Interesariusze metropolitan governance

4. Interesariusze metropolitan governance

W najbardziej ogólnym znaczeniu interesariusz43 to każda grupa lub osoba, która wpływa lub podlega wpływowi osiąganych przez organizację celów [Freeman, McVea 2001, s. 4]. Są to podmioty, które spełniają następu‐ jące kryteria: ‒ wysuwają żądania wobec organizacji, ‒ dysponują faktyczną lub hipotetyczną możliwością ich wyegzekwowania, ‒ mają chęć wykorzystania swojej siły wpływu na proces decyzyjny or‐ ganizacji w celu realizacji swych żądań [Mendel 2000]. R. Mitchell, B. Agle i D. Wood [1997] do głównych charakterystyk intere‐ sariuszy determinujących ich wpływ na organizację zaliczają: ‒ siłę – rozumianą jako możliwość oddziaływania na organizację, ‒ legalność relacji między podmiotem a organizacją, wynikającą z prawa, ‒ pilność roszczeń.

Każdy interesariusz ma określoną pozycję i siłę oddziaływania w sto‐ sunku do organizacji, przy czym mogą one ulegać różnym transpozycjom. Podkreślenia wymaga także fakt, że katalog interesariuszy może być zmien‐ ny. Przez interesariuszy w koncepcji corporate governance rozumiemy akcjo‐ nariuszy, kadrę zarządzającą, banki, pracowników, kredytodawców, związki zawodowe, klientów, dostawców, konkurentów, administrację rządową, konsumentów, media, społeczności lokalne, organizacje społeczne. Każdy z tych podmiotów ma swoje partykularne, często sprzeczne interesy.

Analogicznie do koncepcji corporate governance można określić intere‐ sariuszy w metropolitan governance. Wyróżniamy wśród nich:

‒ Władze lokalne i regionalne – dokonują określonych inwestycji (np. w infrastrukturę) po to, by przyciągnąć firmy i osiągnąć korzyści z ich dzia‐ łalności na tym terenie. Władze lokalne podlegają najsilniejszej presji ze strony lokalnej społeczności.

42 Zob.: Oakerson 1999; Parks, Oakerson 2000.

43 W literaturze funkcjonują różne określenia, które pochodzą od ang. stake‐

holders, co tłumaczone jest jako interesariusze, podmioty, oddziaływacze, grupy

‒ Przedsiębiorstwa – oddziałują pozytywnie (tworząc miejsca pracy, a co za tym idzie generując dochody), jak i negatywnie (zanieczyszczenia środowiska).

‒ Państwo i administrację rządową – w interesie państwa leży funkcjo‐ nowanie atrakcyjnych i zrównoważonych finansowo jednostek terytorial‐ nych zapewniających właściwe warunki życia mieszkańców.

‒ Uczelnie i ośrodki badawcze, które odnoszą korzyści z pewnych aspektów rozwoju miasta i rozrastających się funkcji metropolitalnych oraz poprawiają dostępność do rynku usług edukacyjnych w obszarze. Odpo‐ wiednie zaplecze naukowo‐badawcze dla przemysłu powoduje, że miasto postrzegane jest jako bardziej atrakcyjne dla przedsiębiorczości.

‒ Kluby sportowe – rozwijające się miasto stanowi źródło klientów klu‐ bów sportowych, mieszkańcy chodzą na mecze, z drugiej strony istnienie klubów sportowych na obszarze metropolitalnym przyciąga zainteresowa‐ nych ich działalnością obywateli. Drużyny sportowe zazwyczaj noszą lokal‐ ne nazwy, a co za tym idzie budują ducha wspólnoty i budzą potrzebę wspierania własnego środowiska w konkurencyjnej walce z innymi.

‒ Deweloperów – Logan i Molotch [1987] uważają, że lokalni właścicie‐ le nieruchomości są głównymi aktorami w obszarach metropolitalnych, ponieważ to oni mogą stracić lub zyskać najwięcej w zależności od lokalne‐ go prosperity. Decyzja o lokalizacji zakładu produkcyjnego, przebiegu auto‐ strady czy o utworzeniu specjalnej strefy ekonomicznej wpływa na zmianę wartości określonego terenu.

‒ Właściciele firm budowlanych – zainteresowani otrzymywaniem od władz lokalnych intratnych kontraktów – starają się wpływać na politykę władz tak, aby zwiększać liczbę sprzyjających im projektów.

‒ Organizacje pozarządowe – będąc reprezentacjami obywateli działają‐ cymi na rzecz interesu publicznego – tworzą tzw. trzeci sektor, obok sektora publicznego i rynkowego, który często wspomaga władze publiczne w reali‐ zowaniu przypisanych im zadań (kultura, edukacja, opieka społeczna itp.).

‒ Agencje rozwoju – często stanowią kluczowe ogniwo w sieci powią‐ zań metropolitalnych, odpowiadając za przyciągnięcie inwestorów, pozy‐ skiwanie środków finansowych i wdrażanie programów pomocowych.

‒ Instytucje szkoleniowe – mogą pomagać budować kapitał intelektu‐ alny i społeczny w regionie.

‒ Instytucje kultury – są zainteresowane rozwojem miasta, przyciągnię‐ ciem nowych obywateli, a z drugiej strony mogą stanowić o atrakcyjności danego ośrodka.

‒ Organizacje pracodawców – często stanowią silną grupę interesów, która wpływa na decyzje podejmowane przez samorządy.

‒ Drobnych kupców i ich zrzeszenia – starają się powstrzymać ekspan‐ sję wielkich sieci handlowych.

Interesariusze metropolitan governance 145 ‒ Lokalne media – z samego ich charakteru wynika zainteresowanie rozwojem obszaru metropolitalnego, gdyż jedynym sposobem na zwiększe‐ nie ich zysków jest zwiększenie liczby odbiorców.

‒ Organizacje ponadnarodowe, np. UE – w dobie globalizacji reguły tworzone przez organizacje ponadnarodowe stanowią ramy funkcjonowa‐ nia większości podmiotów na niższych poziomach zarządzania. Na poziomie metropolitalnym najistotniejsze znaczenie ma możliwość finansowania zadań o znaczeniu metropolitalnym przez środki unijne. Często jest to główny bodziec do podjęcia współpracy przez innych interesariuszy.

‒ Indywidualnych obywateli, którzy będąc mieszkańcami danej jed‐ nostki terytorialnej korzystają z dóbr i usług świadczonych przez jej władze, mają konkretne oczekiwania, a poprzez system wyborów decydują o cha‐ rakterze tej władzy.

Różnorodność aktorów będących partnerami w metropolitalnym zarzą‐ dzaniu powoduje, że trudno jest zaspokoić tak zróżnicowane interesy, sukces governance w znacznym stopniu zależy więc od typu interesariuszy. Z jednej strony mamy olbrzymią liczbę organizacji publicznych (należą do nich samorządy wszystkich gmin wchodzących w skład obszaru metropoli‐ talnego oraz samorząd wojewódzki), z drugiej zaś strony rzeszę użytkowni‐ ków tego obszaru, wśród których znajdują się przedsiębiorstwa, organizacje społeczne, NGOs, mieszkańcy itp. Nieuchronnie prowadzi to do powstawa‐ nia ogromnej liczby wspólnot interesu, a co za tym idzie – konfliktów. W zarządzaniu, obok odmiennych interesów podmiotów, występują różnice interesów pomiędzy nimi a interesem obszaru jako całości. Działalność instytucji odpowiedzialnych za rozwój metropolii powinna zmierzać do godzenia tych interesów między sobą, a równocześnie do zapewnienia ich zbieżności z naczelnym interesem metropolii [Wojciechowski 2003, s. 98].

Obecnie źródłem przewag konkurencyjnych przedsiębiorstw przestały być czynniki zależne od kadry menedżerskiej, wynikające np. ze sprawnych procesów zarządczych czy też rzetelnych analiz otoczenia, gdyż usprawnie‐ nia te daje się szybko skopiować i wykorzystać w innych przedsiębior‐ stwach w innych częściach świata. Źródłem przewag jest obecnie otoczenie w jakim przedsiębiorstwa funkcjonują. Na to otoczenie składają się takie elementy, jak kapitał ludzki, relacje sieciowe, powiązania, w których firmy funkcjonują. W tej sytuacji coraz większą rolę w organizowaniu środowiska biznesowego zaczynają odgrywać władze publiczne. Władze mogą działać dwojako, a mianowicie sprzyjać pozytywnym procesom lub je blokować.

W teorii reżimu miejskiego Stone’a najważniejszym partnerem władz lo‐ kalnych są wpływowi przedsiębiorcy działający na terenie miasta. Oba podmioty mają zasoby, które są konieczne do sprawowania władzy. W przypadku samorządów lokalnych jest to prawomocność (legitimacy) umożliwiająca realizowanie polityk. W przypadku przedsiębiorstw jest to

kapitał, który generuje miejsca pracy, dochody z podatków i jest źródłem dodatkowych finansów dla samorządu. Według pierwotnego modelu miasta przedsiębiorcze władze i lokalny biznes są włączone w bliską współpracę spowodowaną obopólnym zainteresowaniem promowaniem lokalnego rozwoju gospodarczego. Dochody władz miasta zależą od rozwoju i wzro‐ stu, a ich źródłem są m.in. podatki lokalne od osób prawnych. Jednocześnie istnieją wpływowi lokalni corporate aktorzy (właściciele gruntów, dewelo‐ perzy), których zainteresowanie handlowe (commercial interest) może być pogłębione tylko za sprawą lokalnego wzrostu gospodarczego. W takich warunkach społeczno‐ekonomicznych istnieją silne obustronne zależności między prywatnymi i publicznymi aktorami, którzy wyraźnie preferują współpracę jako instrument do osiągnięcia wspólnych celów [Stone 1989, s. 7]. Iwona Sagan [2000, s. 175] zwraca szczególną uwagę na rolę kapitału zagranicznego, który jest pożądany przez większość jednostek terytorial‐ nych, a co za tym idzie, międzynarodowe firmy bez trudu zdobywają domi‐ nującą pozycję w reżimie miejskim.

Mossberger i Stoker twierdzą, że w krajach europejskich obok przedsię‐ biorców większą niż w USA rolę odgrywają inni aktorzy: pracownicy admi‐ nistracji, grupy sąsiedzkie czy organizacje pozarządowe [Mossberger, Sto‐ ker 2001, s. 820].

Wśród badaczy trzeciego sektora można zauważyć dychotomiczne spoj‐ rzenie na jego rolę w funkcjonowaniu państwa. Jedni postrzegają jego ist‐ nienie jako opozycyjne wobec państwa, uznając je za oddzielną społeczną siłę [Norton 1991, s. 50–54], inni zaś dowodzą, iż dla krajów rozwiniętych charakterystyczne jest partnerstwo i współzależność między sektorami [Salamon, Anheier 1997, s. 60–65]. To drugie podejście jest ewidentnie podstawą relacji, jakie występują w obszarach metropolitalnych, w których wdrażana jest koncepcja governance. Powszechne jest wchodzenie organi‐ zacji pozarządowych w różne formy partnerstwa z sektorem publicznym. Polega ono nie tylko na wspólnym organizowaniu przez instytucje admini‐ stracji publicznej i organizacje pozarządowe jednorazowych przedsięwzięć (koncerty charytatywne, akcje sprzątania świata itp.), lecz na przekazywa‐ niu NGOs części zadań publicznych. Organizacje pozarządowe, występujące w roli partnera i kooperanta instytucji publicznych, biorą udział w podej‐ mowaniu decyzji dotyczących usług publicznych oraz w kształtowaniu polityki publicznej [Bogacz‐Wojtanowska 2005, s. 99].

Wśród aktorów współpracujących na poziomie lokalnym często znajduje się rząd centralny. Taka sytuacja obserwowana jest np. we Francji ze względu na udział władz centralnych w planowaniu lokalnym [Levine 1994], w Wielkiej Brytanii, gdzie rząd sponsoruje partnerstwo publiczno‐prywatne w postaci korporacji rozwoju obszarów miejskich czy rad przedsiębiorców i szkoleń [Stewart 1996; Ward 1996].

Interesariusze metropolitan governance 147 Modelem relacji między władzami (government) a governance, który najle‐ piej pasuje do wysoce sfragmentaryzowanych obszarów metropolitalnych, jest model policentryczny44. Policentryzm oznacza proces podejmowania decyzji, w którym wiele niezależnych pomiotów współdziała, aby uzyskać rezultat, który jest powszechnie ceniony. Jest to przeciwstawne do modelu monocentryczne‐ go, w którym pojedynczy podmiot dostarcza wytycznych innym. Policentryzm opisuje więc model governance, który wyłania się z wzajemnych relacji między wieloma niezależnymi ośrodkami władzy, podczas gdy monocentryzm stanowi model zarządzania przez pojedynczy ośrodek władzy [Ostrom 1989]. Model policentryczny dopuszcza do udziału również aktorów spoza władz, którzy mogą produktywnie włączyć się w proces governance. Policentryczny gover‐

nance uzależniony jest od dwóch instytucjonalnych warunków związanych z

projektowaniem. Pierwszym z nich jest istnienie wielu niezależnych ośrodków władzy, drugi zakłada, że ich niezależność nie jest absolutna. Każda władza musi podlegać pewnym ograniczeniom i musi być możliwe wprowadzanie nowych ograniczeń. Takie ograniczenia istnieją w rozpoznawaniu współzależ‐ ności wśród gmin tworzących obszar metropolitalny i służą do zastrzeżenia niezależności różnych ośrodków władzy. Zatem policentryzm oznacza system umiarkowanej niezależności wśród współzależnych ośrodków władzy [Oaker‐ son 2004, s. 22]. Utrzymanie tych ograniczeń i przyjętego stopnia niezależności stanowi istotną podstawę do formowania struktur metropolitan governance. Dla gmin takie granice ustalają przede wszystkim przepisy prawa, które nor‐ mują ich funkcjonowanie tworząc ramy instytucjonalne i regulują współzależ‐ ności między różnymi jednostkami terytorialnymi, koegzystującymi w obsza‐ rze metropolitalnym. Regulacje prawne z jednej strony ograniczają niezależ‐ ność gmin, ale jednocześnie chronią je przed arbitralnym nadzorem i kontrolą administracji rządowej, tym samym podtrzymując ich autonomię [Oakerson 2004, s. 26].

Partycypacyjny model metropolitan governance jest konieczny, aby stworzyć zintegrowany obszar metropolitalny. Model partycypacyjny opie‐ ra się na zasadach dobrego współrządzenia (sustensywności, subsydiarno‐ ści, równości, sprawności, przejrzystości i odpowiedzialności, zaangażowa‐ nia obywatelskiego). Aby model ten dobrze funkcjonował, należy zastoso‐ wać instrumenty, które zwiększą zaangażowanie społeczeństwa (partycy‐ pacyjne budżetowanie, walka z korupcją itd.) [UN‐HABITAT 2002, s. 33].