Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji

1. Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji

We Francji, poniżej rządu centralnego, istnieją trzy poziomy władzy: sa‐ morządy gmin (36 600), władze departamentów (96) i władze regionalne (22). Blisko 98% gmin liczy mniej niż 10 000 mieszkańców, 89% – mniej niż 2000, co powoduje problemy z efektywnym świadczeniem usług publicznych.

Na czele regionu i departamentów stoją prefekci (mianowani przez pre‐ zydenta), reprezentujący państwo na poziomie regionu/departamentu, odpowiedzialni za koordynację i spójność działań departamentów w regio‐ nie, ale również za koordynację działań władz lokalnych z polityką rządu centralnego. Ich głównym zadaniem jest formułowanie średniookresowej strategii gospodarczej, która jednak wdrażana jest przez inne szczeble władzy [Herrschel, Newman 2002, s. 83]. Odpowiedzialne są one również za kształcenie zawodowe. Dysponują także mniejszymi środkami finansowymi niż departamenty.

Do głównych zadań departamentów należy polityka społeczna. Odpo‐ wiadają też za drogi, świadczenia społeczne (służba zdrowia, opieka nad osobami starszymi), główne projekty infrastrukturalne (czasami zadania te są przypisywane regionom).

Z kolei kompetencje gmin koncentrują się przede wszystkim na spra‐ wach lokalnych, takich jak ruch miejski czy szkoły podstawowe [OECD 2006b, s. 155]. Gminy i departamenty odpowiadają więc głównie za zarzą‐ dzanie usługami publicznymi, podczas gdy regiony są ukierunkowane bardziej na formułowanie strategii [OECD 2006b, s. 20–21].

Zadania z dziedziny edukacji i kultury podzielone są między różne po‐ ziomy administracji. Generalnie nie ma jasnego rozdzielenia zadań w po‐ szczególnych obszarach między oddzielne poziomy administracji. Najlepiej widać to w przypadku edukacji. Rząd centralny odpowiada za nauczanie,

Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji 179 rekrutację i wynagrodzenia personelu szkół i uniwersytetów. Na gminy nałożono obowiązek utrzymania szkół podstawowych. Departamenty od‐ powiadają za kolegia, regiony – za szkoły średnie, w obu przypadkach obsa‐ dzają też personel techniczny. Ten podział kompetencji w innych dziedzi‐ nach nie jest już tak przejrzysty [OECD 2006b, s. 134]. Burmistrzowie są jednocześnie szefami gminy i agentami rządu centralnego w takich kwe‐ stiach, jak np. organizacja wyborów czy prowadzenie ewidencji ludności. Rząd centralny jest obecny na poziome regionalnym, międzydepartamen‐ talnym i subdepartamentalnym również w postaci silnie rozwiniętej sieci zdekoncentrowanych biur terytorialnych różnych ministerstw, które podle‐ gają prefektowi. Władza prefekta ogranicza się do świadczenia w sposób zdecentralizowany usług administracji rządowej, z wyłączeniem kształce‐ nia, wymiaru sprawiedliwości i poboru podatków.

W związku z tak dużym rozdrobnieniem gmin i potrzebą współpracy między nimi funkcjonuje ponad 20 000 związków międzygminnych [Stoker 2006, s. 3]. Między tymi szczeblami nie ma określonej hierarchii, mogą one działać samodzielnie i są od siebie niezależne. Taka decentralizacja nie została dostosowana do istniejącego podziału kompetencji, co spowodowa‐ ło sytuację, w której trzy poziomy władzy zamiast ze sobą współpracować, konkurują. Regiony są silnie kontrolowane przez państwo, które do tego celu wykorzystuje kontrakty planistyczne (Contract de Plan Etat Région – CPER), w które wpisuje głównie priorytety narodowe, zamiast pozwolić na inicjatywę ze strony regionów. Pierwsze kontrakty (od roku 1984) były zawierane na cztery lata, obecnie realizowane są kontrakty sześcioletnie. Perspektywa czasowa dostosowana jest do procesu programowania UE. Kontrakty są ściśle powiązane z planami/programami rozwoju regionalne‐ go. Programy te są sporządzane na zasadzie partnerstwa i każdy z głównych partnerów zobowiązuje się do współfinansowania zadań. Ponadto CPER łączą narodową politykę zagospodarowania przestrzennego z europejską polityką w dziedzinie funduszy strukturalnych. Obecnie UE finansuje ok. 40% całości programu, władze regionalne ok. 20%, departamenty między 10 a 15%, a rząd centralny ok. 10%.

Podpisywanie przez regiony z państwem kontraktów dotyczących współfinansowania projektów zapewnia ich spójność z założeniami planu narodowego. Z drugiej strony współpraca dwóch publicznych jednostek finansujących projekt umożliwia efekt dźwigni w przypadku większych inwestycji. Formuła kontraktu pozwala zaadaptować cele polityki państwa do lokalnej specyfiki i zastąpić tradycyjne relacje oparte na podporządko‐ waniu stosunkami bazującymi na negocjacji i dyskusji. Charakterystyczną cechą CPER jest włączanie do nich różnych poziomów władzy czy też róż‐ nych aktorów publicznych z tego samego poziomu. Kontrakty planistyczne zawierane są między dwoma głównymi grupami podmiotów:

1. Wybieralnymi władzami lokalnymi i regionalnymi oraz podmiotami związanymi z rozwojem w regionie (firmy, izby przemysłowe, związki biznesowe itp.), koordynowanymi przez władzę regionalną.

2. Prefektem regionu, który nie jest wybierany, lecz mianowany przez rząd centralny i pełni funkcję pośrednika.

Kontrakty mogą być również podpisane z władzami aglomeracji, obsza‐ rów miejskich, parków regionalnych czy innych wyznaczonych obszarów (rys. 7) [OECDb, 2006, s. 67]. Rząd centralny Władze lokalne i regionalne Fundusze Informacje Rys. 7. Struktura organizacyjna kontraktów planistycznych (CPER) Źródło: oprac. własne na podstawie [OECD 2006b, s. 154]. Wszystkie CPER koordynowane są przez narodową agencję planistyczną – DIACT (wcześniej: Delegację ds. Zarządzania Terytorialnego i Działań Regionalnych – DATAR [Délégation à l’aménagement du territoire et à l’act‐

ion régionale]). Przedstawiciele różnych ministerstw tworzą Komitet Steru‐

jący, który koordynuje działania podejmowane przez władze centralne i regionalne w poszczególnych sektorach w regionie.

Pierwsze kontrakty były poświęcone projektom infrastrukturalnym i modernizacji przemysłu, ostatnio podpisywane CPER dotyczą szerszego zestawu zagadnień i obejmują m.in. dotacje na innowacje i rozwój gospo‐ darczy w regionie, planowanie miast oraz instrumenty stymulujące inicja‐ tywy terytorialne. CPER są najważniejszym instrumentem wspierającym niższe poziomy władzy w wykonywaniu ich zadań w zakresie wielkoskalo‐ wych inwestycji.

Z punktu widzenia rozwoju wielopoziomowego współrządzenia kontrak‐ ty stosowane we Francji mają szereg zalet:

‒ łączą polityki lokalne i regionalne z priorytetami krajowymi. Będąc krokiem w kierunku decentralizacji utrzymują zarazem spójność w for‐ mułowaniu i wdrażaniu polityk publicznych;

‒ uczestniczą w budowaniu lokalnego potencjału. Niższe poziomy ad‐ ministracji czynnie biorą udział w procesie ustalania zapisów kontraktów.

DIACT

Ministerstwa

Prefekt Regionu

Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji 181 Rozwiązanie to wymaga więc wysokiego stopnia partycypacji, wiedzy i umiejętności ze strony lokalnych podmiotów;

‒ pełnią funkcję legitymizacyjną. W sytuacji gdy zarządzanie nakazowe nie jest już praktykowane przez rząd centralny, może on dzięki kontraktom przedłożyć swoje polityki jako przedmiot porozumień zawieranych z inny‐ mi organami, które będą musiały przestrzegać ich wykonania;

‒ pomagają w radzeniu sobie z instytucjonalną fragmentacją; CPER są użytecznym narzędziem poprawiającym koordynację działań między róż‐ nymi ministerstwami działającymi na poziomie lokalnym;

‒ stabilizują relacje. Ze względu na fakt, że kontrakty określają długo‐ terminowe zobowiązania, każda ze stron jest w stanie z większym prawdo‐ podobieństwem przewidzieć decyzje partnerów;

‒ pozwalają na rozłożenie obciążeń związanych z realizacją wielkich projektów i kompleksowych programów, dzięki czemu możliwe jest prze‐ prowadzenie przedsięwzięć, które były poza zasięgiem pojedynczych pod‐ miotów;

‒ umożliwiają zaangażowanie różnych partnerów; dzielenie obciążeń wiąże się również z dzieleniem ryzyka, nie tylko finansowego, ale także politycznego. W przypadku trudności z realizacją zobowiązań, krytyka polityczna nie będzie możliwa ze strony wszystkich tych aktorów, którzy są zaangażowani w CPER. Dlatego też kontrakty działają jako rodzaj zabezpie‐ czenia, ale jedynie przy umowach wdrożeniowych, gdyż podejmowanie decyzji w dalszym ciągu należy do szczebla centralnego. Niemniej jednak kontrakty te nie są pozbawione wad: ‒ wiążą się z wysokimi kosztami transakcji, ze względu na czasochłon‐ ne negocjacje i wykonanie; pojawia się ryzyko, że opierają się na niedosko‐ nałej informacji. Aby tego ryzyka uniknąć konieczne są długotrwałe konsul‐ tacje, przygotowania i negocjacje, które mogą trwać nawet dwa lata; ‒ kraje korzystające z kontraktów (również Włochy i Hiszpania), twier‐ dzą, że mają one tendencje do rozprzestrzeniania się (np. we Francji po‐ przednia generacja kontraktów obejmowała 170 rodzajów działań, 200 rozdziałów budżetu i około 20 ministerstw);

‒ ministerstwa odpowiedzialne za realizację kontraktów nie chcą utra‐ cić swoich przywilejów;

‒ mimo że mechanizmy negocjacji mają umożliwić większą elastyczność niż dzieje się to przy hierarchicznym podziale obowiązków, może wystąpić brak reakcji na zmiany w przypadku, gdy strony są sztywno przywiązane do ustalonych długoterminowych programów [OECD 2005a, s. 83–84].

Rozwój współpracy międzygminnej we Francji sięga roku 1890, kiedy to ustawa wprowadziła możliwość tworzenia dobrowolnych związków mię‐ dzygminnych (Etablissements publics de coopération intercommunale – EPCI), w celu realizowania zadań z zakresu wspólnego dostarczania usług

publicznych. Państwo, chcąc zachęcić gminy do zawierania związków, wprowadziło system zachęt obejmujących granty oraz harmonizację do‐ chodów z lokalnych podatków od przedsiębiorstw. Związki te były związ‐ kami monofunkcyjnymi (syndicats à vocation unique – SIVU). Kolejny krok we współpracy gmin wiązał się z ustawą z roku 1959 o „wielofunkcyjnych związkach międzygminnych” (SIVOM), które były zarządzane przez radę zarządczą wybraną przez gminy członkowskie, finansujące zarazem funk‐ cjonowanie związku. Funkcjonowanie tych związków było trudne do pogo‐ dzenia z władzą, jaką miały departamenty, szczególnie w obszarach metro‐ politalnych.

W roku 1966 arbitralnie ustanowiono pierwsze cztery „wspólnoty urbani‐ styczne” (Communauté urbaine) w obszarach metropolitalnych Bordeaux, Lille, Lyonu i Strasburga. Stopniowo dziesięć innych wielkich miast wraz z gminami z obszaru metropolitalnego utworzyło, już na zasadach dobrowol‐ ności, kolejne wspólnoty. Tym, co różniło wspólnoty od związków było nada‐ nie im prawa do ustalania własnych podatków, poza tymi, które już obowią‐ zywały w gminach będących członkami wspólnot [OECD 2006b, s. 177]. W roku 1971 Zgromadzenie Narodowe przyjęło ustawę (Loi Marcellin), która miała rozpocząć reformę terytorialną polegającą na łączeniu się gmin opartym na zasadzie dobrowolności. Reforma ta okazała się kompletnym fiaskiem, ponieważ nigdzie nie został spełniony wymóg uzyskania od bur‐ mistrzów zgody na połączenie gmin. Przyczyną tej sytuacji była możliwość kumulacji mandatów, co powodowało, iż burmistrzowie wielu gmin jedno‐ cześnie byli członkami Zgromadzenia Narodowego oraz Senatu i optowali za utrzymaniem istniejącego status quo55. Od tej pory we wszelkich refor‐ mach przestano dążyć do łączenia gmin i skupiono się na zmianie układu instytucjonalnego relacji między gminami. Na mocy ustawy z 31 grudnia 1982 r. dodatkowo rozszerzono obligatoryjne zadania wspólnot miejskich o zagospodarowanie przestrzenne, infrastrukturę i usługi publiczne o zna‐ czeniu metropolitalnym [Pyka 2010, s. 134].

W roku 1992 pojawiły się dwie kolejne formy prawne współpracy mię‐ dzygminnej: „wspólnota gmin” (Communauté de commune) oraz „wspólnota miast” (Communauté de villes), których zadaniem miało być sprzyjanie lokalnemu rozwojowi ekonomicznemu oraz racjonalnemu zagospodarowa‐ niu przestrzennemu. Jednostki te dysponowały standardowymi kompeten‐ cjami o charakterze obligatoryjnym, ale ustawodawca przewidział również harmonizację systemu podatkowego w ich obrębie. W szczególności chodzi‐ ło o ujednolicenie wysokości podatku od przedsiębiorstw, który jest głów‐ 55 We Francji w roku 1998 95% członków Parlamentu było jednocześnie burmi‐ strzami, a 68% wchodziło w skład rad gmin. W przypadku Senatu liczby te wynosi‐ ły odpowiednio 68 i 44%.

Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji 183 nym źródłem dochodów fiskalnych francuskich gmin. Harmonizacja ta miała być obowiązkowa dla Wspólnot Miejskich, opcjonalna zaś dla Wspól‐ not Gminnych [Pyka 2010, s. 135]. EPCI są zarządzane przez ciało utworzo‐ ne z przedstawicieli rad gminnych gmin wchodzących w skład wspólnoty. W ich tworzenie obowiązkowo zaangażowane jest państwo za pośrednic‐ twem prefekta, który musi podpisać dekret tworzący wspólnotę.

W roku 1999 ustawa Chevènement uprościła reguły funkcjonowania EP‐ CI i uporządkowała ich struktury, zostawiając tylko trzy dopuszczalne formy związków. Oprócz wspólnot urbanistycznych (communauté urbaines – CU), w których liczba ludności wynosi co najmniej 500 tys., funkcjonują „wspólnoty aglomeracji” (communautés d’agglomération – CA) (liczące powyżej 50 tys. ludzi) oraz wspólnoty gmin, tworzone poza terenami zur‐ banizowanymi. Ustawa spowodowała odejście od luźnej, stowarzyszenio‐ wej formy współpracy (SIVU) na rzecz form zaawansowanych (federacyj‐ nych), w których realizacja obligatoryjnych zadań finansowana jest m.in. z własnego lokalnego opodatkowania. Gminy zobowiązane są przekazać EPCI zadania w zakresie promocji gospodarczej, zagospodarowania prze‐ strzennego i transportu. Inne zadania również mogą zostać przekazane wspólnotom, ale na zasadach dobrowolności [Parrado Diez 2006, s. 5].

Wspólne dla wszystkich tych form współpracy jest władztwo podatko‐ we. Wprowadzony ustawą mieszany system podatkowy pozwolił wspólno‐ tom terytorialnym przyjmować dodatkowe, uzupełniające stawki podatku od nieruchomości czy podatku mieszkaniowego, zwiększając dochody tych wspólnot. Ujednolicony podatek od działalności gospodarczej pozwolił uniknąć niezdrowej konkurencji między gminami, które rywalizowały między sobą poprzez obniżanie stawek podatkowych w celu przyciągnięcia na ich teren zewnętrznych inwestycji. W wyniku tej ustawy nastąpiła eks‐ plozja występowania współpracy międzygminnej, do czego przyczyniła się w dużej mierze zachęta finansowa w formie globalnej subwencji na działal‐ ność związku (DGF – Dotation Générale de Fonctionnement). Francuski rząd centralny oferował zainteresowanym gminom dotację motywacyjną jako dodatek do istniejących już dotacji. Jednym z warunków uzyskania tych środków była zgoda gmin na wprowadzenie na ich terenie ujednoliconego systemu podatków od przedsiębiorstw. Ponadto, aby uzyskać tę dotację, wspólnoty miejskie i wspólnoty aglomeracji muszą przyjąć tak zwany pro‐ jekt terytorialny (aglomeracyjny). Projekt ten to 5–10‐letni plan dotyczący infrastruktury, rozwoju gospodarczego, mieszkalnictwa, kultury, środowi‐ ska, itd. na poziomie metropolitalnym. Projekt określa również kwotę środ‐ ków finansowych oraz wszystkie działania, które należy podjąć, aby zreali‐ zować założenia planu. Obecnie realizowane są kontrakty sześcioletnie, których perspektywa finansowa dostosowana jest do procesu programo‐ wania UE. Po zatwierdzeniu przez radę wspólnoty projekt jest omawiany

z rządem centralnym. Po zatwierdzeniu przez ten rząd, zostaje podpisane porozumienie pomiędzy rządem a wspólnotą, zwane kontraktem aglomera‐ cyjnym (contrat d’agglomeration)56. Porozumienie gwarantuje, że rząd centralny sfinansuje część działań określonych w projekcie terytorialnym (dochodzi więc do negocjacji pomiędzy rządem a wspólnotą w kwestii finansowania). Ponadto prawo przewiduje, iż contrat d’agglomeration musi zostać podpisany także przez radę regionalną. Oznacza to, że działania określone w kontrakcie są również finansowane przez region i w związku z tym stanowią część CPER. Oznacza to też, że do generalnego budżetu projektu terytorialnego napływają środki z unijnych funduszy struktural‐ nych [OECD 2008a, s. 195]. Ogólnie wszystko zmierza w kierunku ograni‐ czenia roli państwa i włączenia jak największej liczby aktorów w proces decyzyjny.

Od roku 2007 funkcjonują także kontrakty metropolitalne (na podob‐ nych zasadach co kontrakty aglomeracyjne), które były głównym krokiem na drodze do uznania gospodarczych obszarów funkcjonalnych, jakimi są obszary metropolitalne.

Główne działania w zakresie rozwoju gospodarczego zapisane w kon‐ traktach obejmują:

‒ przyciąganie biznesu (planowanie i tworzenie specjalnych stref aktyw‐ ności, przedsiębiorstw, izb przemysłowych, parków technologicznych itp.),

‒ szkolnictwo wyższe, badania, kształcenie i zatrudnienie, m.in. Borde‐ aux, Renes, Nancy,

‒ dywersyfikację lokalnej gospodarki (klastry, centra doskonałości, tworzenie firm, inkubatory) – np. Lyon,

‒ transport, infrastrukturę, sieci cyfrowe (Bordeaux, Renes) [OECD, 2006b, s. 176].

Na początku roku 2012 we Francji funkcjonowało 2599 EPCI posiadają‐ cych władztwo podatkowe, z czego 15 stanowiły wspólnoty miejskie (CU) a 191 – wspólnoty aglomeracji (CA), 22 z nich wokół wielkich aglomeracji [http://fr.wikipedia.org/wiki/Communaut%C3%A9_d'agglom%C3%A9ration]. 95% gmin stało się członkiem wspólnot. Wspólnoty miejskie tworzą gminy znajdujące się w obszarach metropolitalnych. Skupiają od pięciu (Commu‐

56 Contrat d’agglomeration w Bordeaux wynosi 1,2 miliarda EUR na okres sied‐ miu lat. Został podpisany przez communaute urbaine w Bordeaux (CUB), radę departamentu Gironde, miasto Bordeaux, radę regionalną Akwitanii oraz przed‐ stawicieli rządu centralnego (prefekta regionalnego). Wkład rządu centralnego stanowi 17% wszystkich środków, CUB 36%, a rady regionalnej 15%. Poza tym środki przekazuje również UE, Departament Gironde, gminy oraz instytucje pu‐ bliczne, jak np. Koleje Narodowe (SNCF) lub Narodowe Centrum Aeronautyki (CNES).

Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji 185 nauté urbaine de Cherbourg) do 85 (Lille Métropole Communauté urbaine)

gmin [http://fr.wikipedia.org/wiki/Communaut%C3%A9_urbaine].

Tym samym powstały władze metropolitalne. Na ich czele stoi Zgroma‐ dzenie Wspólnoty. Radni wchodzący w skład Zgromadzenia wyznaczani są przez rady miejskie spośród ich członków (Prezes Wspólnoty wyłaniany jest przez Zgromadzenie Wspólnoty).

Podział mandatów między poszczególne gminy określany jest w sposób dowolny w statucie, jednakże żadna z gmin sama nie może mieć większości (nawet jeżeli reprezentuje ponad 50% całej ludności). Zgroma‐ dzenie Wspólnoty przyjmuje statut i określa kompetencje interesujące Wspólnotę. Gmina może być członkiem tylko jednej wspólnoty.

Wspólnoty aglomeracyjne są odpowiedzialne za rozwój gospodarczy, rów‐ nowagę społeczną i mieszkalnictwo oraz politykę miasta, ponadto mogą prze‐ jąć na siebie obowiązki z zakresu drogownictwa, infrastruktury wodno‐ ściekowej, infrastruktury w dziedzinie kultury i sportu oraz polityki środowi‐ skowej na ich obszarze [Lefevre 2003, s. 296]. Gminy będące członkami wspól‐ not zostają zwolnione z przekazanych kompetencji (zasada wyłączności). Do obowiązkowych kompetencji wspólnot urbanistycznych (CU) należy: ‒ rozwój gospodarczy, społeczny i kulturalny, ‒ zagospodarowanie przestrzenne, ‒ równowaga społeczna i mieszkalnictwo, ‒ zarządzanie usługami pożytku zbiorowego, ‒ ochrona i poprawa środowiska oraz jakości życia [MRR 2008]. W roku 2004 została uchwalona ustawa usprawniająca funkcjonowanie EPCI, nakładając na nie obowiązek zdefiniowania interesu wspólnotowego oraz możliwość wykonywania niektórych kompetencji Regionu i Departa‐ mentu na własną prośbę i za zgodą tych ostatnich.

Zarządzanie aglomeracjami oparte jest w znacznym stopniu na dobro‐ wolnej współpracy gmin. Obserwuje się trzy formy współpracy:

1. Poziome związki pomiędzy miastem centralnym i innymi gminami w regionie.

2. Przekrojowe powiązania poprzez partnerstwo publiczno‐prywatne. 3. Związki pionowe pomiędzy różnymi poziomami władzy (departa‐ ment, region, państwo i UE) [Herrschel, Newman 2002, s. 83].

W ciągu ostatnich trzech dekad siła regionów uległa umocnieniu, m.in. dzięki polityce Unii Europejskiej, dla której regiony są kluczowymi elemen‐ tami w tworzeniu zjednoczonej Europy.

W roku 2009 opublikowano raport Balladura, który sugerował zmniej‐ szenie liczby regionów z 22 do 15, a także liczby departamentów. Obecnie regiony francuskie muszą zmierzyć się z kompleksowymi zmianami, wpro‐ wadzanymi nową reformą terytorialną. Celem jej jest uproszczenie archi‐ tektury organizacji terytorialnych i wzmocnienie każdego poziomu admini‐

stracji, ponieważ proces decentralizacji spowodował powstanie ogromnej liczby struktur, które na każdym szczeblu były bardzo słabe. Reforma nie ogranicza liczby gmin, ale dąży do ograniczenia liczby związków międzyg‐ minnych poprzez możliwość utworzenia przez gminy, które są w takich związkach, jednej gminy (jeśli obywatele wyrażą na to zgodę), zwanej „no‐ wa gminą”.

Ustawę wprowadzającą nową organizację terytorialną kraju uchwalono 16 grudnia 2010 r. Reforma pociąga za sobą konsekwencje terytorialne i funkcjonalne:

‒ ułatwia proces łączenia się regionów i/lub departamentów,

‒ wprowadza radnych terytorialnych, którzy mają być wybrani w mar‐ cu 2014 r. i mają tworzyć wspólne władze dla połączonych regionów i departamentów, które będą realizować bardziej spójne polityki dla obu szczebli. Radni terytorialni będą określać, jakie kompetencje zostaną przy‐ pisane regionom, a jakie departamentom zgodnie z Modelem kompetencji

organizacji i wspólnych usług, które to schematy każdy region ma opraco‐

wać do roku 2015. Ma to zapobiec dublowaniu się kompetencji. Radni będą wybierani w wyborach bezpośrednich przez gminy, których liczba ludności jest większa niż 3500 osób. W przypadku mniejszych gmin zostanie utrzy‐ many wybór pośredni przez rady gmin,

‒ szczebel lokalny i regionalny w dalszym ciągu będą mieć oddzielne kompetencje, z wyjątkiem dziedzin, które będą wspólne: turystyka, sport i kultura,

‒ utworzenie nowych struktur w obszarach zurbanizowanych:

• metropolie (métropoles) – nowa odmiana EPCI, o dobrowolnym charakterze, mają być tworzone na obszarach o liczbie ludności powyżej 500 tys. mieszkańców w oparciu o zasadę spójności terytorialnej; mają przejąć niektóre kompetencje departamentu i regionu (rozwój gospo‐ darczy, transport, edukacja) oraz państwa (zarządzanie głównymi urzą‐ dzeniami i infrastrukturą, np. autobusami szkolnymi) z mocy prawa bądź też na drodze porozumień z departamentem, regionem lub państwem. Wybory radnych międzygminnych mają być bezpośrednie. Metropolie otrzymają środki finansowe (granty rządowe i transfery lokalne). Raport Balladura wskazuje 11 metropolii na terenie Francji, w praktyce tylko w ośmiu z nich liczba ludności przekracza 500 tysięcy, kryterium liczby ludności najprawdopodobniej zostanie więc zrewidowane.

• ośrodki metropolitalne (pôles métropolitains) – zgrupowanie EPCI, powyżej 300 tys. mieszkańców, z których przynajmniej jeden EPCI liczy powyżej 150 tys. mieszkańców (np. Lyon–Saint‐Etienne) [Gaunard‐ Anderson 2011, s. 40].

Nowością, którą wprowadza reforma, jest ponoszenie przez państwo odpowiedzialności za współpracę międzykomunalną w ramach poszczegól‐

Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji 187 nych departamentów. Prefekt departamentu posiada prawo zobligowania związków międzygminnych do połączenia się z innymi i takie połączenia planowane były do końca roku 2011.

Ideą reformy jest wzmocnienie poziomu lokalnego poprzez nową orga‐ nizację obszarów metropolitalnych, które będą mogły realizować funkcje o zasięgu metropolitalnym. Może się to również przyczynić do wzmocnienia regionów potrzebujących silnego kapitału regionalnego i zrównoważonej sieci miast w ramach regionu. Ewidentnie jednak zostaje w tym przypadku podważona rola regionu.

W celu integracji planowania przestrzennego Francja stosuje Programy Spójności Terytorialnej (schéma de cohérence territoriale – SCOT), które