Instytucja komisji œledczej w Polsce

Studia Prawnoustrojowe 11 UWM

2010

Celem niniejszego artyku³u nie jest dokonanie wyczerpuj¹cej analizy odnosz¹cej siê do organizacji i trybu postêpowania komisji œledczej, a jedynie zwrócenie uwagi na wybrane problemy zwi¹zane z funkcjonowaniem komisji

œledczych w Polsce ze szczególnym uwzglêdnieniem nastêpuj¹cych aktów prawnych i orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego:

1) Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z póŸn. zm.);

2) Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji œledczej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1218 z póŸn. zm.);

3) Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908);

4) Uchwa³a Sejmu RP z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powo³ania komisji œledczej do zbadania rozstrzygniêæ dotycz¹cych przekszta³ceñ kapi-ta³owych i w³asnoœciowych w sektorze bankowym oraz dzia³añ organów nad-zoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M.P. nr 24, poz. 265);

5) Uchwa³a Sejmu RP z dnia 11 stycznia 2008 r. o powo³aniu Komisji

Œledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wp³ywu przez cz³onków Rady Ministrów, Komendanta G³ównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeñstwa Wewnêtrznego, na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeñstwa Wewnêtrznego, prokuratorów i osoby pe³ni¹ce funkcje w or-ganach wymiaru sprawiedliwoœci w celu wymuszenia przekroczenia upraw-nieñ lub niedope³nienia obowi¹zków w zwi¹zku z postêpowaniami karnymi oraz czynnoœciami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udzia³em lub przeciwko cz³onkom Rady Ministrów, pos³om na Sejm Rzeczypospolitej Pol-skiej i dziennikarzom, w okresie od 31 paŸdziernika 2005 r. do 16 listopada 2007 r. (M.P. nr 5, poz. 51); 

6) Wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99 (OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41);

7) Wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z dnia 22 wrzeœnia 2006 r., U 4/6 (M.P. nr 66, poz. 680);

8) Wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., U 1/08 (M.P. nr 91, poz. 788).

1. Instytucja komisji œledczej a funkcja kontrolna Sejmu RP Instytucja komisji œledczych znana jest nie tylko w naszym kraju, funk-cjonuje bowiem w wielu europejskich parlamentach¹. W Polsce Sejm uzyska³ kompetencje do powo³ywania tego typu komisji po raz pierwszy na mocy Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. nr 44, poz. 267), która w art. 34 stanowi³a, i¿ „Sejm mo¿e wy³aniaæ i naznaczaæ dla zbadania poszczególnych spraw nadzwyczajne komisje z prawem przes³uchiwania stron interesowa-nych oraz wzywania œwiadków i rzeczoznawców. Zakres dzia³ania i upraw-nieñ tych komisji uchwala Sejm”. Z kolei Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. nr 33, poz. 232)² przewidywa³a tê instytucjê w art. 21. Obecnie art. 111 Konstytucji RP przej¹³ dotychczasowy model komisji œledczych, po-s³uguj¹c siê po raz pierwszy t¹ nazw¹³.

Bogus³aw Banaszak charakteryzuje pojêcie komisji œledczej poprzez wskazanie nastêpuj¹cych jej cech:

1) jest ona wewnêtrznym organem parlamentu (w przypadku Rzeczpo-spolitej Polskiej mo¿emy mówiæ o jednej jego izbie – Sejmie), w sk³ad którego wchodz¹ wy³¹cznie jego cz³onkowie (pos³owie), a tym samym ani Senat, ani Zgromadzenie Narodowe nie jest uprawnionym organem do tworzenia komi-sji œledczych;

2) zosta³a wyposa¿ona w uprawnienia œledcze;

3) celem jej dzia³alnoœci jest zbadanie okreœlonego przez Sejm stanu faktycznego b¹dŸ prawnego;

4) dla realizacji postawionego przed komisj¹ zadania wyposa¿ono j¹ w uprawnienia w³adcze wobec podmiotów nie tylko reprezentuj¹cych w³adzê wykonawcz¹, ale i wobec podmiotów spoza tego grona;

5) rezultaty prac komisji stanowi¹ podstawê do podjêcia przez Sejm decyzji w ramach jego kompetencji kontrolnej;

1 Zob. szerzej na ten temat: B. Banaszak, Komisje œledcze we wspó³czesnym parlamentary-zmie pañstw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 25–58.

2 Tak¿e ustawa konstytucyjna z dnia 17 paŸdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach miêdzy w³adz¹ ustawodawcz¹ i wykonawcz¹ Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorz¹dzie tery-torialnym (Dz.U. nr 84, poz. 426) przewidywa³a instytucjê komisji œledczej w art. 11.

3 L. Garlicki, Komentarz do art. 111 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 2.

113

Instytucja komisji œledczej w Polsce

6) rezultaty prac komisji œledczej maj¹ równie¿ charakter informa-cyjny⁴.

Komisjê œledcz¹ nale¿y okreœliæ jako nadzwyczajny œrodek kontroli par-lamentarnej, który mo¿e byæ u¿yty w przypadku koniecznoœci zajêcia siê spraw¹ o istotnym znaczeniu, wymagaj¹c¹ zebrania wielu informacji, tak¿e od podmiotów, które nie ponosz¹ i ponosiæ nie mog¹ politycznej odpowiedzial-noœci przed Sejmem. Co istotne, komisja œledcza jest jedynie pomocniczym organem Sejmu „powo³ywanym do kontroli rz¹du i administracji w drodze sa-modzielnego ustalania faktycznego obrazu dzia³alnoœci egzekutywy, a w szcze-gólnoœci ustalania odpowiedzialnoœci za zachodz¹ce w tej dziedzinie nieprawi-d³owoœci”⁵.

Komisja œledcza jest tak¿e szczególn¹ odmian¹ komisji sejmowych, a tym samym mo¿liwe jest (poza kwestiami uregulowanymi w ustawie o sejmowej komisji œledczej) odnoszenie jej do zasad ustroju i dzia³ania innych komisji sta³ych. Co jednak najwa¿niejsze, komisja œledcza mo¿e byæ przez Sejm po-wo³ana, ale tylko do zbadania „okreœlonej sprawy”. Oczywiœcie nie ma jakich-kolwiek przeszkód prawnych, aby w danej kadencji dzia³a³o równolegle wiele komisji œledczych. Potwierdzeniem tego stanu jest obecna sytuacja w polskim Sejmie, w którym liczba jednoczeœnie dzia³aj¹cych komisji ci¹gle siê zwiêk-sza. Moim zdaniem Sejm pos³uguje siê tym instrumentem o wiele za czêsto.

Zdaniem Trybuna³u Konstytucyjnego, „komisje œledcze mog¹ badaæ

wy-³¹cznie dzia³alnoœæ organów i instytucji publicznych wyraŸnie objêtych kon-trol¹ Sejmu przez Konstytucjê i ustawy, a poza zakresem tej kontroli pozo-staje w szczególnoœci dzia³alnoœæ podmiotów prywatnych, które nie wykonuj¹

¿adnych zadañ z zakresu administracji publicznej ani nie korzystaj¹ z pomo-cy pañstwa”⁶. Ponadto poza zakresem dzia³ania komisji œledczej pozostaj¹ organy konstytucyjnie wyposa¿one w przymiot niezawis³oœci i niezale¿noœci (jak to ma miejsce w przypadku s¹dów i trybuna³ów) albo tylko w przymiot niezale¿noœci od innych organów w³adzy w pe³nym lub czêœciowym zakresie (np. Narodowy Bank Polski)⁷.

Oczywiœcie nie ma przeszkód natury formalnej, aby konkretna sprawa by³a w tym samym czasie badana zarówno przez s¹dy, jak i przez komisjê

œledcz¹.

Podstawowym zadaniem komisji œledczej jest nie tylko dog³êbne zbada-nie sprawy w zakresie zleconym przez Sejm, ale i przedstawiezbada-nie temu organowi sprawozdania. Niedopuszczalne jest jednak, aby komisja œledcza w ramach swojej dzia³alnoœci podejmowa³a jakiekolwiek rozstrzygniêcia, al-bowiem ta kompetencja przynale¿y tylko i wy³¹cznie Sejmowi jako organowi

4 B. Banaszak, op. cit., s. 59–60.

5 Wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99.

6 Wyrok TK z 22 wrzeœnia 2006 r., U 4/6, OTK 2006, nr 109, poz. 8A.

7 Ibidem.

zlecaj¹cemu komisji zbadanie okreœlonej sprawy. Jednak¿e zupe³nie wyj¹tko-wo – w przypadku, gdyby komisja w trakcie postêpowania uzna³a, ¿e dokona-ne przez ni¹ ustalenia uzasadniaj¹ postawienie osobom takim jak: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli, cz³onkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzy³ kierowanie ministerstwem czy te¿ Naczelny Dowódca Si³ Zbroj-nych⁸ zarzutu pope³nienia przez nie w sposób zawiniony, w zakresie swojego urzêdowania lub w zwi¹zku z zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszaj¹-cego Konstytucjê lub ustawê – wystêpuje z wstêpnym wnioskiem o poci¹-gniêcie tych osób do odpowiedzialnoœci konstytucyjnej przed Trybuna³em Stanu. O wyst¹pieniu z takim wnioskiem komisja postanawia wiêkszoœci¹ 2/3 g³osów w obecnoœci co najmniej po³owy liczby jej cz³onków.

Z powy¿ej scharakteryzowan¹ instytucj¹ komisji œledczej œciœle powi¹za-na jest funkcja kontrolpowi¹za-na Sejmu⁹, która stanowi niezbêdny atrybut parla-mentu w pañstwie demokratycznym¹⁰.

Jak s³usznie zauwa¿y³ M. Zubik, kontrola parlamentarna wi¹¿e siê z wieloma ustrojowymi zasadami wskazanymi w Konstytucji RP. Do tych zasad z pewnoœci¹ mo¿emy zaliczyæ: zasadê pañstwa prawnego, zasadê lega-lizmu, zasadê podzia³u w³adzy, konstytucyjne prawo obywateli do informacji czy te¿ prawo do prywatnoœci¹¹.

„Funkcja kontrolna pozostaje w œcis³ym zwi¹zku z zasad¹ podzia³u w³a-dzy. Zasada ta zak³ada, ¿e system organów pañstwowych powinien zawieraæ wewnêtrzne mechanizmy zapobiegaj¹ce koncentracji i nadu¿yciom w³adzy pañstwowej, gwarantuj¹ce jej sprawowanie zgodnie z wol¹ Narodu i przy poszanowaniu wolnoœci i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze œrodków realizacji wymienionych celów. Uprawnie-nia kontrolne legislatywy stanowi¹ istotny element w systemie powi¹zañ i »hamulców« miêdzy w³adzami, zapewniaj¹cych równowagê w³adz. Kontrola parlamentarna s³u¿y nie tylko zebraniu informacji niezbêdnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umo¿liwia tak¿e egzekwowanie odpowiedzialnoœci politycznej rz¹du i jego cz³onków”¹².

Konstytucja RP o sprawowaniu kontroli przez Sejm nad dzia³alnoœci¹ Rady Ministrów stanowi g³ównie w art. 95 ust. 2. W takim przypadku

pod-8 Zob. art. 1 ust. 1 pkt 3–7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jedn.

Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 925 z póŸn. zm.).

9 Na marginesie nale¿y dodaæ, i¿ poza tworzeniem komisji œledczych w szczególnej proce-durze podstawowymi instrumentami kontroli sejmowej s¹: prawo ¿¹dania informacji, prawo

¿¹dania wys³uchania, procedura interpelacji i zapytañ poselskich, procedura wykonania ustawy bud¿etowej (w tym oczywiœcie podstawowa kwestia zwi¹zana z udzieleniem Radzie Ministrów absolutorium), indywidualna i solidarna odpowiedzialnoœæ Rady Ministrów.

10 P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu wed³ug nowej Konstytucji, „Pañstwo i Prawo” 1997, z. 11–12, s. 47.

11 M. Zubik, O zakresie i formach dzia³ania sejmowych komisji œledczych, „Studia Iuridica”

2005, nr 44, s. 445.

12 Wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99.

115

Instytucja komisji œledczej w Polsce

miotem funkcji kontrolnej jest tylko i wy³¹cznie Sejm, a adresatem Rada Ministrów.

Ponadto kontrola parlamentarna powinna byæ postrzegana tak¿e w kon-tekœcie realizacji funkcji ustawodawczej. Dzieje siê tak dlatego, ¿e Sejm, aby racjonalnie móg³ tworzyæ prawo, powinien mieæ tak¿e mo¿liwoœæ dokonania oceny, w jaki sposób stanowione ustawy s¹ wykonywane¹³. Czêsto dopiero

œledztwo sejmowe jest optymalnym i jedynym instrumentem, za pomoc¹ któ-rego Sejm skutecznie bêdzie móg³ realizowaæ swoj¹ funkcjê kontroln¹. Oczy-wiœcie nie mo¿emy zapomnieæ, i¿ najbardziej wszechstronn¹, je¿eli chodzi o realizacjê funkcji kontrolnej, konstytucyjn¹ kompetencj¹ ze strony Sejmu i jego organów jest mo¿liwoœæ zlecenia kontroli Najwy¿szej Izbie Kontroli¹⁴.

Zakres funkcji kontrolnej, jak¹ w imieniu Sejmu wykonuje m.in. komisja

œledcza, w myœl art. 95 ust. 2 Konstytucji RP musi byæ okreœlony nie tylko przepisami ustaw, ale i Konstytucji. I tak, je¿eli chodzi o zakres przedmioto-wy, to kluczowe znaczenie maj¹ w tym przypadku normy konstytucyjne od-nosz¹ce siê do odpowiedzialnoœci rz¹du i ministrów¹⁵.

2. Ustalenie standardów wyznaczaj¹cych swobodê Sejmu w powo³ywaniu komisji œledczych

W dotychczasowej praktyce organów pañstwa uda³o siê ustaliæ kilka przes³anek warunkuj¹cych uznanie dopuszczalnoœci powo³ania do ¿ycia przez Sejm komisji œledczej. G³ówna rolê odegra³o uzasadnienie do wyroku Trybu-na³u Konstytucyjnego z dnia 22 wrzeœnia 2006 r. dotycz¹cego uznania za niezgodne z Konstytucj¹ przewa¿aj¹cej czêœci jednostek redakcyjnych

uchwa-³y Sejmu z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powo³ania komisji œledczej do zbadania rozstrzygniêæ dotycz¹cych przekszta³ceñ kapita³owych

i w³asno-œciowych w sektorze bankowym oraz dzia³añ organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r.¹⁶ Choæ nie wszystkie ustalenia Trybuna³u Konstytucyjnego w tym zakresie mo¿na uznaæ za w pe³ni wyjaœnione czy oczywiste¹⁷, wyznaczaj¹ one kryteria oceny, które mog¹ byæ przyjête dla dokonania oceny, choæ czêœciowo interesuj¹cej nas kwestii.

W myœl art. 111 Konstytucji RP, Sejm mo¿e powo³aæ komisjê œledcz¹ do zbadania okreœlonej sprawy. Powo³uj¹c komisjê, Sejm w stosownej uchwale

13 Zob. W. Odrow¹¿-Sypniewski, Komisja œledcza jako forma kontroli sejmowej w orzecz-nictwie TK, „Przegl¹d Sejmowy” 2007, nr 2(80), s. 116.

14 M. Zubik, O zakresie i formach..., s. 446.

15 Por. L. Garlicki, Komentarz do art. 95 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytu-cja..., s. 6.

16 M.P. nr 24, poz. 265.

17 Por. np. W. Odrow¹¿-Sypniewski, Komisja œledcza, jako forma kontroli sejmowej w œwietle ustaleñ Trybuna³u Konstytucyjnego, „Przegl¹d Sejmowy” 2007, nr 3, s. 95 i n.

musi wskazaæ sprawê, któr¹ ma siê zaj¹æ komisja. Sprawa ta winna zostaæ nale¿ycie okreœlona, a jej charakter powinien dawaæ siê zbadaæ w ramach

œledztwa sejmowego. Trybuna³ Konstytucyjny we wspomnianym wyroku (U 4/06) wskaza³ m.in. kilka szczegó³owych wymogów:

1) komisja œledcza nie mo¿e byæ tworzona dla zbadania jakiejkolwiek kwestii, lecz tylko takiej, która ma szczególne znaczenie dla pañstwa;

2) sprawa stanowi¹ca przedmiot badania komisji musi siê mieœciæ w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej;

3) u¿ycie komisji œledczej do realizacji celu, który mo¿e byæ osi¹gniêty za pomoc¹ œrodków innego rodzaju (komisji sta³ych parlamentu), jest naru-szeniem zasady racjonalnoœci i proporcjonalnoœci dzia³ania w³adzy publicznej wynikaj¹cej z art. 2 Konstytucji;

4) zakres kontroli dzia³ania komisji œledczej obejmuje w szczególnoœci dzia³alnoœæ Rady Ministrów oraz organów administracji rz¹dowej (art. 95 ust. 2 Konstytucji RP);

5) komisja œledcza mo¿e badaæ dzia³alnoœæ organów i instytucji publicz-nych, a w odniesieniu do osób prywatnych tylko w takim zakresie, w jakim osoby te wykonuj¹ zadania z zakresu administracji publicznej lub korzystaj¹ z pomocy pañstwa;

6) poza zakresem dzia³ania komisji œledczej pozostaj¹ tak¿e organy konstytucyjnie wyposa¿one w przymiot niezawis³oœci i niezale¿noœci;

7) zadania komisji œledczej powinny byæ zwi¹zane z konstytucyjnymi celami i funkcjami realizowanymi przez Sejm;

8) kontrola sejmowa oznacza prawo izby do uzyskiwania informacji o dzia³alnoœci okreœlonych organów i instytucji publicznych oraz prawo

wyra-¿ania oceny tej dzia³alnoœci, a tak¿e ma umo¿liwiæ egzekwowanie odpowie-dzialnoœci politycznej rz¹du i jego cz³onków;

9) kontrola sejmowa ma s³u¿yæ informowaniu spo³eczeñstwa o funkcjo-nowaniu organów pañstwowych i zapewnia poddanie aparatu pañstwowego kontroli opinii publicznej;

10) niedopuszczalne jest zarówno niedookreœlenie sprawy powierzanej komisji œledczej, jak i okreœlenie tej sprawy za pomoc¹ parametrów, które z góry wykluczaj¹ jej zbadanie;

11) przez „sprawê” nale¿y rozumieæ sumê pewnych faktów lub twierdzeñ dotycz¹cych danych okolicznoœci i zbiór ten musi zostaæ oznaczony w uchwale Sejmu o powo³aniu komisji œledczej;

12) „okreœlona sprawa”, w rozumieniu art. 111 Konstytucji, to zbiór oko-licznoœci stanowi¹cych przedmiot zainteresowania Sejmu, które musz¹ zostaæ wskazane w uchwale Sejmu powo³uj¹cej dan¹ komisjê œledcz¹ do ¿ycia.

Zdaniem Trybuna³u zasada, i¿ sprawa powinna spe³niaæ wymóg „okreœlo-noœci”, jest przes³ank¹ konstytucyjnoœci dzia³ania komisji jako komisji œled-czej. WyraŸne okreœlenie zakresu (przedmiotu) dzia³ania komisji œledczej

117

Instytucja komisji œledczej w Polsce

i okreœlenie sprawy, która ma byæ przedmiotem jej dzia³añ, jest niezbêdne ze wzglêdu na ryzyko naruszenia wartoœci chronionych konstytucyjnie.

Z tego te¿ powodu niezwykle istotne jest zobiektywizowanie sprawy, któr¹ komisja ma siê zaj¹æ. Sejm nie mo¿e wiêc uruchamiaæ trybu œledczo-kontrol-nego jedynie na podstawie nieskonkretyzowanych domniemañ. Przedmiot dzia³ania komisji musi byæ nie tylko wyraŸnie wyodrêbniony, ale i zrozumia³y dla wszystkich potencjalnych podmiotów, które komisja w celu zbadania sprawy zechce wys³uchaæ. Niew³aœciwe okreœlenie zakresu dzia³ania komisji uniemo¿liwia osi¹gniêcie wyznaczonego celu. Ponadto sprawa powierzona komisji musi, wed³ug obiektywnie przyjêtych kryteriów, nadawaæ siê do zba-dania. Je¿eli zaœ cel powo³ania komisji nie mo¿e byæ zrealizowany – w wyni-ku niepoprawnego konstytucyjnie okreœlenia zadañ komisji – niespe³niony zostaje nakaz wynikaj¹cy ze wstêpu do Konstytucji, odnosz¹cy siê do rzetel-noœci i sprawrzetel-noœci dzia³ania organów w³adzy publicznej. Istotne jest tak¿e to,

¿e Konstytucja nie dopuszcza tzw. subdelegacji na rzecz komisji œledczej, a tym samym nie jest mo¿liwe, aby Sejm zezwoli³ komisji na skonkretyzowa-nie pojêcia „okreœleskonkretyzowa-nie sprawy”¹⁸. Czasowe okreœlenie zakresu zainteresowa-nia komisji musi daæ siê racjonalnie wyjaœniæ z punktu widzezainteresowa-nia celu jej powo³ania i przedmiotu badania.

Trybuna³ zauwa¿y³, ¿e zakres dzia³ania komisji œledczej nie mo¿e byæ okreœlony w sposób generalny za pomoc¹ nieostrych kryteriów wymagaj¹-cych uprzedniego sprecyzowania (dookreœlenia). Ponadto „œledztwo sejmowe”

mo¿e byæ prowadzone wy³¹cznie w granicach podmiotowych i przedmioto-wych funkcji kontrolnej parlamentu. Skoro komisja (wraz z innymi komisja-mi) jest wewnêtrznym organem izby, to nie mog¹ jej przys³ugiwaæ kompeten-cje wykraczaj¹ce poza kompetenkompeten-cje samego Sejmu. Z jednej strony zakres spraw powierzonych do rozpatrzenia przez komisje sejmowe znajduje uza-sadnienie tylko o tyle, o ile mieœci siê w okreœlonym przez prawo zakresie dzia³ania Sejmu. Z drugiej natomiast strony komisja nie mo¿e zastêpowaæ izby jako ca³oœci. Ponadto komisja œledcza mo¿e jedynie badaæ dzia³alnoœæ organów i instytucji publicznych objêtych kontrol¹ parlamentarn¹ przez Konstytucjê oraz ustawy¹⁹. Jedynym przepisem ustawy o komisji œledczej, który ogranicza w wyraŸny sposób zakres jej dzia³ania, jest art. 8 ust. 2.

Wskazuje on, ¿e przedmiotem dzia³ania komisji œledczej nie mo¿e byæ ocena zgodnoœci z prawem orzeczeñ s¹dowych. Nie mo¿na tak¿e zapomnieæ o tym,

¿e komisja musi uszanowaæ okreœlon¹ w art. 51 ust. 2 konstytucyjn¹ ochronê prawa do prywatnoœci.

18 Zob. W. Odrow¹¿-Sypniewski, Opinia prawna na temat projektu uchwa³y o zmianie uchwa³y w sprawie powo³ania komisji œledczej do zbadania rozstrzygniêæ dotycz¹cych przekszta³-ceñ kapita³owych i w³asnoœciowych w sektorze bankowym oraz dzia³añ organów nadzoru bankowe-go w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r., druk sejmowy nr 1188, Warszawa 2006.

19 Ibidem.

Trybuna³ podkreœli³, i¿ œledztwo sejmowe mo¿e byæ prowadzone, ale tyl-ko do wyjaœnienia takiej sprawy, której nie mo¿na wyjaœniæ przy u¿yciu

œrodków nieingeruj¹cych w sferê praw i wolnoœci podmiotów prawa prywat-nego. Nale¿y uznaæ, ¿e u¿ycie przez Sejm œrodków w³aœciwych procedurze karnej tam, gdzie nie jest to konieczne dla pozyskania informacji potrzeb-nych dla zbadania sprawy, prowadzi³oby do naruszenia zasady proporcjonal-noœci wynikaj¹cej z zasady demokratycznego pañstwa prawnego (art. 2 Kon-stytucji). Zdaniem Trybuna³u zasada rzetelnoœci i sprawnoœci dzia³ania organów w³adzy publicznej nak³ada na Sejm ka¿dorazowo obowi¹zek

rozwa-¿enia, czy wyjaœnienie danej sprawy faktycznie wymaga – ze wzglêdu na koniecznoœæ zastosowania instrumentów okreœlonych w ustawie z 21 stycznia 1999 r. – powo³ania komisji œledczej, gdy¿ nie jest mo¿liwe zrealizowanie tego zadania przy u¿yciu innych œrodków ani procedur²⁰.

3. Struktura uchwa³y Sejmu o powo³aniu komisji œledczej Przepis art. 2 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji œledczej wyraŸnie stano-wi, i¿ uchwa³a o powo³aniu komisji okreœliæ winna nie tylko zakres jej dzia³a-nia, ale równie¿ (choæ jedynie fakultatywnie) szczegó³owe zasady dzia³ania komisji oraz termin z³o¿enia przez ni¹ sprawozdania. Je¿eli chodzi o

szczegó-³owe zasady dzia³ania samej komisji, to mog¹ one z pewnoœci¹ dotyczyæ tych elementów procedury wewn¹trzkomisyjnej, które Sejm chce okreœliæ odmien-nie, ni¿ czyni to Regulamin Sejmu²¹.

Jak s³usznie zauwa¿ono, uchwa³a dotycz¹ca aktu powo³ania komisji jest uchwa³¹ w rozumieniu przepisów art. 136a Regulaminu Sejmu²², który sta-nowi, i¿ projekt uchwa³y w sprawie powo³ania komisji œledczej mo¿e byæ wniesiony przez Prezydium Sejmu lub co najmniej 46 pos³ów. Ponadto do projektu nale¿y do³¹czyæ uzasadnienie wskazuj¹ce potrzebê i cel powo³ania komisji. Projekt uchwa³y podlega oczywiœcie dwóm czytaniom w Sejmie. Po analizie przepisów ustawy mo¿emy dojœæ do wniosku, i¿ uchwa³a powo³uj¹ca komisjê œledcz¹ powinna w szczególnoœci okreœlaæ:

a) nazwê komisji,

b) sprawê, któr¹ ma badaæ komisja,

c) liczbê pos³ów, którzy maj¹ wchodziæ w sk³ad komisji, d) moment wejœcia uchwa³y w ¿ycie²³.

20 Wyrok TK z 22 wrzeœnia 2006 r., U 4/6, OTK 2006, nr 109, poz. 8A.

21 Zob. szerzej: T. Osiñski, Komentarz do art. 2 ustawy o sejmowej komisji œledczej, [w:]

M. Lewandowski, A. Kowalski, T. Osiñski, Sejmowa komisja œledcza, Warszawa 2006, s. 78–98.

22 Uchwa³a Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: M.P. z 2009 r., nr 5, poz. 47).

23 T. Osiñski, Komentarz do art. 2 ustawy o sejmowej komisji œledczej..., s. 79.

119

Instytucja komisji œledczej w Polsce

Uchwa³a Sejmu w sprawie powo³ania komisji œledczej do zbadania

okre-œlonej sprawy nie powinna mieæ rozbudowanej formy. Jak dotychczas

uchwa-³y takie oprócz tytu³u zawierauchwa-³y czêsto wstêp (preambu³ê) oraz kilka

artyku-³ów, z czego niewielka ich czêœæ stara³a siê dookreœliæ cel i zakres dzia³ania komisji. Przy tworzeniu projektu uchwa³y zastosowanie powinny znaleŸæ za-sady techniki prawodawczej zawarte w Rozporz¹dzeniu Prezesa Rady Mini-strów z dnia 20 czerwca 2002 r. Dlatego te¿ przy tworzeniu projektu takiej uchwa³y nale¿y przestrzegaæ zasad niezbêdnych przy redagowaniu wszyst-kich aktów prawnych.

Po pierwsze – redakcja przepisów uchwa³y powinna byæ: zwiêz³a, synte-tyczna, poprawna pod wzglêdem jêzykowym. Powinniœmy u¿ywaæ jednako-wych wyrazów i terminów prawnych, je¿eli oznaczamy nimi jednakowe pojê-cia i pos³ugiwaæ siê przede wszystkim pojêpojê-ciami, które zosta³y przyjête w aktach o charakterze zasadniczym, np. w ustawach. Powinniœmy unikaæ okreœleñ specjalistycznych niebêd¹cych w powszechnym u¿yciu, zapo¿yczeñ obcojêzycznych, nowo tworzonych pojêæ lub struktur jêzykowych, chyba ¿e w dotychczasowym s³ownictwie polskim nie ma odpowiedniego okreœlenia²⁴. Je¿eli zaœ istnieje niebezpieczeñstwo ró¿nego pojmowania danego wyrazu, to nale¿y go objaœniæ. Zdania w tekœcie aktu prawnego winny byæ budowane zgodnie z powszechnie przyjêtymi regu³ami sk³adni jêzyka polskiego, nale¿y unikaæ d³ugich zdañ z³o¿onych z kilkoma zdaniami podrzêdnymi.

Po drugie – opracowuj¹c uchwa³ê, powinniœmy w sposób wyczerpuj¹cy uregulowaæ dan¹ dziedzinê. Niedopuszczalne jest pozostawianie poza jej za-kresem istotnych fragmentów.

Po trzecie – kwestie zawarte w uchwale powinny byæ tak skonstruowane, aby od przyjêtych w nich zasad regulacji nie trzeba by³o wprowadzaæ licz-nych wyj¹tków. Nale¿y œciœle trzymaæ siê zakresu przedmiotowego i podmio-towego uchwa³y po to, by nie regulowaæ spraw niemieszcz¹cych siê w owym zakresie²⁵.

Niezale¿nie od oceny celowoœci wprowadzania preambu³y czy te¿ nad-miernego rozbudowania tytu³u uchwa³y, nie sposób nie zauwa¿yæ, ¿e

Niezale¿nie od oceny celowoœci wprowadzania preambu³y czy te¿ nad-miernego rozbudowania tytu³u uchwa³y, nie sposób nie zauwa¿yæ, ¿e

W dokumencie 11 Uniwersytet Warmińsko–Mazurski w OlsztynieWydział Prawa i Administracji (Stron 111-127)