Koncepcja mieszkania w dostępnej cenie

Szeroko rozumiane mieszkanie stanowi warunek trwałego rozwoju społeczne-go i społeczne-gospodarczespołeczne-go1, jest jednakże dobrem kapitałochłonnym nie tylko na etapie pozyskania własności lub podobnych praw, ale także w trakcie użytkowania i nie każde gospodarstwo domowe ma możliwość samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Dlatego też niezbędna jest ingerencja państwa w postaci wsparcia realizowanego według przyjętej polityki mieszkaniowej. Organy wyko-nawcze za pomocą zestawu instrumentów, dobranego przez władzę uchwałodaw-czą, wpływają na rozmiar, strukturę, dynamikę zmian na rynku mieszkaniowym. W ostatnich latach jednym z istotnych kierunków działań jest polityka stymulują-ca budowę mieszkań w przystępnej (dostępnej) cenie (affordable housing)2. Takie mieszkania generują koszty na poziomie, który nie zagraża innym podstawowym potrzebom gospodarstw domowych. W świetle dokumentów międzynarodowych

1 M. Cesarski, Zasób mieszkań i jego wymiar publiczny w roli infrastruktury trwałego rozwo-ju, „Studia KPZK” 2017, nr 178.

2 Polityka mieszkaniowa ewoluuje – w okresie powojennym w wielu państwach istotnym dostarczycielem zasobu mieszkaniowego były podmioty publiczne, gospodarstwa do-mowe uzyskiwały przede wszystkim prawo najmu, czynsze były limitowane, w latach 70. XX wieku rozpoczął się silny ruch prywatyzacyjny i ograniczanie nowego zasobu społeczne-go, w efekcie wiele niżej uposażonych gospodarstw domowych obecnie ma mniejsze szan-se zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na określonym poziomie jakościowym. Szerzej zob.: E. Kucharska-Stasiak, E. Kusideł, M. Załęczna, K. Żelazowski, Procesy konwergencji na europejskich rynkach mieszkaniowych. Ujęcie międzynarodowe i regionalne, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2020.

obowiązkiem państwa jest podjęcie kroków w celu zapewnienia tego, aby koszty mieszkania były proporcjonalne do ogólnego poziomu dochodów3.

Określeniem, które jest wykorzystywane do opisu wielu procesów na rynku mieszkaniowym, a traktowane jest często jako zamiennik mieszkania dostępnego, jest „mieszkanie społeczne” („socjalne”). Artykuł 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej4, art. 30 i 31 Europejskiej karty społecznej Rady Europy5, art. 25 Powszechnej deklaracji praw człowieka6 wskazują, że dostęp do mieszkania stano-wi prawo podstawowe, ale także niezbędny warunek wykonywania innych praw podstawowych i prowadzenia godnego życia. To uprawnienie jest także zapisane w wielu konstytucjach państw członkowskich UE. Jak stanowi rezolucja Parla-mentu Europejskiego pt. Mieszkalnictwo społeczne (socjalne) w EU, zapewnienie lokali mieszkaniowych po przystępnej cenie jest właściwym narzędziem na rzecz osiągnięcia sprawiedliwości i spójności społecznej, a inwestycje w przystępne ce-nowo mieszkania są niezbędnym warunkiem większej mobilności zawodowej i większych możliwości zatrudnienia7. Podkreśla się, że wydatki dokonywane na mieszkalnictwo społeczne (socjalne) i mieszkania w przystępnych cenach umożli-wiają realizację praw podstawowych, rozwiązywanie trudnych sytuacji społecznych, mają charakter strategicznych inwestycji społecznych dzięki temu, że przyczyniają się trwale do tworzenia miejsc pracy, których nie można przenieść, zmniejszają ry-zyko powstawania baniek spekulacyjnych na rynku mieszkaniowym, zapobiegają nadmiernemu zadłużaniu się gospodarstw domowych, zmianie klimatu, ogra-niczają ubóstwo energetyczne, a także łagodzą problemy zdrowotne wynikające z przeludnienia i złych warunków mieszkaniowych. Mieszkalnictwo społeczne (socjalne) nie jest więc kosztem, ale bardzo istotną i zyskowną inwestycją8.

Pojawia się tu problem definicyjny, który odnosi się zarówno do mieszkań dostępnych, jak i społecznych (socjalnych). W tym drugim wypadku podejmo-wano bardzo wiele prób sformułowania wyjaśnienia istoty mieszkalnictwa spo-łecznego (socjalnego) – proponowane definicje były czasem bardzo szerokie, a w niektórych wypadkach ograniczano się do wskazania cech klasyfikujących do zbioru mieszkań społecznych (socjalnych)9. Kryteria, które najczęściej były

3 Geneva UN Charter on Sustainable Housing, the United Nations Economic Commission for Europe, 16 April 2015.

4 Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (2016/C 202/02).

5 Europejska Karta Społeczna Rady Europy, Dz.U. 1999, nr 8, poz. 67.

6 Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 217 A (III) przyjęta i proklamowana w dniu 10 grudnia 1948 r.

7 Mieszkalnictwo socjalne w Unii Europejskiej, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 11 czerwca 2013 r. w sprawie budownictwa socjalnego w Unii Europejskiej (2012/2293(INI)) (2016/C 065/04).

8 Ibidem.

9 Por.: K. Scanlon, C. Whitehead, M. Fernández Arrigoitia (eds.), Social housing in Europe, John Wiley & Sons, London 2014; Housing Europe, Social Housing in the EU, Report to the European

Koncepcja mieszkania w dostępnej cenie 39

wykorzystywane, to: rodzaj podmiotu dostarczającego i użytkującego, zakres praw do mieszkania i interwencja publiczna. Istotną próbę zbudowania kompletnej defi-nicji podjęto w ostatnich latach i doprowadziła ona do jej następującego brzmienia: mieszkalnictwo społeczne (socjalne) to system, który ma spełniać następujące kryteria: 1) grupą docelową są gospodarstwa domowe o ograniczonych zasobach finansowych, uzyskują prawa do mieszkania o charakterze długoterminowym w drodze zorganizowanej dystrybucji; 2) czynsze lub ceny są niższe od rynkowych, wobec czego niezbędny jest dodatkowy wkład finansowy publiczny lub prywat-ny10. Definicja ta jest nowoczesna, wskazuje, że interwencja w postaci dodatkowe-go wkładu finansowedodatkowe-go niekoniecznie musi mieć charakter publiczny, co zdodatkowe-godne jest z podejściem wielu państw11.

Definicja mieszkań dostępnych także nie ma jednego wymiaru. Na przełomie XIX i XX wieku w państwach Ameryki Północnej używano miary jednotygodniowej pensji jako dopuszczalnego kosztu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych12. Gene-ralnie, stanowisko, że mieszkanie o przystępnej cenie nie powinno kosztować więcej niż 25–30% dochodów gospodarstwa domowego miesięcznie obowiązuje do dziś13.

Relacja ponoszonych wydatków mieszkaniowych do dochodu stała się w dru-giej połowie XX wieku popularnym wskaźnikiem wykorzystywanym w wie-lu analizach na potrzeby m.in. kredytodawców, właścicieli zasobu czy polity-ków14. Można wyodrębnić sześć kategorii użycia tej miary: do opisu, analizy,

Commission, CECODHAS Housing Europe’s Observatory, Brussels 2005; N. Caruso, Housing pol-icies in Italy: From social housing to neo-liberalism, [w:] Polpol-icies and Practices in Italian Welfare Housing, Springer, Cham 2017, s. 23–46; A. Blessing, Repackaging the poor? Conceptualising neoliberal reforms of social rental housing, „Housing Studies” 2016, vol. 31, no. 2, s. 149–172. 10 A. Granath Hansson, B. Lundgren, Defining social housing: A discussion on the suitable

criteria, „Housing, Theory and Society” 2019, vol. 36, no. 2, s. 149–166.

11 P. Morano, F. Tajani, The break-even analysis applied to urban renewal investments: a model to evaluate the share of social housing financially sustainable for private investors, „Habitat In-ternational” 2017, vol. 59, s. 10–20; M. Norris, M. Byrne, A tale of two busts (and a boom): Irish social housing before and after the global financial crisis, „Critical Housing Analysis” 2017, vol. 4, no. 2, s. 19; L. Noring, D. Struthers, A. Grydehøj, Governing and financing affordable housing at the intersection of the market and the state: Denmark’s private non-profit housing system, „Urban Research & Practice” 2020, s. 1–17.

12 J.D. Hulchanski, The concept of housing affordability: Six contemporary uses of the housing expenditure-to-income ratio, „Housing Studies” 1995, vol. 10, no. 4, s. 471–491.

13 Natomiast w świetle historii badania budżetów domowych naukowcy spierali się m.in. o mechanizm zmiany wielkości wydatków mieszkaniowych przy zmianach dochodów (Engel v. Szwabe). M.G. Reid, Housing and income, University of Chicago Press, Chicago 1962; K. Heylen, Housing affordability and the effect of housing subsidies, KU Leuven, Leuven 2014. 14 J.D. Feins, C.S. White, The ratio of shelter expenditures to income: Definitional issues, typical

patterns, and historical trends. Abt Associates, Cambridge 1977; G. Bramley, An affordability crisis in British housing: dimensions, causes and policy impact, „Housing Studies” 1994, vol. 9, no. 1, s. 103–124; C.M. Whitehead, From need to affordability: an analysis of UK housing objec-tives, „Urban Studies” 1991, vol. 28, no. 6, s. 871–887.

zarzadzania wydatkami publicznymi na rzecz mieszkalnictwa, definiowania po-trzeb mieszkaniowych, przewidywania zdolności dokonania opłaty i jako kryte-rium selekcji15.

Badanie dostępności cenowej mieszkań oznacza analizowanie wyzwania, któ-re dotyczy każdego gospodarstwa domowego – wyważenia kosztów zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w odniesieniu do wszelkich innych podstawowych wy-datków przy ograniczeniach dochodowych dotykających danego gospodarstwa domowego16. Niektórzy dodają jeszcze element jakościowy, definiują oni miesz-kania o dostępnej cenie jako mieszmiesz-kania o określonym standardzie, których cena/ czynsz użytkowania nie obciąża nadmiernie budżetu gospodarstwa domowego z punktu widzenia postronnego obserwatora (np. rządu)17. Wyróżnia się podejście w krótkim okresie – dotyczące sytuacji bieżącej, częściej wykorzystywane, biorą-ce pod uwagę wydatki ponoszone na mieszkanie w chwili pomiaru – i w długim okresie – biorące pod uwagę zdolność do sfinansowania niezbędnej usługi miesz-kaniowej, koszt kapitału18.

Koncepcja badania dostępności cenowej mieszkań za pomocą wskaźnika udziału wydatków mieszkaniowych w dochodach spotkała się w ostatnich dziesię-cioleciach z krytyką. Koncentruje się ona na braku odniesienia do ogólnej sytuacji majątkowej danego gospodarstwa domowego, arbitralnym wyborze przedziału 20–30% oraz braku odniesienia do typu gospodarstwa domowego19. Proponu-je się wykorzystywanie innej miary – zasobów gospodarstwa domowego, które pozostają po opłaceniu kosztów mieszkania20. Porównuje się te pozostałe środki do minimalnego budżetu potrzebnego do funkcjonowania na godnym poziomie w społeczeństwie.

15 J.D. Hulchanski, The concept of housing affordability…

16 M.E. Stone, What is housing affordability? The case for the residual income approach, „Housing Policy Debate” 2006, vol. 17, no. 1, s. 151–184.

17 D. Maclennan, R. Williams, Affordable housing in Britain and the United States, Joseph Rown-tree Foundation, York 1990.

18 K.E. Hancock, “Can pay? Won’t pay?” or Economic Principles of “Affordability”, „Urban Stud-ies” 1993, vol. 30, no. 1, s. 127–145; K. Heylen, M. Haffner, A ratio or budget benchmark for comparing affordability across countries?, „Journal of Housing and the Built Environment” 2013, vol. 28, no. 3, s. 547–565.

19 K.E. Hancock, “Can pay? Won’t pay?”…; M.E. Stone, What is housing…; G. Waite, P. Henman, Applying budget standards to assess housing affordability, [w:] Building for Diversity: National Housing Conference Perth, Western Australia – 26–28 October, 2005, Peer Reviewed Proceed-ings, Department of Housing and Works 2005, s. 27–28.

20 J. Bradshaw, Budget standards for the United Kingdom, Avebury, Aldershot 1993; G. Waite, P. Henman, Applying budget standards…

Zapotrzebowanie na mieszkania dostępne 41