W polskim systemie prawnym istnieją narzędzia typu Value Capturing – są to opłata planistyczna i opłaty adiacenckie. Ta pierwsza pobierana jest na podsta-wie art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym67, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nierucho-mości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył tę nieruchomość w cią-gu pięciu lat, na żądanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta powinien zapła-cić opłatę, w wysokości do 30% wzrostu wartości nieruchomości (stawkę określa w uchwale rada gminy). Opłaty adiacenckie pobierane są na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami68 (art. 98a, 107 i 144), gdy wzrasta wartość nie-ruchomości z powodu jej podziału, scaleń i podziałów oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej ze środków publicznych. Stawka wynosi maksymalnie 30, 50 i 50%, a o jej wysokości decyduje w uchwale rada gminy. W praktyce, o wy-korzystywaniu tych instrumentów decydują samorządy lokalne, same opłaty nie są skierowane do deweloperów, a do szerokiego kręgu właścicieli nieruchomości.
Deweloperzy jako kreatorzy nowej przestrzeni mieszkalnej stali się w Polsce bardzo aktywni, w szczególności w ostatnich latach, czego wyrazem jest znaczący wzrost liczby oddawanych do użytku mieszkań (wykres 2.2). Ich udział przekro-czył już 50% wszystkich oddawanych do użytku jednostek mieszkalnych. Nie ma możliwości określenia, ilu z deweloperów płaci opłaty planistyczne i adiacenckie. Powstaje pytanie, czy potencjał budowlany istniejący wśród tych uczestników ryn-ku można byłoby wykorzystać do realizacji celów społecznych w ramach koncep-cji Inclusionary Housing.
66 Wyniki badań opinii publicznej „Problemy mieszkaniowe Polek i Polaków oraz ocena istniejących rozwiązań”, Habitat for Humanity. Poland, 2018, https://habitat.pl/wp-content/uploads/2018/04/ HabitatPoland_badanie-opinii-publ_mieszkalnictwo2018.pdf (dostęp: 23.09.2020).
67 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2020, poz. 293 z późn. zm.
68 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2020, poz. 65 z późn. zm.
Uwarunkowania zastosowania koncepcji Inclusionary Housing w Polsce 55
Wykres 2.2. Liczba oddanych do użytku mieszkań w Polsce w latach 1995–2019 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS Bank Danych Lokalnych.
W odpowiedzi na istniejące problemy mieszkaniowe w Polsce po raz kolejny gotowano krajowy program polityki mieszkaniowej – 27 września 2016 roku przy-jęto Narodowy Program Mieszkaniowy (NPM)69. Jego głównymi celami są: zwięk-szenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych, zwiększenie możliwości zaspo-kojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na niskie dochody lub szczególnie trudną sytuację życiową oraz poprawa warunków mieszkaniowych społeczeństwa, stanu technicznego za-sobów mieszkaniowych oraz zwiększenie efektywności energetycznej. Polski rząd zakładał, że do 2030 roku liczba mieszkań przypadająca na 1 tys. mieszkańców po-winna osiągnąć wysokość mieszcząca się w aktualnej średniej Unii Europejskiej, czyli ok. 435 mieszkań na 1 tys. osób70. Do 2030 roku samorządy gminne powinny dysponować możliwościami zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wszystkich go-spodarstw domowych oczekujących aktualnie na najem mieszkania od gminy71. Do tego samego roku liczba osób mieszkających w warunkach substandardowych (ze względu na niski stan techniczny budynku, brak podstawowych instalacji technicz-nych lub przeludnienie) powinna się obniżyć o 2 mln osób72.
69 Narodowy Program Mieszkaniowy przyjęty 27 września 2016 roku uchwałą nr 115/2016 Rady Ministrów.
70 Wskazuje się, że należałoby, uwzględniając konieczność wycofania części zasobów mieszka-niowych z eksploatacji, wybudować łącznie ok. 2,5 mln mieszkań.
71 W końcu 2019 roku na najem mieszkania gminnego oczekiwało 150,6 tys. gospodarstw do-mowych. GUS, Gospodarka mieszkaniowa w 2019 roku.
72 Według danych rządowych ok. 5,3 mln mieszka obecnie w warunkach substandardowych; należałoby poprawić standard ok. 700 tys. mieszkań oraz zmniejszyć liczbę osób przypada-jących na dane mieszkanie.
Wprowadzone w ostatnich latach w ramach NPM nowe instrumenty mają pomóc w rozwiązaniu wieloletnich problemów mieszkaniowych. Pomoc ma być skierowana do pomijanej wcześniej grupy – gospodarstw domowych, które nie mogą zaspokajać własnych potrzeb mieszkaniowych poprzez nabycie własności. Zauważyć bowiem należy, że w Polsce przez dziesięciolecia stymulowano stronę popytową do uzyskiwania własności jednostek mieszkalnych. Nie dla każdego go-spodarstwa domowego było to korzystne i dostępne z punktu widzenia uzyskiwa-nych dochodów, mobilności i aktywności zawodowej. Już w latach wcześniejszych dostrzeżono, że brak jest instrumentów pomagających gospodarstwom domo-wym, które nie kwalifikują się do najmu socjalnego, a ze względu na niski poziom zamożności nie stać ich na nabycie własności73.
Wśród wielu nowych rozwiązań znaczące dla potencjalnego wprowadzenia koncepcji Inclusionary Housing w Polsce są dwa – jedno już funkcjonujące i jedno projektowane: program Mieszkanie na Start i program Lokal za grunt. Ten pierw-szy obowiązuje od 1 stycznia 2019 roku na mocy Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania74 i stanowi uzupełnienie programu Mieszkanie Plus jako rządo-wy program dopłat do czynszu75.
Program ten ma w założeniu dwa główne cele: społeczny i inwestycyjny. Ten pierwszy jest realizowany poprzez wsparcie gospodarstw domowych mających trudności w samodzielnym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a drugi – po-przez pobudzenie aktywności podmiotów prywatnych na rynku mieszkań na wynajem76.
Program w założeniu służy zwiększeniu dostępności najmu mieszkania dla osób w tzw. luce czynszowej77. Ustawodawca narzuca wymóg, aby najemcą była osoba fizyczna, będąca obywatelem polskim zamieszkującym na terenie kraju (cu-dzoziemcy mogą stać się beneficjentami programu, jeśli posiadają prawo stałego pobytu, zezwolenie na pobyt czasowy, kartę pobytu z adnotacją „dostęp do rynku pracy”) i spełniająca kryteria dochodowe (średni miesięczny dochód gospodar-stwa domowego nie przekroczy: w przypadku gospodarstw jednoosobowych 100% przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku pozostałych gospodarstw domowych
73 Można odnaleźć dowody na to we wszystkich wcześniejszych dokumentach o charakterze programowym i strategicznym dotyczących mieszkalnictwa w Polsce, jednak nie pociągało to za sobą efektywnych działań.
74 Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania, Dz.U. 2018, poz. 1540.
75 BGK, Sprawozdanie Zarządu z działalności Grupy Kapitałowej Banku Gospodarstwa Krajo-wego w 2019 roku, BGK 2020, s. 46.
76 www.bgk.pl/osoby-fizyczne/mieszkanie-na-start/ (dostęp:1.09.2020)
77 W luce czynszowej znajdują się osoby, które nie mogą pozwolić sobie na zakup własnego miesz-kania, ale ich zarobki są na tyle wysokie, że uniemożliwiają im zaspokojenia potrzeb mieszka-niowych w drodze najmu socjalnego albo komunalnego.
Uwarunkowania zastosowania koncepcji Inclusionary Housing w Polsce 57
– 100% przeciętnego wynagrodzenia, zwiększonego o dodatkowe 40 punktów pro-centowych na każdą kolejną osobę w gospodarstwie domowym). Kolejny warunek to brak własności lub współwłasności budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, brak spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Wskazuje się także, że w trakcie zajmowania mieszkania najemca nie powinien korzystać z innego mieszkania na zasadach najmu lub lokatorskiego prawa w spółdzielni mieszkaniowej.
Według Programu najemcy, którzy spełnią kryteria dochodowe, mogą nawet przez 15 lat korzystać z dopłaty do czynszu (samo mieszkanie może być w zaso-bie z dopłatami przez 20 lat). Dopłaty mogą zostać udzielone, jeżeli mieszkanie: 1) służy zaspokojeniu własnych potrzeb mieszkaniowych najemcy i pozostałych osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego; 2) jest przedmiotem pierw-szego zasiedlenia w okresie 24 miesięcy od dnia zakończenia inwestycji mieszka-niowej; 3) jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 4) nie jest lo-kalem wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu mieszkalnego utworzonego przy wykorzystaniu finansowania zwrotnego, o któ-rym mowa w Ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popie-rania budownictwa mieszkaniowego78.
Dopłaty mogą zostać udzielone, jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między inwestorem realizującym tę inwestycję a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji, określająca m.in: 1) strukturę mieszkań, wykończenie mieszkań, dostępność mieszkań i budynku dla osób niepełnospraw-nych oraz sposób zagospodarowania powierzchni wspólniepełnospraw-nych w budynku; 2) wa-runki, których spełnienie uznaje się za potwierdzenie posiadania przez najemcę zdolności czynszowej; 3) planowaną liczbę mieszkań, z uwzględnieniem przewi-dywanej powierzchni użytkowej poszczególnych mieszkań; 4) planowane terminy rozpoczęcia i zakończenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkań przez określenie roku i kwartału, jeżeli nabór nie został przeprowadzony przed zawarciem umowy; 5) planowany termin pierwszego zasiedlenia mieszkań przez określenie roku i kwartału.
Program Mieszkanie na Start od początku swojego funkcjonowania do 1 paź-dziernika 2020 roku nie był wykorzystywany w dużym zakresie, umowy z BGK w sprawie dopłat podpisało jedynie 13 gmin79. Można domniemywać, że tak małe zainteresowanie programem Mieszkanie na Start wynika prawdopodobnie ze zbyt ostrych kryteriów jego realizacji. Osiągnięcie celu inwestycyjnego ustawy – wzmo-żenie aktywności budowlanej w odniesieniu do mieszkań na wynajem z zasobu
78 Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa miesz-kaniowego, Dz.U. z 2019, poz. 2195 z późn. zm.
79 www.bgk.pl/files/public/Pliki/bip/Mieszkanie_na_start/Lista_Gmin/2020_10_01_wykaz_ gmin.pdf (dostęp: 15.10.2020).
prywatnego – wymaga korzyści po stronie inwestora prywatnego. Powstaje jednak pytanie o to, jakie zachęty oferuje mu ta ustawa. Jeżeli w założeniach ustawodawcy miałby to być stabilny i długoterminowy dochód o wysokości zbliżonej do ryn-kowej, to realizacja postanowień ustawy nie do końca to zapewnia. Gmina, która zawarła z inwestorem umowę, przekazuje mu listę najemców wraz z wnioskami o zawarcie umowy najmu. Inwestor nie ma swobody w wyborze najemców przez następnych 20 lat, chyba że liczba najemców wskazanych przez gminę jest niższa niż liczba mieszkań (raczej nie będzie to miało miejsca), w przypadku rozwiązania lub wygaśnięcia umowy najmu mieszkania zawartej z dotychczasowym najemcą umowa najmu mieszkania z kolejnym najemcą jest zawierana przez inwestora z uwzględnieniem wcześniej określonych warunków. Korzyści dla inwestora mo-głyby być związane z udzieleniem mu bonifikaty od ceny gruntu, gdyby nabywał go od gminy, ale to zależy od treści i interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami80 (art. 37 ust. 2 i 3 w powiązaniu z art. 68).
Gdyby budynki realizowane w ramach programu Mieszkanie na Start były lo-kalizowane wśród obiektów o charakterze mieszkaniowym rynkowym, można byłoby też mieć nadzieję na stworzenie swoistego lokalnego miksu społecznego i integrację sąsiedzką. To jednak zależałoby od lokalizacji inwestycji wynikającej z umowy między gminą a inwestorem.
Drugi instrument podobny do tych, które służą realizacji koncepcji IH, to przedstawiony w 2020 roku projekt ustawy o rozliczaniu ceny lokali w cenie nieru-chomości zbywanych z gminnego zasobu nierunieru-chomości81. Wprowadza się w nim możliwość nabywania przez deweloperów nieruchomości gminnych z przezna-czeniem na szeroko rozumiane cele inwestycyjne z rozliprzezna-czeniem w cenie tych nieruchomości ceny lokali/budynków mieszkalnych lub użytkowych przekazywa-nych gminie. Lokale/budynki, których cena będzie zaliczana na poczet części ceny nieruchomości, mogłyby być wykorzystywane przez gminę do realizacji jej zadań, np. jako mieszkania komunalne albo mieszkania wynajmowane osobom fizycznym przez spółki gminne lub spółki Skarbu Państwa na zasadach najmu z dojściem do własności. Inną możliwością byłoby wykorzystanie przekazanej powierzchni w ce-lach kulturalnych, edukacyjnych, realizacji opieki zdrowotnej itp. Pozostała część obiektu byłaby wykorzystywana przez inwestora w dowolny sposób.
Najważniejsze kwestie to cena i zasady przekazywania lokali i gruntu. Zbycie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości z rozliczeniem „lokal za grunt” następuje poprzez jej sprzedaż w drodze przetargu w formie przetargu pisemne-go nieograniczonepisemne-go. Nieruchomość powinna być objęta postanowieniami planu miejscowego, a jeśli tak nie jest, to obowiązuje wymóg wcześniejszego wydania na
80 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2020, poz. 65 z późn. zm.
81 Projekt ustawy z dnia 10 lipca 2020 r. o rozliczaniu ceny lokali lub budynków w cenie nieru-chomości zbywanych z gminnego zasobu nierunieru-chomości, UD 91.
Uwarunkowania zastosowania koncepcji Inclusionary Housing w Polsce 59
rzecz gminy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ właściwy ustala cenę wywoławczą nieruchomości zbywanej w przetargu w wyso-kości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona w operacie szacunko-wym; jedynie w wypadku nieruchomości zabytkowych i znajdujących się na ob-szarze rewitalizacji cena wywoławcza może zostać obniżona do 90%.
Natomiast cena lokali lub budynków przekazywanych przez inwestora na wła-sność gminie – w związku z nabyciem przez tego inwestora własności nierucho-mości zbywanej z gminnego zasobu nieruchonierucho-mości – co do zasady nie powinna przekroczyć wartości średniego wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych82, ale możliwe są niewielkie odstępstwa.
O woli przystąpienia do realizacji takiego rozwiązania rozstrzyga rada gminy, podejmując odpowiednią uchwałę. Taka uchwała o zbyciu nieruchomości za loka-le wskazuje m.in.: minimalną i maksymalną liczbę oraz powierzchnię użytkową lokali lub budynków, przeznaczenie lokali lub budynków, minimalny standard lo-kali lub budynków, wymogi dotyczące lolo-kalizacji lolo-kali lub budynków, cenę 1 m2
powierzchni użytkowej lokalu lub budynku – przeznaczonych do przekazania przez inwestora na własność gminie w ramach rozliczenia „lokal za grunt” – oraz termin przekazania tych lokali lub budynków, liczony od dnia przeniesienia na inwestora własności zbywanej nieruchomości.
Funkcja społeczna polegająca na stworzeniu wspólnoty mieszkańców o różnym poziomie zamożności byłaby realizowana, gdyby w jednym budynku zamieszkali właściciele gospodarstw domowych, którzy uzyskali prawa do lokali na zasadach zarówno rynkowych, jak i nierynkowych. Jednakże nie zawsze będzie to miało miejsce. Lokalizacja lokali lub budynków przeznaczonych do przekazania przez inwestora na własność gminie w ramach rozliczenia „lokal za grunt” może mieć różne warianty – te lokale lub budynki mogą się znajdować wyłącznie w inwestycji albo w inwestycji lub przedsięwzięciu innym niż inwestycja, albo też wyłącznie z przedsięwzięciu innym niż inwestycja. W skrajnej sytuacji inwestor może wybu-dować budynek w nieatrakcyjnej lokalizacji, np. na odległym obszarze z trudnym dojazdem, i przekazać gminie w rozliczeniu. Wszystko zależy od uchwały rady gminy, która musi ją podjąć jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji.
Podobnie jak w przypadku wcześniej wskazanej ustawy, pojawia się pytanie, czy podmiot prywatny będzie zainteresowany udziałem w inwestycji typu „lokal za grunt”.
82 W rozumieniu art. 2 pkt 14 Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania, Dz.U. z 2020, poz. 551.
2.8. Wnioski końcowe
Rozwój społeczno-gospodarczy nie jest równomierny – nierówności w dostępie do podstawowych dóbr i możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb są widocz-ne na całym świecie, zarówno w gospodarkach rozwiniętych, jak i rozwijających się. Podmioty publiczne na szczeblu krajowym i lokalnym wykorzystują różne narzędzia i instrumenty, aby wspomagać zrównoważony rozwój i zmniejszać ist-niejące różnice w dostępie do czynników warunkujących dobrostan człowieka. Prawo do zamieszkiwania w godnych warunkach jawi się jako podstawowe prawo człowieka, powszechnym problemem nie jest brak jednostek mieszkalnych jako taki, ale ich niska dostępność w odniesieniu do generowanych kosztów dla wielu gospodarstw domowych. Zasoby mieszkaniowe, przeznaczane do wspomagania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, często charakteryzują się niskim standar-dem i lokalizacją uznawaną za bardzo niekorzystną nie tylko fizycznie, ale także kulturowo. Zaczęto wykorzystywać koncepcję Inclusionary Housing, aby wywołać określone skutki w sferze tworzenia nowej powierzchni mieszkaniowej, ale także budowania integracji społecznej. Jak wskazywano wcześniej, przerzucanie na de-weloperów obowiązku dostarczenia zasobu mieszkaniowego, udostępnianego na zasadach nierynkowych, obarczone jest wadami i problemami – może być tylko jednym z wielu stosowanych rozwiązań w sferze dostarczania mieszkań dostęp-nych. Przyjęte w danych uwarunkowaniach instrumenty pomocy mieszkaniowej przede wszystkim powinny być dostosowane do potrzeb i warunków lokalnych. Rozwiązanie polskich problemów mieszkaniowych wymaga stosowania jedno-cześnie wielu rozwiązań, wśród nich mogłaby się znaleźć też realizacja koncepcji IH, jednak wydaje się, że istniejące i projektowane regulacje prawne obarczone są pewnymi wadami, które w praktyce nie pozwolą na ich skuteczne działanie.