2011
W 2010 r. Policja, jak kilka innych instytucji powsta³ych w efekcie trans-formacji ustrojowej zapocz¹tkowanej rozmowami okr¹g³osto³owymi i wybora-mi czerwcowywybora-mi z 1989 r., obchodzi³a jubileusz 20-lecia istnienia. Zosta³a bo-wiem utworzona na podstawie ustawy o Policji przyjêtej przez Sejm 6 kwietnia 1990 r.1, która wesz³a w ¿ycie 10 maja tego roku. Jak na regulowan¹ z³o¿on¹ materiê by³a ona procedowana bardzo sprawnie, bowiem pierwsze propozycje zosta³y z³o¿one w Sejmie 18 stycznia 1990 r. przez ówczesny Obywatelski Klub Parlamentarny w formie projektów trzech ustaw: O urzêdzie Ministra Spraw Wewnêtrznych2; O ochronie bezpieczeñstwa pañstwa, bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego oraz bezpieczeñstwa obywateli i organach w³aciwych w tych sprawach3; O zmianie niektórych przepisów ustawy z 31 lipca 1985 r.
o s³u¿bie funkcjonariuszy S³u¿by Bezpieczeñstwa i Milicji Obywatelskiej Pol-skiej Rzeczypospolitej Ludowej4. 18 stycznia 1990 r. zosta³y one przekazane marsza³kowi Sejmu jako projekty poselskie.
8 lutego 1990 r. równie¿ Rada Ministrów skierowa³a do marsza³ka Sejmu pakiet ustaw policyjnych. Przed³o¿enie to by³o bardzo podobne do projektu poselskiego, z nieco tylko zmienionymi nazwami w³asnymi dwóch ustaw, którym nadano tytu³y: Ustawa o Policji i Urzêdzie Ochrony Pañstwa5 oraz Ustawa o zmianie przepisów o s³u¿bie funkcjonariuszy S³u¿by Bezpieczeñ-stwa i Milicji Obywatelskiej6. Trzeci projekt zatytu³owano identycznie jak w przed³o¿eniu poselskim, tj. O urzêdzie Ministra Spraw Wewnêtrznych7.
1 Dz.U. 1990, nr 30, poz. 179.
2 Sejm PRL Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 200.
3 Jw., Druk nr 201.
4 Jw., Druk nr 202.
5 Jw., Druk nr 224.
6 Jw., Druk nr 225.
7 Jw., Druk nr 223.
W parlamencie prace nad wniesionym projektami podjêto 27 lutego na wspólnym posiedzeniu dwóch komisji: Administracji i Spraw Wewnêtrznych oraz Ustawodawczej. Do rozpatrzenia wszystkich projektów8 powo³ano wów-czas podkomisjê, której przewodniczy³ Jerzy Zimowski. Podkomisja pierwsze efekty prac przedstawi³a 7 marca. Wystêpuj¹cy w jej imieniu przewodnicz¹cy za podstawowe dylematy wymagaj¹ce rozstrzygniêcia uzna³ te dotycz¹ce:
istnienia b¹d likwidacji MSW, powo³ania Urzêdu Ochrony Pañstwa i jego kompetencji, weryfikacji funkcjonariuszy likwidowanych formacji policyj-nych. Podkomisja stanowisko w tych kwestiach okreli³a w przygotowanym projekcie ustaw policyjnych, optuj¹c za utrzymaniem MSW jako urzêdu cen-tralnego9 oraz utworzeniem UOP. By³a wiêc bliska rozwi¹zaniom zawartym w przed³o¿eniach, przy czym zaproponowa³a ich unormowanie w czterech ustawach: O urzêdzie Ministra Spraw Wewnêtrznych, O Policji, O Urzêdzie Ochrony Pañstwa oraz wspólna pragmatyczna. Nast¹pi³o zatem przeniesie-nie do oddzielnych ustaw przepisów dotycz¹cych Policji i Urzêdu Ochrony Pañstwa.
15 marca, na kolejnym posiedzeniu sejmowych komisji: Ustawodawczej oraz Administracji i Spraw Wewnêtrznych, dyspozycje wzbudzaj¹cej od pocz¹t-ku wiele krytycznych uwag ustawy pragmatycznej postanowiono przenieæ wed³ug w³aciwoci do ustaw: O Policji oraz O Urzêdzie Ochrony Pañstwa10. Tym samym upad³ projekt czterech ustaw na rzecz trzech: O urzêdzie Mini-stra Spraw Wewnêtrznych, O Policji ³¹cznie z pragmatyk¹ i O Urzêdzie Ochrony Pañstwa z pragmatyk¹. Koñcowe projekty nowego ustawodaw-stwa w zakresie spraw wewnêtrznych komisje uzgodni³y 2930 marca, wy-znaczaj¹c na sprawozdawcê przewodnicz¹cego podkomisji J. Zimowskiego.
Nowe regulacje prawne, które zyska³y miano tzw. pakietu ustaw policyj-nych, zosta³y przyjête przez Sejm, jak zaznaczono wczeniej, 6 kwietnia 1990 r. Znalaz³y siê w nim trzy ustawy reguluj¹ce organizacjê i dzia³alnoæ urzêdu Ministra Spraw Wewnêtrznych oraz dwóch podleg³ych mu formacji Urzêdu Ochrony Pañstwa oraz Policji11. Kilka miesiêcy póniej, 12 padziernika 1990 r., Sejm przyj¹³ ustawê o Stra¿y Granicznej12, co zakoñczy³o na gruncie legislacyjnym podstawowy proces organizacyjnej przebudowy resortu spraw wewnêtrznych. Nowej ustawowej regulacji nie otrzyma³a jedynie czwarta
8 W miêdzyczasie pojawi³y siê równie¿ inne projekty. Np. w KG MO powsta³ projekt zatytu³owany O porz¹dku publicznym i Policji Pañstwowej.
9 Zasadnoæ istnienia MSW kwestionowa³o kilku pos³ów OKP, których stanowisko wyra-zi³ B. Kopczyñski: Na tle nakrelonej tu wizji resort pozostanie ma³o przydatny w dotychczaso-wym kszta³cie. Nale¿a³oby znieæ MSW, przekszta³caj¹c go w departament podleg³y Urzêdowi Rady Ministrów. B. Kopczyñski, Misja poselska kulisy, Warszawa 1991, s. 86.
10 Wnioskowa³ o to pose³ B. Kopczyñski.
11 Dz.U. 1990, nr 30, poz. 179 (ustawa o Policji), poz. 180 (ustawa o Urzêdzie Ochrony Pañstwa), poz. 181 (ustawa o urzêdzie Ministra Spraw Wewnêtrznych).
12 Dz.U. 1990, nr 78, poz. 462.
du¿a formacja podporz¹dkowana Ministrowi Spraw Wewnêtrznych
Nadwi-lañskie Jednostki Wojskowe MSW, a wynika³o to w najwiêkszym stopniu z rozbie¿nych koncepcji dotycz¹cych przysz³oci tej formacji, w oparciu o któr¹ ówczesny prezydent Lech Wa³êsa chcia³ np. budowaæ polsk¹ Gwardiê Narodow¹. Ostatecznie ¿aden z projektów nie zosta³ zaakceptowany i
Nadwi-lañskie Jednostki Wojskowe MSW po d³ugim okresie agonii uleg³y likwi-dacji13.
Popiech towarzysz¹cy pracom nad ustawami policyjnymi, bardzo z³o¿o-na materia spraw przez nie regulowanych, a tak¿e polityczne kompromisy, jakie musia³y byæ zawierane w tzw. kontraktowym Sejmie, zdecydowa³y, ¿e pakiet ustaw policyjnych oceniono bardzo krytycznie w Senacie, który maj¹c w pe³ni demokratyczny mandat, by³ wolny od ograniczeñ wi¹¿¹cych kon-traktowy Sejm. St¹d senacka Komisja Praw Cz³owieka i Praworz¹dnoci, oceniaj¹ca pakiet ustaw policyjnych na posiedzeniu w dniach 2425 kwiet-nia, w konkluzji opowiedzia³a siê za ich odrzuceniem z mia¿d¿¹cym uzasad-nieniem. Podniesiono m.in. pozostawienie starej koncepcji wszechw³adnego resortu spraw wewnêtrznych, czego dowodziæ mia³o podporz¹dkowanie Mini-strowi Spraw Wewnêtrznych wszystkich tzw. formacji si³owych, ³¹cznie z Poli-cj¹ i UOP. Inne zarzuty dotyczy³y: utrzymania tzw. zatrzymañ prewencyj-nych stosowaprewencyj-nych w stanie wojennym; fikcyjnoci wprowadzanej policji lokalnej, która mimo takiej nazwy mia³a spe³niaæ funkcje najni¿szego ogniwa scentralizowanej Policji Pañstwowej; pozostawienia resortowi mo¿liwoci prowadzenia dzia³alnoci gospodarczej, pozwalaj¹cej na uzyskiwanie niekon-trolowanych dochodów; zachowanie wszystkich, tj. nadmiernych przywilejów przyznanych funkcjonariuszom resortu w latach osiemdziesi¹tych.
Koñcowe stanowisko w kwestii ustaw policyjnych Senat przyj¹³ na posie-dzeniu w dniu 27 kwietnia. Senator Leszek Piotrowski, referuj¹cy wówczas stanowisko Komisji, podtrzyma³ wszystkie krytyczne uwagi o ustawach, wnosz¹c dodatkowo o przeprowadzenie weryfikacji nie tylko wród funkcjo-nariuszy SB, lecz równie¿ milicjantów. Przyjêcie przez Izbê tego sprawozda-nia i wniosków oznacza³oby jednak odes³anie ustaw do Sejmu, a tym samym przed³u¿enie procesu legislacyjnego i trwanie resortu w starych strukturach.
Otwarcie wyjani³ tê alternatywê orêdownik rekomendowanych rozwi¹zañ,
13 Likwidacja Nadwilañskich Jednostek Wojskowych MSW (NJW MSW) zosta³a faktycz-nie postanowiona 9 lipca 1999 r., kiedy Sejm przyj¹³ ustawê o dzia³ach administracji pañstwo-wej. Nie pozwala³a ona na podporz¹dkowanie ministrowi w³aciwemu do spraw wewnêtrznych, jednostek wojskowych. W rezultacie 1 padziernika 1999 r. budz¹ca du¿e zainteresowanie spo³eczne elitarna jednostka GROM zosta³a przekazana z MSW do MON. Likwidacjê NJW MSW przed³u¿ono natomiast do koñca 2000 r., o czym zdecydowa³ Sejm 22 grudnia 1999 r., przyjmuj¹c ustawê o czasowym podporz¹dkowaniu niektórych jednostek si³ zbrojnych. Na jej podstawie przedmiotowa formacja, a tak¿e cztery jednostki wojskowe podleg³e szefowi Biura Ochrony Rz¹du zosta³y do koñca 2000 r. podporz¹dkowane Ministrowi Spraw Wewnêtrznych i Administracji.
wiceminister spraw wewnêtrznych, a zarazem senator Krzysztof Koz³owski, apeluj¹c o umo¿liwienie jak najszybszego rozwi¹zania SB i przekszta³cenia MO. Przedstawiona w takiej ultymatywnej konwencji argumentacja
przewa-¿y³a. Senat mimo krytyki ustaw przyj¹³ je bez poprawek, wnioskuj¹c jedynie o powo³anie parlamentarnej komisji nadzwyczajnej do obserwowania funk-cjonowania resortu w nowych strukturach i przedstawienia obu izbom spra-wozdania najpóniej do 31 grudnia 1990 r. Senator Karol Modzelewski, ko-mentuj¹c owo stanowisko, okreli³ je mianem kompromisu miêdzy prawami cz³owieka a d¹¿eniami do usuniêcia stanu zagro¿enia bezpieczeñstwa14.
Powci¹gliwoæ Senatu prowadz¹ca do samoograniczenia zdecydowa³a,
¿e 10 maja 1990 r. móg³ zostaæ opublikowany ca³y pakiet tzw. ustaw policyj-nych przyjêtych przez Sejm 6 kwietnia. Poniewa¿ wchodzi³y w ¿ycie z dniem og³oszenia, uosabiaj¹cy sob¹ poprzedni re¿im polityczny resort spraw we-wnêtrznych zosta³ tego dnia zniesiony, a jego miejsce zaj¹³ nowy centralny organ w³adzy wykonawczej, opisywany t¹ sam¹ nazw¹, niemniej budowany dla potrzeb pañstwa demokratycznego. W myl ustawowych dyspozycji Mini-ster Spraw Wewnêtrznych zosta³ pozbawiony policyjnych funkcji wykonaw-czych, staj¹c siê wy³¹cznie naczelnym organem administracji pañstwowej realizuj¹cym politykê pañstwa w dziedzinie ochrony bezpieczeñstwa pañstwa oraz bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego, a tak¿e ochrony przed bezpraw-nymi zamachami na ¿ycie i zdrowie ludzkie oraz dorobek kulturalny i mate-rialny spo³eczeñstwa i poszczególnych obywateli [...]15. Zadania te realizo-wa³ poprzez podporz¹dkowane mu formacje, tj. Policjê, Urz¹d Ochrony Pañstwa, Pañstwow¹ Stra¿ Po¿arn¹ i Stra¿ Graniczn¹.
Wady ustawodawstwa policyjnego dostrze¿one przez Senat, choæ z ko-niunkturalnych powodów oddalone przez tê izbê, sprawi³y, ¿e niemal od momentu przyjêcia ustawy o Policji by³y podejmowane próby zast¹pienia j¹ now¹, bardziej doskona³¹. Jedna z pierwszych zosta³a podjêta w Senacie, gdzie ju¿ w po³owie 1990 r. pracowano nad projektem ustawy maj¹cej wpro-wadziæ odrêbnoæ Policji na obszarze sto³ecznego województwa warszawskie-go dla sprawdzenia proponowanych rozwi¹zañ. Ta czêæ Policji mia³a mieæ odrêbny status, bardziej doskona³y ni¿ wprowadzony ustaw¹ o Policji. Pro-jekt ten, zatytu³owany O korpusie policji województwa sto³ecznego, zyska³ aprobatê w senackiej Komisji Praw Cz³owieka i Praworz¹dnoci. 6 wrzenia 1990 r. wniesiono go pod obrady Senatu z propozycj¹ wyst¹pienia z
inicjaty-14 Szerzej L. Lamparski, Policja bez tajemnic, Warszawa 1993, s. 4958; tak¿e Gazeta Policyjna 1990, nr 4.
15 Szerzej o ustrojowej pozycji Ministra Spraw Wewnêtrznych wynikaj¹cej z ustawy z 6 lipca zob.: J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa s³u¿b, inspekcji i stra¿y, Wolters Kluwer Polska 2007; A. Misiuk, Administracja spraw wewnêtrznych w Polsce (od po³owy XVIII wieku do wspó³czesnoci). Zarys dziejów, Olsztyn 2005, s. 278286; S. Pieprzny, Zmiany prawno-organiza-cyjne w Policji w latach 19902007, [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, pod red.
A. Szymaniaka i W. Ciepieli, Poznañ 2007, s. 95118.
w¹ ustawodawcz¹ do Sejmu. Po o¿ywionej dyskusji Senat nie przysta³ jednak na tê propozycjê, a g³osowanie wygl¹da³o nastêpuj¹co: za projektem opowie-dzia³o siê 14 senatorów, przeciwko 32, a 22 wstrzyma³o siê od g³osu.
W latach nastêpnych kolejne kierownictwa Policji, a tak¿e inne rodowi-ska wielokrotnie sygnalizowa³y ugrupowaniom politycznym sprawuj¹cym ak-tualnie w³adzê potrzebê przyjêcia nowej ustawy dla tej formacji. Kilkakrot-nie przygotowywano te¿ mKilkakrot-niej lub bardziej rozwiniête jej projekty. Jako jeden z pierwszych w marcu 1993 r. powsta³ Projekt ustawy o Policji Pañ-stwowej16, opracowany przez A. Hempla, M. Kamiñskiego i G. Korytowskie-go. Jego autorzy na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych byli cz³onkami zespo³u powo³anego przez ówczesnego podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych dr. Krzysztofa Koz³owskiego, którego celem mia³o byæ opraco-wanie programu restrukturyzacji Policji i administracji pañstwowej. Wnioski zosta³y zawarte w dokumencie Zarys doktryny i organizacja pañstwowego systemu bezpieczeñstwa, przyjêtym nastêpnie przez Senack¹ Komisjê Praw Cz³owieka i Praworz¹dnoci. Tytu³ projektu sugerowa³, ¿e jego autorzy byli inspirowani rozwi¹zaniami, jakie obowi¹zywa³y w okresie II Rzeczypospoli-tej, do czego nawi¹zywa³a proponowana nazwa w³asna formacji, identyczna jak w tamtym okresie17. Potwierdza³y to szczegó³owe rozwi¹zania tego rozbu-dowanego projektu, sk³adaj¹cego siê ze 144 artyku³ów usystematyzowanych w 12 rozdzia³ach18. Podstawowe znaczenie mia³y trzy pierwsze, dotycz¹ce przepisów ogólnych powi¹zanych z postulowan¹ formacj¹, jej uprawnieñ oraz organizacji.
W rozdziale I, zawieraj¹cym przepisy ogólne, nacisk po³o¿ono na stwo-rzenie Policji i policjantom materialnych gwarancji apolitycznoci, poprzez
16 Zosta³ upubliczniony w formie pracy zwartej: A. Hempel, M. Kamiñski, G. Korytowski, Projekt ustawy o Policji Pañstwowej, Regionalne Towarzystwo Sportowo-Kulturalne Solidar-noæ Mazowsze, Warszawa 1993.
17 Fascynacjê autorów rozwi¹zaniami miêdzywojennymi potwierdza³o te¿ wprowadzenie do projektu, gdzie stwierdzono wprost: Mamy wszelkie warunki ku temu, by stworzyæ
pomimo kryzysu gospodarczego jedn¹ z najbardziej sprawnych policji wiata. Podobnie by³o na pocz¹tku dwudziestolecia miêdzywojennego. Ówczesny kryzys gospodarczy by³ nie mniej g³êboki, a pomimo tego stworzony zosta³ bardzo sprawny i ekonomiczny system administracji pañstwowej, w tym tak¿e jeden z najlepszych systemów policyjnych (ibidem, s. 11). W innym fragmencie wprowadzenia pisali natomiast: W kwestii wzoru osobowoci policjanta, a zw³asz-cza prze³o¿onego policyjnego, podobnie jak w innych zagadnieniach (nazewnictwo i doktryna policyjna) nawi¹zujemy do jak¿e chlubnych i bogatych tradycji policji Polski Niepodleg³ej (19181939). Tym sposobem zrywamy ostatecznie z epok¹, w której powo³anie na wy¿sze stano-wisko by³o rodzajem feudalnego namaszczenia, a nie wi¹za³o siê z wiêksz¹ odpowiedzialnoci¹, wyrzeczeniami osobistymi, a nawet z wy¿szym poziomem moralnym i umys³owym (ibidem, s. 13).
18 Nadano im nastêpuj¹ce tytu³y: Przepisy ogólne, Zakres uprawnieñ Policji Pañstwowej, Organizacja Policji Pañstwowej, System kadrowy korpusu osobowego Policji Pañstwowej, S³u¿-ba w Policji Pañstwowej, Obowi¹zki i prawa policjanta, Mieszkania funkcjonariuszy Policji Pañstwowej, Uposa¿enie i inne wiadczenia pieniê¿ne funkcjonariuszy Policji Pañstwowej, Od-powiedzialnoæ dyscyplinarna i karna funkcjonariuszy Policji Pañstwowej, Kadra cywilna Poli-cji Pañstwowej, Przepisy przejciowe, Postanowienia koñcowe.
oddzielenie funkcji Policji od funkcji stanowienia polityki bezpieczeñstwa, tj.
od wytyczania celów dzia³alnoci policyjnej. St¹d odpowiedzialnoæ za reali-zacjê tych celów mia³y ponosiæ podmioty znajduj¹ce siê poza Policj¹, przy zachowaniu pe³nej i wy³¹cznej odpowiedzialnoci Policji za sposób realizacji tych celów. Przewidywano, ¿e do podmiotów pozapolicyjnych uprawnionych do wydawania Policji poleceñ i ponosz¹cych odpowiedzialnoæ za ich skutki nale¿a³yby:
w zakresie cigania i wykrywania przestêpstw w³aciwe organy s¹-dowe i prokuratorskie,
w pozosta³ych zakresach dzia³alnoci policyjnej osobicie Minister Spraw Wewnêtrznych i osobicie w³aciwy wojewoda.
Policja, wzorem okresu miêdzywojennego, mia³a byæ ca³kowicie niezale¿-na od innych organów pañstwowych, a w odniesieniu do spraw wewn¹trzpo-licyjnych uzupe³niania kadr, wyszkolenia, zaopatrzenia, rozwi¹zañ organi-zacyjnych. W obrêbie tych ostatnich przewidywano, ¿e podstaw¹ konstrukcji systemu policyjnego by³yby jej terenowe jednostki wykonawcze w postaci rozbudowanych kadrowo i kompetencyjnie komisariatów i posterunków. Jed-nostki wy¿szego szczebla mia³y natomiast staæ siê strukturami pomocniczymi wobec jednostek wykonawczych. Prowadziæ to mia³o jak uzasadniali autorzy projektu do zburzenia: policyjnej biurokracji poprzez odebranie realnej w³a-dzy urzêdom komend, od urzêdu Komendy G³ównej Policji poczynaj¹c19. W odniesieniu do spraw czysto pracowniczych projekt upraszcza³ m.in. system p³ac, wi¹¿¹c go z posiadanymi kwalifikacjami i zajmowanym stanowiskiem.
Zabezpiecza³ tak¿e prawa socjalne policjantów oraz dawa³ formalne i material-ne gwarancje udzia³u zwi¹zku zawodowego w obronie praw policjantów, za-wê¿aj¹c znacznie margines dowolnoci w zwalnianiu ich ze s³u¿by.
Autorzy wspomnianego wy¿ej projektu w poprzedzaj¹cym go s³owie wstêpnym twierdzili zdecydowanie na wyrost ¿e wprowadzenie go w ¿ycie bêdzie wymaga³o rzeczywistej, a nie pozorowanej rewolucji antybiurokratycz-nej i zmiany sposobu podejcia do funkcji Policji w pañstwie. Przewidywali,
¿e projekt bêdzie kontestowany b¹d sabotowany argumentami podnosz¹cy-mi, i¿ nale¿y doskonaliæ obowi¹zuj¹ce rozwi¹zania, a nie zastêpowaæ je zu-pe³nie nowymi. Szukaj¹c wiêc zwolenników dla swoich rozwi¹zañ, odwo³ali siê do swoistego policyjnego mesjanizmu, pisz¹c: Budowanie zrêbów nowej konstrukcji organizacyjnej policji bêdzie, z natury rzeczy, dzie³em nielicz-nych. Bêdzie wiêc szans¹ dla tych osób, które potrafi¹ oderwaæ siê od sche-matów mylowych utrwalonych w okresie panowania realnego socjalizmu i zrozumieæ, ¿ywotn¹ dla Narodu i samych policjantów, koniecznoæ reformo-wania pañstwowego aparatu administracyjnego20.
19 Ibidem, s. 9.
20 Ibidem, s. 10.