Interes publiczny jako przesłanka materialna ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw wolności i praw

Ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw ściśle łączy się z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Konstytucja z 1952 r.²²⁷ nie wskazywała na obowiązywanie zasady proporcjonalności. Pomimo tego w latach 90. XX w. TK uznawał ją za element składowy zasady państwa

224 K. Jaroszyński (w:) T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji…, 2014, s. 825.

225 K. Jaroszyński (w:) T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji…, 2014, s. 827.

226 K. Jaroszyński (w:) T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji…, 2014, s. 827.

227Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1952 r., Nr 33 poz. 232 ze zm.).

66

prawnego²²⁸. Wskazywano, że fundamentem państwa prawnego jest założenie racjonalności prawodawcy. Z kolei warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie zasady proporcjonalności w procesie stanowienia prawa²²⁹. TK podkreślał, że ograniczenia konstytucyjnie uznanych praw i wolności muszą uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu oraz rangi prawa czy zasady uzasadniającej to ograniczenie²³⁰. Zwracano także uwagę na to, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie²³¹. Skutkiem zaś naruszenia zasady proporcjonalności może być uznanie niekonstytucyjności określonej regulacji²³².

Obecnie zasada proporcjonalności wyrażona jest w przepisie art. 31 ust. 3 w Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dopuszczalność ograniczenia wolności i praw uznanych konstytucyjnie wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

1) ograniczenia w drodze ustawy,

2) istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia,

3) funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości, czyli bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób oraz

4) zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności²³³.

Odnosząc się do tych przesłanek, należy zaznaczyć, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje możliwość ustanowienia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli jest do konieczne do realizacji jednej z sześciu wartości wskazanych w tym przepisie (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona

228 Orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, LEX nr 25517.

229 Tamże.

230 Orzeczenie TK z dnia 26 stycznia 1993 r., U 10/92, LEX nr 25133.

231 Orzeczenie TK z dnia 9 stycznia 1996 r., K 18/95, LEX nr 25522.

232 Orzeczenie TK z dnia 26 stycznia 1993 r., U 10/92, LEX nr 25133.

67

środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób). Wyliczenie wartości, uzasadniających ograniczenie wolności i praw jednostki, zawarte w przepisie art. 31 ust. 1 Konstytucji RP uznawane jest za wyczerpujące²³⁴. Tym samym ograniczenie wolności i praw ze względu na wartości inne niż wymienione w tym przepisie jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy inny przepis konstytucyjny to umożliwia²³⁵. Jednocześnie jednak zauważa się, że pojęcia zastosowane do określenia wartości charakteryzują się wysokim stopniem ogólności i w konsekwencji obejmują niemal wszystkie przypadki ograniczania wolności i praw²³⁶. Znajduje to także odzwierciedlenie w orzecznictwie TK, gdzie jedynie wyjątkowo stwierdza się, że niekonstytucyjność regulacji prawnej ograniczającej wolności lub prawa jednostki ze względu na to, że nie służy ona realizacji żadnej z wartości wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP²³⁷.

Zauważyć należy, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując na wartości, ze względu na które możliwe jest ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, nie wymienia kategorii interesu publicznego. W doktrynie wskazuje się jednak, że analiza wartości wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP we wzajemnym powiązaniu ze sobą prowadzi do wniosku, że wartości te wyrażają koncepcję interesu publicznego, stanowiącą wyznacznik granic praw i wolności²³⁸.

Przed przejściem do dalszej analizy należy jednak zaznaczyć, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie jest jedynym przepisem rangi konstytucyjnej, który reguluje kwestię ograniczania wolności i praw jednostki. Na możliwość, tryb oraz niekiedy przesłanki ograniczenia konkretnych wolności i praw wskazują także inne przepisy konstytucyjne. Analizując wzajemne relacje pomiędzy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a innymi przepisami Konstytucji RP przyznającymi określonym wolnościom i prawom jednostki rangę konstytucyjną, wskazać należy na trzy grupy sytuacji.

Po pierwsze, część przepisów Konstytucji RP jedynie formułuje określone wolności i prawa, ale nie zawiera żadnych zasad ich ograniczania (np. 47 Konstytucji RP – prawo do prywatności). W tym przypadku przyjmuje się, że ograniczenie tych wolności i praw może

234 P. Tuleja (w:) R. Mojak (red.), Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2000, s. 81.

235L. Garlicki, K. Wojtyczek, Komentarz do art. 31 (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016, pkt 33.

236 Zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 201.

237 Np. wyrok TK z dnia 26 listopada 2013 r., P 33/12, LEX nr 1393932, pkt III.6.

238L. Garlicki, K. Wojtyczek, Komentarz do art. 31 (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja

68

nastąpić po spełnieniu przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP²³⁹. Przyjmując pogląd, zgodnie z którym wartości określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażają koncepcję interesu publicznego, należałoby stwierdzić, że ograniczenie tych wolności i praw może nastąpić z uwagi na wartości składające się na pojęcie interesu publicznego.

Do drugiej grupy zaliczyć można przepisy Konstytucji RP, które przewidują możliwość ograniczenia określonej wolności lub prawa jednostki, ale nie zawierają wyczerpującej regulacji w tym zakresie (np. art. 49 Konstytucji RP – tajemnica komunikowania się; art. 50 Konstytucji RP – nienaruszalność mieszkania). Poprzestaje się w nim jedynie na wskazaniu przesłanki formalnej (ograniczenie w drodze ustawy), nie określając żadnych przesłanek materialnych. W tych przypadkach przyjmuje się, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pełni funkcję uzupełniającą przejawiającą się w stosowaniu go w zakresie nieuregulowanym w przepisie szczególnym, chyba że przepis szczególny wyraźnie wyłączył jego zastosowanie²⁴⁰. W związku z powyższym także i w odniesieniu do tych wolności i praw ich ograniczenie może nastąpić z uwagi na wartości składające się na koncepcję interesu publicznego.

Trzecia grupa obejmuje przepisy, które zawierają całościową regulację przesłanek formalnych i materialnych ograniczania danej wolności lub prawa jednostki (np. art. 22 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny; art. 45 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP, stanowiący, że wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny; art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa). Wówczas przepisy szczególne będą miały pierwszeństwo przed przepisem ogólnym²⁴¹. W konsekwencji w przypadku, gdy pomiędzy klauzulami

239 Tak m.in. wyrok SN z dnia 18 sierpnia 1999 r., II CKN 321/99, LEX nr 38298; wyrok TK z dnia 20 lutego 2007 r., P 1/06, LEX nr 245357; wyrok TK z dnia 30 października 2006 r., P 10/06, LEX nr 210825; wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., K 29/12, LEX nr 1427585. Tak również: L. Garlicki, K. Wojtyczek, Komentarz do art. 31 (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, pkt 25.

240L. Garlicki, K. Wojtyczek, Komentarz do art. 31 (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej…, pkt 25.

241 W odniesieniu do art. 22 Konstytucji RP zob. wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., K 29/12, LEX nr 1427585; wyrok TK z dnia 11 marca 2015 r., P 4/14, LEX nr 1652943 (odmiennie jednak: wyrok TK z dnia 16 października 2014 r., SK 20/12, LEX nr 1523340). W odniesieniu do art. 61 Konstytucji RP zob. wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, LEX nr 1663503.

69

szczegółowymi a klauzulami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP będzie zachodził stosunek pokrywania się, klauzule szczegółowe wyłączą zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP²⁴². Natomiast w odniesieniu do klauzul z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które nie zostały uwzględnione w przepisie szczególnym przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nadal będzie znajdował zastosowanie²⁴³. W przypadku tej grupy, za szczególnie istotny dla ingerencji Prezesa UOKiK w stosunki gospodarcze jest przepis art. 22 Konstytucji RP, stanowiący o wolności działalności gospodarczej. Przepis ten w sposób bezpośredni wskazuje na możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny.

4.2.3. Interes publiczny jako uzasadnienie dla wyłączenia prawnej ochrony tajemnic