance, czyli współrządzenie: kapitał instytucjonalny

W pewnym sensie oddzielny typ kapitału, który jednak nie zostaje uwzględniony w żadnej z przedstawionych wcześniej typologii, stanowi sam system sprawowa-nia władzy lokalnej. Ponieważ określa on ramy instytucjonalne funkcjonowasprawowa-nia układu lokalnego, możemy zakwalifi kować go jako element kapitału instytucjo-nalnego. Kapitał instytucjonalny pozostaje w ścisłym związku z omówionym wcześniej kapitałem społecznym. O ile kapitał społeczny odnosi się do norm zaufania i współpracy, które umożliwiają aktywność obywatelską, o tyle kapitał instytucjonalny określa ramy instytucjonalne funkcjonowania i współpracy ak-torów społecznych obecnych w danej społeczności i jako taki sprzyja rozwojo-wi tego pierwszego. Oba zatem typy kapitałów wzajemnie się warunkują. System sprawowania władzy lokalnej określa warunki funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, stanowiącego wyraz lokalnego kapitału społecznego. Włączający i partycypacyjny system sprawowania władzy będzie sprzyjał rozwojowi trzeciego sektora i w ten sposób będzie wzmacniał zasoby społeczne (w tym normy za-ufania i współpracy). Jednocześnie aktywność obywatelska oddziałuje na układ instytucjonalny, wymuszając „otwarcie” się systemu na obywateli i włączanie ich w procesy decyzyjne.

Wydaje się, że w świetle przedstawionych wcześniej koncepcji rozwoju alter-natywnego zasoby instytucjonalne mają szczególne znaczenie. Jak bowiem ar-gumentują uczeni, rozwój wiąże się z relacjami władzy. Zdecydowana większość badaczy twierdzi, że warunkiem rzeczywistego, prawdziwego rozwoju jest taki system sprawowania władzy, który umożliwia udział wszystkich aktorów spo-łecznych w defi niowaniu celów rozwoju i wyborze narzędzi jego osiągania. Obok koncepcji kapitału społecznego niezwykłą popularność zyskało tym samym po-jęcie governance.

Czym jednak jest governance? W literaturze przedmiotu możemy znaleźć różne ujęcia defi nicyjne, wydaje się także, że każda z nauk społecznych posługuje się

nie-co odmiennym rozumieniem tego pojęcia i stosuje je na potrzeby analizy odmien-nych zagadnień. Jak zauważają Jon Pierre i B. Guy Peters, termin governance stał się konceptualnym parasolem dla opisu tak różnorodnych zjawisk (między innymi zarządzanie publiczne, partnerstwa publiczno-prywatne, zarządzanie korporacyj-ne czy idea „dobrego współrządzenia” promowana przez Bank Światowy i Między-narodowy Fundusz Walutowy), że jego znaczenie staje się trudne do uchwycenia (2000: 14). Problemy ze zdefi niowaniem pojęcia governance nasila to, że uczeni posługują się nim zarówno w ujęciu opisowym, jak i normatywnym. W pierwszym wypadku chodzi o opis pewnego zjawiska empirycznego, uniwersalnego w swej istocie dla wszystkich społeczeństw, którego konkretne przejawy zostają poddane analizie. Governance pozostaje tu kategorią neutralną normatywnie i może przy-bierać różne postaci w różnych kulturach i społeczeństwach, jak i w różnych okre-sach historycznych. W ujęciu normatywnym natomiast governance stanowi szcze-gólną, pozytywnie ocenianą postać systemu sprawowania władzy.

W ujęciu opisowym terminem governance określa się „całość stosunków mię-dzy państwem, rynkiem a społeczeństwem” (Minogue 2002: 117). Tę „całość stosunków” różnie można jednak postrzegać. Zdaniem Pierre’a i Petersa (2000) governance można rozumieć w kategoriach strukturalnych i procesualnych. W ro-zumieniu struktury pojęcie to odnosi się do formalnych rozwiązań instytucjonal-nych w dziedzinie polityki i ekonomii. Innymi słowy, mianem governance okre-ślamy struktury polityczne i ekonomiczne społeczeństwa. W ujęciu procesualnym natomiast przez governance rozumiemy procesy sterowania społeczeństwem i jego koordynacji. Governance jako proces określa więc dynamikę interakcji po-między strukturami oraz osiągania przez nie przypisanych im celów. Historycznie governance przybierało różne formy, ulegało ewolucji od struktur hierarchicz-nych, przez rynkowe, aż po sieci i wspólnoty (zob. Pierre, Peters 2000: 15–26).

Zmianom ulegały także stosunki między aktorami zaangażowanymi w sprawo-wanie władzy. W przedstawionym rozumowaniu governance jest jednak tożsame z systemem sprawowania władzy w ogóle, a nie jego specyfi czną postacią – odnosi się do struktur i procesów władzy i kontroli.

W odróżnieniu od Pierre’a i Petersa, których rozumienie governance, pozosta-jące kategorią czysto opisową, odpowiada pojęciu „sprawowania władzy” bądź

„zarządzania społeczeństwem”, zdecydowana większość teoretyków i praktyków rozwoju termin governance lub good governance rezerwuje dla szczególnej postaci systemu sprawowania władzy ujmowanej najczęściej w kategoriach normatyw-nych. Governance jest tu przeciwstawiane government, zwracając tym samym na-szą uwagę na zmieniającą się w ostatnich dekadach naturę procesu politycznego (por. Richard, Smith). Epoka government opierała się na całkowitej dominacji instytucji rządu jako jedynego aktora odpowiedzialnego za prowadzenie polity-ki i sprawowanie władzy. Przepływ władzy miał charakter jednopolity-kierunkowy: od tych, którzy rządzą (rząd), do tych, którzy są rządzeni (społeczeństwo) (Kooiman

2000). W modelu określanym mianem governance z kolei rząd jest tylko jednym z wielu aktorów procesu politycznego, istnieje bowiem wiele ośrodków władzy, a jej przepływ ma dwukierunkowy charakter (Kooiman 2000). Jak ujmują to Da-vid Richard i Martin Smith, „Władza przestaje być postrzegana w kategoriach gry o sumie zerowej, zamiast tego rozumie się ją raczej jako relację wymiany między aktorami procesu politycznego” (2002: 5). W takim ujęciu governance możemy tłumaczyć jako współrządzenie.

Ta zmiana paradygmatu była w dużym stopniu wynikiem niepowodzeń pro-gramów pomocowych skierowanych przez międzynarodowe instytucje do krajów Trzeciego Świata. Znaczna część tych programów nie powiodła się z powodu sła-bości lub korupcji systemów politycznych krajów przyjmujących pomoc. Dru-gim źródłem kryzysu tradycyjnego systemu sprawowania władzy była wzrastają-ca nieefektywność rządów krajów rozwiniętych w zakresie prowadzonej polityki społecznej. Konieczne zatem stało się określenie warunków politycznych sprzy-jających realizacji programów pomocowych i efektywnemu rozwojowi gospodar-czemu. Obecnie zakłada się, że istnieje ścisły związek między demokratycznym systemem politycznym a rozwojem gospodarczym oraz że „prawdziwy” rozwój możliwy jest tylko w warunkach partycypacyjnego współrządzenia (Minogue 2002: 122).

Pojęcie governance wskazuje zatem na zmieniającą się naturę procesu politycz-nego, którego istota wyraża się zarówno w rosnącej różnorodności obszarów pro-wadzenia polityki, jak i aktorów zaangażowanych w jej wykonywanie (Richard, Smith 2002). Na ten właśnie aspekt defi nicje współrządzenia zwracają szczególną uwagę. Jan Kooiman defi niuje współrządzenie jako „rozwiązania (arrangements), za pomocą których zarówno publiczni, jak i prywatni aktorzy rozwiązują proble-my zbiorowe oraz tworzą nowe możliwości społeczne i jednocześnie dbają o in-stytucje, w których ramach te aktywności przebiegają” (2000: 139). Podobnie Rod Rhodes (1997: 52–53) ujmuje współrządzenie jako formę społecznej samoorga-nizacji, przybierającą postać sieci organizacji reprezentujących zarówno aktorów prywatnych, jak i publicznych. „Państwo utrzymuje swoją rolę – pisze Rhodes – jednak najważniejszą cechą tej sieci jest jej względna autonomia wobec państwa”

(Rhodes 1997, za: Minogue 2002: 118). Na wątek pluralizmu aktorów zwraca uwagę także Bernard Enjolras, twierdząc, że pojęcie governance desygnuje całość stosunków między różnorodnymi aktorami publicznymi i prywatnymi w opra-cowaniu i implementacji polityk zorientowanych na osiąganie wspólnych celów, stanowiących wyraz ogólnych interesów (Enjolras 2005).

Współrządzeniem, inaczej partnerstwem społecznym w zarządzaniu gminą, określa się zatem taki system politycznej władzy lokalnej, który pozwala na trwa-ły współudział wszystkich partnerów społecznych (mieszkańców, stowarzyszeń, lokalnego biznesu i tym podobnych) w podejmowaniu decyzji dotyczących spo-łeczności, identyfi kowaniu problemów i budowaniu programów ich rozwiązania,

w kreowaniu wizji i strategii rozwoju lokalnego oraz ich implementacji (Wódz, Wódz 2000; Wódz 2007; Enjolras 2005). W procesie podejmowania decyzji uwzględniane są racje wszystkich stron, przestrzeń współrządzenia jest bowiem przestrzenią debaty i negocjacji, w których wyniku jest osiągany konsensus.

Samorządy sprawują władzę przez tworzenie i promowanie aliansów pomiędzy różnymi aktorami, a nie przez odgórne decyzje, co było charakterystyczne dla tra-dycyjnego modelu zarządzania gminą (por. Lawrence 2005: 155). Odchodząc od modelu liniowego, czyli odgórnego opracowywania strategii czy polityki, model współrządzenia przybiera postać okręgu i jest oparty na mechanizmie sprzężenia zwrotnego, sieci i włączania, począwszy od tworzenia strategii po jej wdrażanie na wszystkich szczeblach (Janikowski 2006: 61). W praktyce model governance realizuje się przez konsultacje społeczne, publiczną debatę, alianse, a także przez trwałą współpracę z istniejącymi partnerami społecznymi oraz programy prze-ciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Pamiętając o tym, że analiza współrządzenia jako systemu sprawowania wła-dzy zawiera zarówno aspekt strukturalny, jak i procesualny, przy ocenie jakości lokalnej governance, należy się przyjrzeć strukturze systemu oraz interakcjom między jego elementami. Przez strukturę współrządzenia należy rozumieć akto-rów procesu sprawowania władzy i jego ramy instytucjonalne, a także rozwiązania formalne określające warunki współpracy i podejmowania decyzji w gminie (jak na przykład karta współpracy, konsultacje obywatelskie czy reguły fi nansowania organizacji samorządowych). Innymi słowy, chodzi o określenie elementów skła-dowych systemu oraz stosunków między tymi elementami. W ujęciu procesu-alnym ocena jakości współrządzenia polega na analizie mechanizmów kontroli i realizacji celów: jak cele te są realizowane, czy są realizowane skutecznie, kto rze-czywiście bierze udział w podejmowaniu decyzji i tym podobne. Jakość governan-ce, a tym samym zasobność kapitału instytucjonalnego, jest zatem determinowana przez pluralizm podmiotów, rozwiązania instytucjonalne sprzyjające współpracy poszczególnych sektorów, a także przez to, co David Stark, Balazs Vedres i Laszko Bruszt określają „wewnętrzną integracją sektora obywatelskiego” (2006).

Pierwszym warunkiem skutecznego współrządzenia jest bez wątpienia obec-ność licznych partnerów społecznych, którzy reprezentowaliby interesy wszystkich grup społecznych, a więc zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. Stąd też pierwszym elementem opisu lokalnych zasobów kapitału instytucjonalnego jest pluralizm podmiotów sektora obywatelskiego. Współpraca partnerów wyma-ga następnie uzgodnienia pewnych ram instytucjonalnych, które pozwalałyby na pełną partycypację obywatelską. Ponieważ współrządzenie oznacza współpracę trzech sektorów (państwo – rynek – społeczeństwo obywatelskie), nie wystarczy sama obecność organizacji pozarządowych, konieczna jest także wewnętrzna in-tegracja trzeciego sektora. Stark, Vedres i Bruszt identyfi kują trzy wymiary we-wnętrznej integracji sektora obywatelskiego: partycypacja (participation),

osa-dzenie (embeddedness) i stowarzyszeniowość (associativeness) (2006: 328–329).

Wymiar partycypacji określa stopień uczestnictwa członków oraz ich wpływu na działalność organizacji. W ramach sektora obywatelskiego można zidentyfi kować zarówno organizacje, których członkowie przejawiają znaczną aktywność i cieszą się istotnym wpływem na ustalanie i realizację celów, jak i takie, w których rolą członków jest wyłącznie udzielanie absolutorium. Te pierwsze w większym stop-niu będą reprezentować interesy i wartości zbiorowe, dlatego przypisać im moż-na prawdziwie oddolny charakter. Drugi wymiar wewnętrznej integracji sektora obywatelskiego, osadzenie, odnosi się do sieci powiązań organizacji pozarządo-wych między sobą. Organizacje dobrze osadzone w środowisku lokalnym to takie, które posiadają wiele powiązań z innymi podmiotami trzeciego sektora. Współ-praca między organizacjami umożliwia przepływ wartości i tym samym ułatwia osiąganie konsensusu w defi niowaniu wspólnego dobra. Pozwala ponadto dzielić się doświadczeniem, wiedzą i informacjami przez co usprawnia funkcjonowanie trzeciego sektora jako całości. Trzeci wymiar integracji, stowarzyszeniowość, po-zwala natomiast określić różnorodność powiązań. Obok współpracy z organiza-cjami obywatelskimi ważne są bowiem również stosunki z aktorami spoza trze-ciego sektora: instytucjami rządowymi, naukowymi, edukacyjnymi, biznesem, mediami i tym podobnymi. Tego typu współpraca jest niezbywalnym warunkiem współrządzenia. Aby można było mówić o stowarzyszeniowości, organizacja musi współpracować z przynajmniej dwoma podmiotami przynależącymi do innych aniżeli obywatelski sektorów. Stark, Vedres i Bruszt twierdzą, że: „(...) o ile wymiar partycypacji odnosi się do stosunków odpowiedzialności organizacji przed włas-nymi członkami i wolontariuszami, a wymiar osadzenia do odpowiedzialności wobec pozostałych aktorów sektora obywatelskiego, stowarzyszeniowość określa stosunki współpracy z aktorami spoza tego sektora” (2006: 329). Przedstawione wymiary nasuwają zatem pewne analogie do wymienionych wcześniej typów ka-pitału społecznego. Wymiar partycypacji odpowiadałby kapitałowi wiążącemu, wymiar osadzenia – kapitałowi pomostowemu, a wymiar stowarzyszeniowości – kapitałowi łączącemu. Wysoki stopień integracji sektora obywatelskiego wska-zywałby zatem na zasobność tych trzech typów kapitału społecznego w danej spo-łeczności i jednocześnie byłby wskaźnikiem jakości współrządzenia.