Studia Prawnoustrojowe 11 UWM
2010
Analiza zarz¹dzania w jednostkach samorz¹du terytorialnego wymaga szerszego spojrzenia na specyfikê zarz¹dzania w sektorze publicznym. Punk-tem wyjcia jest przy tym samo pojêcie zarz¹dzania. Dostêpna literatura przedmiotu wskazuje liczne definicje, sporód których warto dla ogólnej orientacji wymieniæ kilka. W charakterystycznych ujêciach zarz¹dzanie to:
dzia³anie polegaj¹ce na spowodowaniu funkcjonowania rzeczy, organizacji lub osób zgodnie z wytyczonym przez zarz¹dzaj¹cego celem1,
uk³ad dzia³añ reguluj¹cych funkcjonowanie danej organizacji, zgodnie z wytyczonymi celami2,
formu³owanie celu dzia³ania, planowanie, czyli organizowanie toku czyn-noci, pozyskiwanie i rozmieszczanie potrzebnych zasobów (ludzkich i rze-czowych), czyli organizowanie struktur oraz kontrolowanie realizacji celów3. Peter Drucker zwróci³ uwagê, ¿e choæ pojêcie zarz¹dzanie na oznacze-nie umiejêtnoci, a tak¿e wiadomoci pewnych procesów stosowane jest od dawna, to warto pamiêtaæ, ¿e w³anie w sferze publicznej zarz¹dzanie jest bardziej potrzebne ni¿ w organizacjach nastawionych na zysk. ¯ycie publicz-ne stanowi bowiem istotpublicz-ne pole zró¿nicowanych napiêæ politycznych, spo³ecz-nych i gospodarczych, a jako takie nie jest obwarowane granic¹ op³acalnoci dzia³ania, charakterystyczn¹ dla organizacji biznesowych4.
Na efektywne zarz¹dzanie organizacj¹ (tak¿e jednostk¹ terytorialn¹) sk³adaj¹ siê nastêpuj¹ce elementy:
interakcje z otoczeniem, w którym siê znajduje,
1 Encyklopedia popularna PWN, Warszawa 1996.
2 J. Penc, Leksykon biznesu, Warszawa 1997, s. 2347.
3 J. Zieleniewski, Organizacja i zarz¹dzanie, PWN, Warszawa 1969, s. 3167.
4 P. Drucker, Spo³eczeñstwo pokapitalistyczne, PWN, Warszawa 2000, s. 114120.
w³adza jako podmiot sterowania i kierowania,
strategie organizacji,
struktury organizacyjne,
systemy sterowania i zarz¹dzania,
monitoring efektów5.
Zarz¹dzanie publiczne to zarz¹dzanie procesami wiadczenia us³ug pu-blicznych, zaspokajaj¹cych potrzeby publiczne, niezale¿nie od sposobu orga-nizacji ich zaspokajania. Wed³ug Barbary Ko¿uch z zarz¹dzaniem publicz-nym mamy do czynienia [...] bez wzglêdu na to, czy organizacje publiczne zaspokajaj¹ potrzeby publiczne bezporednio, wytwarzaj¹c dobra i us³ugi, czy te¿ porednio poprzez ró¿ne rozwi¹zania instytucjonalne, np. subsydiowanie przedsiêbiorstw prywatnych czy organizacji pozarz¹dowych, które mog¹ byæ bezporednim wiadczeniodawc¹ us³ug publicznych6. Zarz¹dzanie publicz-ne obejmuje dzia³ania decyzyjpublicz-ne w ramach funkcji zarz¹dzania w organiza-cjach publicznych i organizaorganiza-cjach wspó³uczestnicz¹cych w procesie wiad-czenia us³ug publicznych, zorientowanych na sprawne wykorzystanie zasobów (w³asnych i otoczenia) w celu bie¿¹cego i nieprzerwanego zaspoka-jania zbiorowych potrzeb ludnoci w drodze wiadczenia us³ug powszechnie dostêpnych.
Istotê zarz¹dzania stanowi okrelony sposób wykorzystania zasobów dla osi¹gniêcia okrelonych celów. W odniesieniu do zarz¹dzania publicznego szczególne znaczenie ma koordynowanie. Wspó³czesny proces zarz¹dzania publicznego polega na ci¹g³ym lub cyklicznym wykonywaniu zadañ kierow-niczych, na które sk³adaj¹ siê cztery strategiczne funkcje zarz¹dzania, tj.
planowanie, organizowanie, przewodzenie (kierowanie ludmi) oraz kontro-lowanie.
Planowanie to formu³owanie celów organizacji, okrelanie sposobów ich osi¹gania za pomoc¹ niezbêdnych zasobów. Szczególne znaczenie i okrelon¹ specyfikê posiada planowanie strategiczne, równie istotne w organizacjach publicznych, jak i organizacjach z sektora non-profit7. Na proces organizo-wania sk³ada siê grupowanie g³ównych dzia³añ i zasobów, które zmierzaj¹ do ustalania zbioru stosunków organizacyjnych okrelaj¹cych pozycje po-szczególnych sk³adników organizacji oraz procedur pe³nienia tych ról. Du¿e znaczenie ma tak¿e tworzenie sieci kana³ów komunikacyjnych pomiêdzy
or-5 A. Noworól, Podstawy zarz¹dzania w administracji publicznej, Wy¿sza Szko³a Admini-stracji Publicznej, Szczecin 2003, s. 5354.
6 Syntetyczn¹ prezentacjê istoty zarz¹dzania publicznego zawieraj¹ m.in. publikacje B. Ko¿uch: Zarz¹dzanie publiczne. Istota i zakres pojêcia, Wspó³czesne Zarz¹dzanie 2002, nr 2 oraz Zarz¹dzanie strategiczne w organizacjach publicznych, [w:] Zarz¹dzanie w sektorze publicz-nym, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003, s. 31.
7 J.M. Bryson, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, Jossey-Bass Publishers, San Francisco 1996, s. 2538.
163
Pojêcie zarz¹dzania publicznego w samorz¹dzie terytorialnym
ganizacjami. Kolejna funkcja zarz¹dzania przewodzenie, czyli motywo-wanie polega na pobudzaniu cz³onków organizacji do dzia³ania ukierunko-wanego na osi¹ganie celów organizacji. W ramach tej funkcji wykorzystuje siê wyspecjalizowane techniki i procedury, do których mo¿emy zaliczyæ: poli-tykê kadrowo-p³acow¹, dotycz¹c¹ oceny i samooceny jednostek, grup pracow-niczych i komórek organizacyjnych, procedury obsadzania stanowisk kierow-niczych, awansowanie pracowników oraz ró¿ne techniki identyfikacji i rozwi¹zywania konfliktów w organizacji8. Kontrolowanie obejmuje przede wszystkim stwierdzenie stanów rzeczywistych i porównywanie ich z podsta-w¹ odniesienia, czyli przyjêtymi stanami wzorcowymi, w celu okrelenia poziomu odchylenia od planowanych zaleceñ, a nastêpnie wprowadzenie dzia³añ kierowniczych zmierzaj¹cych do korekty tych odchyleñ. Funkcja kon-trolna jest zwrotnie sprzê¿ona z pozosta³ymi funkcjami zarz¹dzania. Polega ona przede wszystkim na pozyskiwaniu przez zarz¹dzaj¹cego kontrolnych informacji o rzeczywistym stanie funkcjonowania organizacji, na porównywa-niu tego stanu z celami organizacji, a nastêpnie formu³owaporównywa-niu zaleceñ o charakterze motywacyjnym, organizatorskim oraz planistycznym i wpro-wadzeniu niezbêdnych korekt9.
Gospodarcze, polityczne i spo³eczne funkcjonowanie organizacji publicz-nych odzwierciedlaj¹ przede wszystkim ich misje. Zawieraj¹ one w swojej treci cel ogólny, który stanowi podstawê celów szczegó³owych w nieustan-nym procesie podejmowania decyzji na ró¿nych szczeblach zarz¹dzania orga-nizacj¹. Misje i cele formalne organizacji publicznych, a tak¿e organizacji pozarz¹dowych odzwierciedlaj¹ w szczególnoci ogólny charakter interak-cji z otoczeniem10 (zob. rys. 1). W g³ównym zarysie s¹ one ustalane przez prawo i uk³ad polityczny. Dlatego te¿ misje zorientowane s¹ na cele pu-bliczne i spo³eczne potrzeby. Na formu³owanie celów mog¹, ale nie musz¹ mieæ wp³ywu osoby nie pochodz¹ce z wyboru, np. urzêdnicy publiczni, lob-byci, a tak¿e eksperci zewnêtrzni. Natomiast decyzje polityczne s¹ po-dejmowane przez pochodz¹cych z wyboru przedstawicieli lub ich pe³no-mocników.
8 S. Richards, Flexibility in Personel Management: Some Comparisons Between the Public and Private Sectors, [w:] Flexible Personnel Management in the Public Service, PUMA, Paris 1990, s. 91125.
9 B. Ko¿uch, Zarz¹dzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, War-szawa 2004, s. 6263.
10 Por. D. Farnham, S. Horton, Public Managers and Private Managers: Towards a Profes-sional Synthesis?, [w:] D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem (eds.), New Public Managers in Europe, Macmillan Press Ltd., London 1996, s. 29.
W spo³eczeñstwach demokratycznych cele zarz¹dzania i sprawowania w³adzy publicznej mo¿na podzieliæ na:
1) cele spo³eczno-polityczne, ukierunkowane na zaspokajanie potrzeb mieszkañców;
2) cele rodowiskowe, zwi¹zane z gospodarowaniem przestrzeni¹, czyli
rodowiskiem naturalnym i kulturowym jednostek samorz¹dów terytorial-nych;
3) cele gospodarcze, warunkuj¹ce funkcjonowania województw, powia-tów i gmin11.
Okrelanie celów organizacji publicznej, któr¹ jest jednostka samorz¹du terytorialnego, powinno siê odbywaæ w procesie opracowywania strategii roz-woju, przy aktywnym udziale spo³ecznoci lokalnej, dzia³aj¹cych na danym obszarze organizacji pozarz¹dowych oraz innych organizacji gospodarczych i spo³ecznych. Osoby zarz¹dzaj¹ce organizacjami publicznymi musz¹ podo³aæ realizacji ró¿norakich celów formu³owanych przez licznych interesariuszy.
Inaczej jest w przypadku organizacji biznesowych, dla których najwa¿niej-szym celem jest osi¹ganie zysku jednoznacznego miernika sukcesu lub pora¿ki12.
Cele organizacji publicznych s¹ niejednokrotnie z³o¿one, czasem trudne do osi¹gniêcia, gdy¿ obwarowane trojakiego rodzaju presj¹, tj.:
podporz¹dkowane wspieraniu g³ównych koalicji politycznych,
sformu³owane nadmiernie ogólnikowo, aby wykazaæ, ¿e choæ w czêci zosta³y zrealizowane,
11 A. Noworól, Zarz¹dzanie w samorz¹dzie. ABC samorz¹du terytorialnego, Fundacja Roz-woju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2006, s. 70.
12 Por. G.A. Boyne, Public and Private Management: Whats The Difference?, Journal of Management Studies 2002, nr 1.
Rys. 1. Interakcje organizacji publicznych
ród³o: oprac. na podstawie D. Farnham, S. Horton, op. cit., s. 29.
Misja i cele
Mened¿erowie
Regulatorzy
Interesariusze zewnêtrzni
Interesariusze wewnêtrzni Konkurenci
Partnerzy
KULTURA ORGANIZACJI
ODPOWIEDZIALNOή
165
Pojêcie zarz¹dzania publicznego w samorz¹dzie terytorialnym
sformu³owane nieprecyzyjnie, aby umo¿liwiæ unikanie
odpowiedzialno-ci za trudnoodpowiedzialno-ci w ich ca³kowitej realizacji.
W organizacjach nastawionych na zysk cele, najczêciej ustalane przez najwy¿sze kierownictwo, dotycz¹ rozwoju organizacji, osi¹gniêcia wysokiej pozycji rynkowej, dywersyfikacji produkcji, satysfakcji klientów oraz prze-strzegania obowi¹zuj¹cych norm prawnych i stosowania siê do rz¹dowych regulacji. Jednak¿e najwa¿niejszym celem dzia³ania tego typu organizacji jest rentownoæ.
Organizacje nie nastawione na zysk, w tym organizacje publiczne i poza-rz¹dowe, maj¹ misje i cele ukierunkowane przede wszystkim na dobro
spo-³eczne, np. realizacjê interesów obywateli czy niesienie wzajemnej pomocy.
G³ówne cele jednostek samorz¹dowych skoncentrowane s¹ na wiadczeniu us³ug na rzecz cz³onków wspólnoty regionalnej i lokalnej, a w przypadku organizacji pozarz¹dowych na ochronie grup interesów oraz pozyskiwaniu pomocy z zewn¹trz. Funkcjonowanie takich organizacji na trudnym i wyma-gaj¹cym rynku wymaga przede wszystkim zaanga¿owania osób zarz¹dzaj¹-cych oraz wspó³pracy cz³onków. Wyniki dzia³ania organizacji publicznych i pozarz¹dowych zale¿¹ w du¿ej mierze od jakoci i sposobu zarz¹dzania nimi13.
Zakres zarz¹dzania publicznego mo¿na doprecyzowaæ ze wzglêdu na charakter zbiorowych potrzeb spo³ecznych (czyli dziedzin ¿ycia spo³eczno-gospodarczego) oraz ze wzglêdu na szczebel zarz¹dzania. Mo¿na wymieniæ nastêpuj¹ce dziedziny zarz¹dzania publicznego:
zarz¹dzanie w sferze administracji publicznej trzech szczebli: gminnego, powiatowego i województwa,
zarz¹dzanie w sferze gospodarczej, z uwzglêdnieniem zarz¹dzania finansa-mi publicznyfinansa-mi,
zarz¹dzanie bezpieczeñstwem publicznym, obejmuj¹cym swym zasiêgiem przestrzeganie prawa i ochronê ³adu publicznego,
zarz¹dzanie zdrowiem publicznym,
zarz¹dzanie edukacj¹,
zarz¹dzanie kultur¹,
zarz¹dzanie organizacjami szczebla podstawowego, tj. mikrozarz¹dzanie,
zarz¹dzanie w skali ca³ej gospodarki narodowej, tj. makrozarz¹dzanie,
zarz¹dzanie miêdzynarodowymi organizacjami publicznymi14.
Wa¿n¹ rolê w zarz¹dzaniu publicznym odgrywaj¹ ludzkie potrzeby, które s¹ realizowane za porednictwem ró¿nych dóbr i us³ug. Wed³ug B. Ko¿uch to w³anie pojêcie us³ug publicznych definiuje czynnoci zwi¹zane z
dzia³alno-ci¹ mieszkañców danej spo³ecznoci, ale tak¿e ró¿nego rodzaju dzia³ania
13 B. Ko¿uch, Zarz¹dzanie publiczne..., s. 98.
14 Ibidem, s. 60.
rz¹du i samorz¹dów prowadz¹ce do tworzenia warunków do rozwoju sektora prywatnego i spo³ecznego15. Podstawowym kryterium wskazuj¹cym, czy konkretne dzia³anie mo¿na uznaæ za us³ugê publiczn¹, jest s³u¿enie intereso-wi publicznemu. Us³ugi publiczne to takie us³ugi, w których przynajmniej jeden element ma charakter czysto publiczny. Jako przyk³ad mo¿na tutaj wskazaæ w³asnoæ rodków wiadczonych us³ug, charakter zarz¹dzania lub charakter zatrudniania. Us³ugi publiczne tworz¹ bardzo liczn¹ grupê zró¿ni-cowanych dzia³añ i przedsiêwziêæ. Obejmuj¹ dobra publiczne, w odniesieniu do których niemo¿liwe jest wykluczenie kogokolwiek z prawa do korzystania z nich. S¹ to dobra, od których oczekuje siê okrelonej jakoci, niezale¿nie od liczby osób z nich korzystaj¹cych. W zakresie przedmiotowym us³ug publicz-nych mieszcz¹ siê nastêpuj¹ce ich kategorie:
1) us³ugi administracyjne, do których mo¿na zaliczyæ m.in. wydawanie dowodów osobistych, praw jazdy, pozwoleñ i decyzji dotycz¹cych ochrony
rodowiska, gospodarki przestrzennej i budownictwa, wydawanie pozwoleñ i koncesji odnonie dzia³alnoci kontrolowanych przez pañstwo;
2) us³ugi publiczne o charakterze spo³ecznym, jak np. ochrona zdrowia, bezpieczeñstwo publiczne, edukacja, mieszkalnictwo czy pomoc i opieka
spo-³eczna;
3) us³ugi publiczne o charakterze technicznym, np. transport, gospodar-ka wodna, utrzymanie porz¹dku, zaopatrzenie w energiê.
Us³ugi publiczne powinny byæ realizowane zgodnie z zasad¹ powszechnej dostêpnoci, zarówno w aspekcie us³ugi rzeczywistej, jak i w kontekcie fi-nansowym. Powszechna dostêpnoæ jest efektem sprawnego zarz¹dzania us³ugami przez jednostki administracji publicznej. Jednostki te dbaj¹ o za-pewnienie warunków do efektywnej realizacji us³ug, bazuj¹c na przyjêtej polityce spo³ecznej, wyznaczonych standardach oraz okrelonym rynku us³u-godawców. Dla usprawnienia systemu wiadczenia us³ug publicznych koniecz-ny jest sta³y wysi³ek ukierunkowakoniecz-ny na poprawê zarz¹dzania nimi przez urzê-dy publiczne. Mo¿na mówiæ o trzech grupach celów z tym zwi¹zanych:
1) udoskonaleniu zarz¹dzania obszarem us³ug publicznych nale¿y przez to rozumieæ ograniczenie zbêdnych szczebli zarz¹dzania, odci¹¿enie administracji od niepotrzebnych dzia³añ zarz¹dczych, usprawnienie mecha-nizmów decyzyjnych zwi¹zanych z dostarczaniem okrelonych us³ug oraz podniesienie kwalifikacji personelu zarz¹dzaj¹cego;
2) podniesieniu poziomu racjonalnoci ekonomicznej danego systemu (który to mo¿na uznaæ za element konieczny dla skutecznego zarz¹dzania)
sk³adaj¹ siê na to m.in.: ograniczenie kosztów realizacji us³ugi, zmniejsze-nie op³at za us³ugê, samowystarczalnoæ podmiotu realizuj¹cego us³ugê, umiejêtnoæ pozyskiwania rodków na rozwój systemu wiadczenia us³ug;
15 Ibidem, s. 71.
167
Pojêcie zarz¹dzania publicznego w samorz¹dzie terytorialnym
3) podniesieniu standardu us³ug chodzi tu przede wszystkim o popra-wê niezawodnoci realizacji us³ug (np. dostawy wody, odbioru cieków itp.) oraz poprawê ich jakoci16.
W Polsce coraz czêciej obserwuje siê zjawisko konkurowania jednostek samorz¹du terytorialnego w sferze us³ug publicznych. Najbardziej ujawnia siê to w systemie edukacji, w mniejszym stopniu w dziedzinie s³u¿by zdro-wia. Odnosi siê to tak¿e do dzia³añ organizacji niekomercyjnych (pozarz¹do-wych). Zasada konkurencyjnoci oznacza w tym przypadku zwrócenie wiêkszej uwagi na potrzeby klientów, oferowanie im wyboru uwzglêdniaj¹cego szersze preferencje oraz zapewniaj¹cego wy¿szy poziom wiadczonych us³ug17. To przesuniêcie akcentu w zarz¹dzaniu sektorem publicznym na konkurencyj-noæ i orientacja na wyniki (zamiast ogniskowania siê na efektywnoci wy-datkowania rodków publicznych, co jest typowe dla tradycyjnego zarz¹dza-nia) nastêpuje w szczególnoci za pomoc¹:
odchudzania administracji rz¹dowej (i samorz¹dowej),
oddelegowania w³adzy i odpowiedzialnoci na ni¿sze szczeble zarz¹-dzania oraz zastêpowanie rz¹dzeniem wspó³zarz¹zarz¹-dzania (jednostki samorz¹-du terytorialnego z organizacjami pozarz¹dowymi),
ukierunkowania procesu podejmowania decyzji na misje i za³o¿one cele,
zastêpowania rozdzielenia rz¹dowych funduszy aktywnym poszukiwa-niem alternatywnych róde³ finansowania,
stworzenia odpowiednich standardów realizacji zadañ publicznych,
mierzenia efektów dzia³añ organizacji pozarz¹dowych i jednostek sa-morz¹dów terytorialnych stopniem satysfakcji obywateli18.
Aktualnie wiele organizacji pozarz¹dowych funkcjonuje na bardzo kon-kurencyjnych rynkach i podejmuje wysi³ki w celu pozyskania cz³onków, wo-lontariuszy, funduszy do realizacji ustawowych dzia³añ.
Specyficznym obszarem badawczym zarz¹dzania publicznego jest zarz¹-dzanie terytoriami na szczeblu regionalnym i lokalnym, czyli zarz¹zarz¹-dzanie jednostkami samorz¹du terytorialnego. Zarz¹dzanie terytorialne (zarz¹dza-nie organizacjami terytorialnymi) wed³ug Aleksandra Noworóla jest to sterowanie zewnêtrznymi i wewnêtrznymi systemami organizacji oraz kiero-wanie jej strukturami dla osi¹gniêcia okrelonych przez zarz¹dzaj¹cego celów.
W³adza polityczna jest podmiotem zarz¹dzaj¹cym organizacj¹ terytorialn¹19. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e prezentowane powy¿ej ujêcie zarz¹dzania
terytorialne-16 Por: L. Kowalczyk, Nowoczesne koncepcje w zarz¹dzaniu organizacjami publicznymi, [w:] Zarz¹dzanie w sektorze publicznym, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003.
17 D. Osborne, T. Gaebler, Rz¹dziæ inaczej. Jak duch przedsiêbiorczoci przenika i prze-kszta³ca administracjê publiczn¹, Media Rodzina, Poznañ 1994, s. 511.
18 A. Gore, Businesslike Government. Lessons Learned from Americas Best Companies, Goverment Printing Office, Washington 1997.
19 A. Noworól, Podstawy zarz¹dzania..., s. 9.
go odnosi siê do wszystkich rodzajów struktur, instytucji i procesów, niezale¿-nie od zasiêgu terytorialnego czy stylu sprawowania w³adzy publicznej. Doty-czy wiêc zarówno zarz¹dzania na szczeblu centralnym, jak i regionalnym.
Skoro w³adza polityczna jest podmiotem zarz¹dzaj¹cym organizacj¹ teryto-rialn¹, to w³anie ona wyznacza lub uczestniczy w procesie definiowania celu rozwoju i funkcjonowania jednostek samorz¹du terytorialnego.
Organizacjami terytorialnymi s¹ zatem zgodnie ustawami o samorz¹-dzie województwa, samorz¹samorz¹-dzie powiatowym i samorz¹samorz¹-dzie gminy jednost-ki podzia³u terytorialnego kraju: województwo, powiat, gmina. Nale¿¹ do niej tak¿e pañstwa, a nawet organizacje miêdzynarodowe, jak Unia Europejska czy Organizacja Narodów Zjednoczonych20. Podstawowym kwalifikatorem jest posiadanie w³asnego mienia, odrêbnych od pañstwa finansów oraz w³asnej administracji. Ma to na celu stworzenie odpowiednim strukturom (w³adzom politycznym i administracji) warunków do zarz¹dzania w szeroko i dobrze pojêtym interesie reprezentowanej wspólnoty. W obliczu problemów stoj¹-cych przed osobami zarz¹dzaj¹cymi jednostkami samorz¹du terytorialnego niezbêdne jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji umo¿liwiaj¹cych mo¿li-wie najwydajniejsz¹ pracê21. Samorz¹dy lokalne realizuj¹ zadania poprzez funkcje:
aktywacyjne (tworzenie planów i programów),
regulacyjne (stanowienie prawa lokalnego),
alokacyjne (finansowanie dzia³alnoci jednostek terytorialnych),
policyjne (np. nadzór budowlany),
zarz¹dcze (np. gospodarowanie maj¹tkiem),
us³ugowe (wiadczenie us³ug publicznych)22.
W regionach szczególnie wa¿nym zadaniem jest tworzenie i realizacja koncepcji, projektów i rozwi¹zañ, które ukierunkowane s¹ na wzrost i rozwój regionu23 (funkcje aktywacyjne). Na szczeblu lokalnym najwiêkszego zna-czenia nabieraj¹ funkcje us³ugowe. Warto w tym miejscu przypomnieæ o istotnym udziale organizacji pozarz¹dowych w sprawowaniu wiêkszoci wymienionych funkcji jednostek samorz¹dowych (z wy³¹czeniem funkcji re-gulacyjnych i policyjnych). Zarz¹dzanie jednostkami samorz¹du terytorialne-go jest zatem to¿same z zarz¹dzaniem organizacjami terytorialnymi i odnosi siê do mieszkañców danego terytorium, a tak¿e organizacji tworzonych przez lokaln¹ wspólnotê. W obrêbie organizacji terytorialnych funkcjonuj¹ liczne urzêdy i instytucje wiadcz¹ce us³ugi publiczne, a tak¿e realizowane s¹ ró¿ne
20 Ibidem, s. 7.
21 B. Ko¿uch, Zarz¹dzanie publiczne w zarysie, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie,
Bia-³ystok 2005, s. 14.
22 Por. A. Noworól, Podstawy zarz¹dzania..., s. 1819.
23 J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. S³owiñska, Zarz¹dzanie rozwojem regio-nalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownic-twa Stowarzyszenia Wy¿szej U¿ytecznoci Dom Organizatora, Toruñ 2001, s. 142156.
169
Pojêcie zarz¹dzania publicznego w samorz¹dzie terytorialnym
formy aktywnoci gospodarczej i spo³ecznej mieszkañców. We wspó³czesnych spo³eczeñstwach du¿¹ wagê przywi¹zuje siê do ró¿nych form samoorganizacji mieszkañców, uznaj¹c, ¿e cz³onkowie wspólnoty najlepiej wiedz¹, czego im potrzeba i potrafi¹ zaspokajaæ swoje potrzeby. Dlatego tak wa¿ne jest d¹¿e-nie do rozwoju ró¿nych form wspó³pracy w³adz publicznych (zw³aszcza lokal-nych) z dzia³aj¹cymi lokalnie organizacjami pozarz¹dowymi.
Organizacje terytorialne zajmuj¹ szczególnie wa¿ne miejsce w sektorze publicznym, gdy¿ ich fundamentaln¹ funkcj¹ o czym by³a mowa powy¿ej
jest zaspokajanie potrzeb mieszkañców danego terytorium. Szczególne zwi¹zki ³¹cz¹ samorz¹dy terytorialne z innymi organizacjami sektora pu-blicznego oraz z organizacjami spo³ecznymi, w tym obligatoryjnie z organi-zacjami po¿ytku publicznego24. W konsekwencji sposoby rozwi¹zywania pro-blemów dotycz¹cych zarz¹dzania w istotnym wymiarze przenosz¹ siê na organizacje wspó³pracuj¹ce z samorz¹dami. Przyj¹æ wiêc nale¿y, ¿e funkcjo-nowanie organizacji pozarz¹dowych mo¿e mieæ znacz¹cy wp³yw nie tylko na jakoæ oferowanych us³ug publicznych, ale równie¿ na tworzenie sprzyjaj¹ce-go klimatu do rozwoju zarz¹dzania publicznesprzyjaj¹ce-go.
W niektórych dziedzinach organizacje publiczne funkcjonuj¹ w warun-kach bardzo zbli¿onych do monopolu. Dotyczy to bezpieczeñstwa narodowego czy wymiaru sprawiedliwoci. Generalnie jednak zw³aszcza samorz¹dy te-rytorialne konkuruj¹ z innymi organizacjami publicznymi, organizacjami sektora publicznego czy podmiotami prywatnymi25. Wed³ug Ma³gorzaty Bed-narczyk, konkurowanie dotyczy zasobów materialnych, finansowych, infor-macyjnych oraz ludzkich. W rozwiniêtych gospodarkach rynkowych ju¿ od pocz¹tku lat 80., a w Polsce w latach 90. ubieg³ego wieku zauwa¿ono tenden-cjê do kooperowania pomiêdzy sektorem publicznym, prywatnym i tym trze-cim, czyli organizacjami typu non-profit. Spo³eczeñstwo obywatelskie realizu-je wiêc to wszystko, co nie realizu-jest zabronione przez prawo i realizu-jest zgodne z zasadami moralnymi. To co dozwolone jednostki mog¹ robiæ, jak chc¹.
Zwiêksza siê równie¿ mo¿liwoci wyborów i rozwi¹zañ, które dla spo³eczeñ-stwa obywatelskiego i dla jednostki s¹ najbardziej efektywne i op³acalne26. Wzajemne oddzia³ywanie podmiotów publicznych, szczególnie administracji samorz¹dowej i organizacji pozarz¹dowych, stanowi istotny czynnik budowa-nia spo³eczeñstwa obywatelskiego.
24 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoci po¿ytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873 z pón. zm.).
25 M. Bednarczyk, Organizacje publiczne. Zarz¹dzanie konkurencyjnoci¹, PWN, Warsza-wa Kraków 2001, s. 2438.
26 P. Gliñski, B. Lewenstein, A. Siciñski (red.), Samoorganizacja spo³eczeñstwa polskiego:
trzeci sektor, IFiS, Warszawa 2002, s. 122145.
Summary
Notion of public management at territorial council
The public management is this management the processes of service of public services, satisfying the public needs, from way of organization their satisfying independently, from utilization for achievement of definite aims the supplies. Particularly in reference to management public, large meaning plays co-ordinating. Present the process of public management depends on continuous the or serial executing the managerial tasks, which hug four strategic functions the management, the planning the, organization, the leadership (the control the men) as well as controlling. The qualification of aims of public organization which is the individual of territorial council should be to hold in process the working out, near active part of local community, the strategy of development functioning on data the area of non-governmental organizations as well as different economic organizations and social. Management is the individuals of territorial council therefore connected from management territorial organizations and it treats to occu-pants of given territory, and also created by local community organizations.
Numerous offices in grounds of territorial organizations function and
Numerous offices in grounds of territorial organizations function and