Obowi¹zywanie aktu administracyjnego

2011

W sprawach poddanych swojej kompetencji organ administracji publicz-nej swe w³adcze dzia³anie wyra¿a najczêœciej w formie aktu administracyjne-go. W niniejszym artykule zajmê siê przede wszystkim rozstrzygniêciami administracyjnymi wydawanymi w trybie i formie przewidzianej w ustawie

– Kodeks postêpowania administracyjnego¹, czyli decyzjami administracyj-nymi, jako ¿e s¹ one kwalifikowan¹ i powszechn¹ postaci¹ aktu administra-cyjnego.

Rozwa¿ania dotycz¹ce kwestii obowi¹zywania aktu administracyjnego zacz¹æ nale¿y od stwierdzenia, ¿e zarówno z punktu widzenia strony, jak i organu administracyjnego wydaj¹cego taki akt le¿y potrzeba stabilizacji stosunków prawnych, jakie tworz¹ siê przez jego wydanie. Dlatego te¿

w dalszych wywodach dokonam analizy najwa¿niejszych instytucji proceso-wych, które wp³ywaj¹ na obowi¹zywanie aktu administracyjnego i

jednocze-œnie podejmê próbê odpowiedzi na pytanie: czy s¹ one optymalne z punktu widzenia interesów strony w postêpowaniu administracyjnym i czy nale¿y poszukiwaæ dalszych gwarancji procesowych.

Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przyjêto zasadê domniemania prawid³owoœci aktu (decyzji) administracyjnego. Oznacza ona, i¿ decyzja od chwili wejœcia do obrotu prawnego wi¹¿e organ administracyjny i stronê, dopóki nie zostanie w odpowiednim trybie uchylona lub zmieniona. Zatem do czasu jej obalenia (wzruszenia) obowi¹zuje prawnie jako prawid³owa.

Wskazana zasada sformu³owana zosta³a w art. 16 k.p.a., w myœl którego decyzje, od których nie s³u¿y odwo³anie w administracyjnym toku instancji, s¹ ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich niewa¿-noœci oraz wznowienie postêpowania mo¿e nast¹piæ tylko w przypadkach

1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z póŸn. zm.).

przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przy czym nale¿y podkreœliæ, ¿e decyzja administracyjna korzysta z domniemania

prawid³owo-œci od chwili jej dorêczenia, gdy¿ zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wyda³ decyzjê, jest ni¹ zwi¹zany od chwili jej dorêczenia lub og³oszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

W piœmiennictwie podkreœla siê, ¿e zasada domniemania prawid³owoœci zosta³a sformu³owana w celu wzmocnienia ochrony praw jednostki, gdy¿

istota tej zasady polega na stabilizacji stosunków prawnych powsta³ych na mocy decyzji administracyjnej².

Problem obowi¹zywania aktu administracyjnego kszta³tuje siê inaczej w systemach prawnych, w których przyjêto s¹dow¹ kontrolê administracji publicznej, a inaczej w systemach prawnych, w których takiej kontroli nie ma. W obecnym stanie prawnym w Polsce mo¿emy wyodrêbniæ akty ostatecz-ne i akty prawomocostatecz-ne. Aktem nieostatecznym jest akt, w stosunku do które-go otwarta jest mo¿liwoœæ wniesienia zwyk³ektóre-go œrodka prawnektóre-go (odwo³a-nia), zgodnie z zasad¹ dwuinstancyjnoœci postêpowania administracyjnego.

Wobec aktu ostatecznego mo¿liwoœci takiej nie ma. Sytuacja taka zdarza siê wówczas, gdy bezskutecznie min¹³ termin do wniesienia œrodka prawnego (odwo³ania), jak równie¿ gdy od danego aktu administracyjnego ustawodaw-ca nie wprowadza zwyczajnego œrodka prawnego (na zasadzie wyj¹tku od zasady dwuinstancyjnoœci). Aktem ostatecznym bêdzie równie¿ akt wydany w drugiej instancji na skutek wniesienia zwyczajnego œrodka prawnego³. Przy czym w orzecznictwie s¹dowoadministracyjnym wskazuje siê, ¿e obowi¹zuj¹ce przepisy nie przewiduj¹ sytuacji, aby decyzja uzyska³a atrybut ostatecznoœci wczeœniej ni¿ po up³ywie 14 dni od dnia jej dorêczenia lub og³oszenia.

W sytuacji, gdy strona z³o¿onym przez siebie oœwiadczeniem zrzeknie siê pra-wa do z³o¿enia odwo³ania, oœwiadczenie takie nie spowoduje, i¿ decyzja stanie siê ostateczna i skuteczna w dniu kolejnym po jego z³o¿eniu przez stronê⁴.

Podkreœliæ nale¿y, ¿e wy¿ej powo³ana zasada trwa³oœci aktu administra-cyjnego odnosi siê przede wszystkim do aktów ostatecznych, jako ¿e decyzje nieostateczne mog¹ byæ uchylone przez organ odwo³awczy w toku instancji.

Ponadto w myœl art. 130 § 1 k.p.a. przed up³ywem terminu do wniesienia odwo³ania decyzja nie ulega wykonaniu. Zgodnie zaœ z § 2 tego artyku³u, wniesienie odwo³ania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast stosownie do treœci § 4 tego samego artyku³u decyzja podlega wykonaniu przed up³ywem terminu do wniesienia odwo³ania, gdy jest zgodna z ¿¹da-niem wszystkich stron. Przytoczone przepisy potwierdzaj¹ tezê, ¿e akty nie-ostateczne co do zasady nie maj¹ przymiotu trwa³oœci, nie podlegaj¹ równie¿

wykonaniu, chyba ¿e zachodz¹ okolicznoœci przewidziane przez prawo.

2 J. Borkowski, Decyzja administracyjna, £ódŸ – Zielona Góra 1998, s. 99.

3 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 380.

4 Wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 542/05.

Z kolei aktem nieprawomocnym bêdzie akt, w stosunku do którego ist-nieje mo¿liwoœæ zaskar¿enia do s¹du administracyjnego. Wobec aktu prawo-mocnego takiej mo¿liwoœci nie ma. Przy czym akt staje siê prawomocny w razie powstania jednej z trzech sytuacji: 1) w stosunku do danego aktu administracyjnego ustawodawca nie wprowadza mo¿liwoœci zaskar¿enia do s¹du administracyjnego, 2) bezskutecznie min¹³ termin do wniesienia skargi, 3) skarga zosta³a przez s¹d oddalona, a wyrok s¹dowy oddalaj¹cy skargê jest prawomocny. W sytuacji pierwszej i drugiej chodzi o to, ¿e akt nie mo¿e byæ zaskar¿ony do s¹du administracyjnego. Jest to wiêc prawomocnoœæ formalna, równoznaczna z niezaskar¿alnoœci¹ aktu. Natomiast trzecia z wymienionych sytuacji oznacza, ¿e akt jest prawomocny równie¿ materialnie. Po oddaleniu skargi przez s¹d administracyjny powstaje bowiem stan, w którym dany akt zosta³ ju¿ przez s¹d oceniony. Prawomocnoœæ materialna oznacza wiêc ca³ko-wit¹ niemo¿noœæ wzruszenia aktu w zakresie, w jakim jest to mo¿liwe przed s¹dem administracyjnym, a nie tylko jego niezaskar¿alnoœæ⁵.

Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e prawomocnoœæ formalna oznaczaæ bêdzie, ¿e nie mo¿na aktu administracyjnego wzruszyæ ze skutkiem prawnym za pomo-c¹ zwyczajnych œrodków prawnych, natomiast prawomocnoœæ materialna oznaczaæ bêdzie niewzruszalnoœæ aktu administracyjnego, który wi¹¿e zarów-no strony, jak i organy⁶.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca w art. 16 § 2 k.p.a. ustanawia zasadê ogóln¹ prawa skargi na decyzje niezgodne z prawem do s¹du admini-stracyjnego, odsy³aj¹c w zakresie zaskar¿alnoœci do zasad i trybu okreœlone-go w odrêbnych ustawach.

Warunkiem obowi¹zywania decyzji administracyjnej jest jej prawid³o-woœæ, czyli zgodnoœæ z materialnym i proceduralnym prawem administracyj-nym. W ¿adnym wypadku nie mo¿na zaakceptowaæ sytuacji, gdy decyzja obarczona wadami kwalifikowanymi obowi¹zuje tylko dlatego, ¿e zyska³a przymiot ostatecznoœci⁷. Dlatego te¿ kodeks postêpowania administracyjnego przewiduje szereg rozbudowanych instytucji prawnych, które maj¹ na celu weryfikacjê wadliwej decyzji administracyjnej. Przy czym trzeba zauwa¿yæ, i¿

zasada trwa³oœci ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga œcis³ego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks trybu eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Prze-s³anki stosowania ka¿dego z trybów nadzwyczajnych nie mog¹ byæ stosowane zamiennie b¹dŸ ³¹cznie w ramach jednego nadzwyczajnego postêpowania⁸.

5 J. Zimmermann, op. cit., s. 382.

6 K. Jandy-Jendroœka, J. Jendroœka, System jurysdykcyjnego postêpowania administracyj-nego, [w:] System prawa administracyjadministracyj-nego, t. III, red. T. Rabska, J. £êtowski, Wroc³aw 1978, s. 236.

7 Por. J. S. Langrod, Res iudicata w prawie administracyjnym, Kraków 1931, s. 67.

8 Wyrok NSA z dnia 4 paŸdziernika 2002 r., IV SA 1206/02.

Zaznaczyæ jednak nale¿y, ¿e tryby nadzwyczajne stanowi¹ wyj¹tek od

powo-³ywanej zasady domniemania prawid³owoœci decyzji administracyjnej. Wyj¹tek ten oznacza, ¿e mimo zak³adanej pewnoœci obrotu prawnego decyzji ostatecz-nych powinny byæ z niego wyeliminowane takie, które naruszaj¹ prawo, przy czym eliminacja ta zale¿y od stopnia i wielkoœci tego naruszenia⁹.

W doktrynie prawa i postêpowania administracyjnego przyczyny powo-duj¹ce wzruszenie decyzji administracyjnych systematyzuje siê za pomoc¹ ró¿nych kryteriów¹⁰. Jednoczeœnie problematyka obowi¹zywania aktu admi-nistracyjnego bazuje na teorii gradacji wad, za pomoc¹ której klasyfikuje siê i porz¹dkuje poszczególne rodzaje wad, zwracaj¹c uwagê na te, które maj¹ wp³yw na obowi¹zywanie aktu administracyjnego¹¹.

W tym miejscu skoncentrujê siê na wyj¹tkach od zasady trwa³oœci decy-zji ostatecznych przewidzianych w kodeksie postêpowania administracyjnego.

Kodeks przewiduje trzy grupy wyj¹tków od zasady trwa³oœci decyzji ostatecznych¹². Pierwsza grupa to wyj¹tki o charakterze obligatoryjnym. De-cyzje zawieraj¹ce wady kwalifikowane podlegaj¹ uchyleniu lub zmianie w trybach nadzwyczajnych, czyli przez instytucje wznowienia (powtórzenia) postêpowania lub stwierdzenie niewa¿noœci decyzji. Wady powoduj¹ce stwier-dzenie niewa¿noœci decyzji wyszczególnione s¹ w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treœci tego artyku³u, organ administracji publicznej stwierdza niewa¿noœæ decyzji, która: 1) wydana zosta³a z naruszeniem przepisów o w³aœciwoœci, 2) wydana zosta³a bez podstawy prawnej lub z ra¿¹cym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy ju¿ poprzednio rozstrzygniêtej inn¹ decyzj¹ ostateczn¹, 4) zosta³a skierowana do osoby nie bêd¹cej stron¹ w sprawie, 5) by³a niewy-konalna w dniu jej wydania i jej niewykonalnoœæ ma charakter trwa³y, 6) w ra-zie jej wykonania wywo³a³aby czyn zagro¿ony kar¹, zawiera wadê powoduj¹-c¹ jej niewa¿noœæ z mocy prawa.

Orzecznictwo Naczelnego S¹du Administracyjnego konsekwentnie pod-kreœla, ¿e stwierdzenie niewa¿noœci decyzji jest instytucj¹ szczególn¹, godz¹-c¹ w zasadê trwa³oœci decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przes³an-ki powoduj¹cej stwierdzenie niewa¿noœci musi byæ oczywiste i oczywistoœæ tê w³aœciwy organ ma obowi¹zek wykazaæ w sposób niepozostawiaj¹cy ¿adnych w¹tpliwoœci¹³.

Jedn¹ z przes³anek pozytywnych stwierdzenia niewa¿noœci aktu admini-stracyjnego jest instytucja res iudicata okreœlona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

9 Wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r., I SA 1405/01.

10 J. Jendroœka, Trwa³oœæ rozstrzygniêæ administracyjnych, [w:] Instytucje wspó³czesnego prawa administracyjnego, Ksiêga jubileuszowa Prof. J. Filipka, red. I. Skrzyd³o-Ni¿nik, P. Do-bosz, D. D¹bek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 297.

11 J. Zimmermann, op. cit., s. 384.

12 F. Longchamp, Problem trwa³oœci decyzji administracyjnej, „Pañstwo i Prawo” 1961, z. 12, s. 913.

13 Wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 544/05.

Stwierdzenie niewa¿noœci decyzji nastêpuje wtedy, gdy sprawa zosta³a ju¿

poprzednio rozstrzygniêta inn¹ decyzj¹ ostateczn¹. Przy czym dla oceny, czy mamy do czynienia ze wskazan¹ instytucj¹, najwa¿niejsze znaczenie ma ustalenie, czy zachodzi to¿samoœæ sprawy administracyjnej, czyli czy nie na-st¹pi³a zmiana jednego z elementów (podstawa prawna, przedmiot, podmiot).

Wskazana przes³anka niewa¿noœci decyzji administracyjnej jest bez w¹tpie-nia gwarancj¹ obowi¹zywaw¹tpie-nia aktu administracyjnego w czasie. Na powy¿-sz¹ kwestiê zwraca³ równie¿ uwagê J.S. Langrod, podkreœlaj¹c, i¿ przy oce-nie to¿samoœci sprawy decyduje treœæ roszczenia strony, a oce-nie jego forma.

Natomiast gdy akt nie zosta³ wydany na wniosek, jego to¿samoœæ musi byæ oceniana pod k¹tem treœci i przedmiotu postêpowania, a nadto stanu faktycz-nego i podstawy prawnej¹⁴.

W nauce prawa administracyjnego rozwinê³y siê dwie przeciwstawne koncepcje niewa¿noœci. Pierwsza z nich – zwana koncepcj¹ bezwzglêdnej niewa¿noœci – zak³ada, ¿e niewa¿na decyzja nie obowi¹zuje (nie istnieje prawnie) z mocy samego prawa, a ewentualna decyzja stwierdzaj¹ca ten stan ma tylko znaczenie deklaratoryjne. Druga z nich – koncepcja domniemania wa¿noœci – odwo³uj¹c siê do zasady bezpieczeñstwa prawnego i stabilnoœci aktów prawnych, przyjmuje, ¿e ka¿da decyzja, bez wzglêdu na rodzaj i sto-pieñ wadliwoœci, obowi¹zuje do chwili procesowego uchylenia i jako taka wywiera skutki prawne. Domniemanie to mo¿e obaliæ dopiero nowa decyzja, która uchyli poprzedni¹¹⁵. Zatem w myœl drugiej koncepcji akt uchylaj¹cy inny akt jest aktem konstytutywnym i obowi¹zuje ex nunc. Dopiero wada powoduj¹ca niewa¿noœæ prowadzi do zaprzeczenia mocy obowi¹zuj¹cej aktu.

Jest to wada kwalifikowana, która powoduje, ¿e akt nie obowi¹zuje od same-go pocz¹tku, czyli od momentu jesame-go wydania, lub powinien on byæ wyelimino-wany z obrotu prawnego (koncepcja uniewa¿nialnoœci aktu) za pomoc¹ aktu deklaratoryjnego, obowi¹zuj¹cego ex tunc, stwierdzaj¹cego, ¿e akt by³ obar-czony wad¹ od samego pocz¹tku i uznaj¹cego, ¿e w ogóle nie wywo³ywa³ skutków prawnych¹⁶.

W obecnym orzecznictwie podkreœla siê, ¿e decyzja administracyjna do-tkniêta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. nie jest aktem pozor-nym, lecz istniej¹cym i funkcjonuj¹cym w obrocie prawnym. Jakkolwiek nie jest ona zdolna do wywo³ywania skutków prawnych, korzysta z domniema-nia prawid³owoœci i ma moc obowi¹zuj¹c¹ dopóty, dopóki nie zostanie usuniê-ta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej niewa¿noœci w trybie i na zasa-dach okreœlonych w kodeksie postêpowania administracyjnego. Stwierdzenie to ma moc wsteczn¹. Eliminuj¹c skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby

14 J. S. Langrod, op. cit., s. 25.

15 M. Kamiñski, Niewa¿noœæ decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, s. 20.

16 Ibidem, s. 385.

ona w ogóle nie zosta³a podjêta, jednoczeœnie otwiera drogê do ponownego za³atwienia sprawy i do dochodzenia roszczeñ przez poszkodowan¹ stronê¹⁷. W innym wyroku natomiast wskazano, ¿e s¹d cywilny jest uprawniony do odmowy stosowania decyzji administracyjnej wydanej przez organ oczywiœcie niew³aœciwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury oraz decyzji niepod-pisanej. Uznanie decyzji za bezskuteczn¹ w obrocie prawnym nale¿y co do zasady do drogi postêpowania administracyjnego. Kompetencja s¹du cywil-nego do orzekania prejudycjalnie w poddanej jego os¹dowi sprawie i na potrzeby jej rozstrzygniêcia o uznaniu decyzji za pozbawion¹ skutecznoœci prawnej zachodzi w przypadkach kwalifikuj¹cych tak¹ decyzjê jako akt nie-istniej¹cy (akt pozoruj¹cy decyzjê). Decyzja dotkniêta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., odnoœnie do której stwierdzono jej wydanie z narusze-niem prawa, nie jest aktem pozornym, lecz istniej¹cym i funkcjonuj¹cym w obrocie prawnym¹⁸.

Z kolei przes³anki okreœlaj¹ce mo¿liwoœæ wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postêpowania wyszczególnione s¹ w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w sprawie zakoñczonej decyzj¹ ostateczn¹ wzna-wia siê postêpowanie, je¿eli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istot-ne dla sprawy okolicznoœci faktyczistot-ne, okaza³y siê fa³szywe, 2) decyzja wyda-na zosta³a w wyniku przestêpstwa, 3) decyzja wydawyda-na zosta³a przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wy³¹czeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., 4) strona bez w³asnej winy nie bra³a udzia³u w postêpowaniu, 5) wyjd¹ na jaw istotne dla sprawy okolicznoœci faktyczne lub nowe dowody istniej¹ce w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wyda³ decyzjê, 6) decyzja wydana zosta³a bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstêpne zosta³o rozstrzygniête przez w³aœciwy organ lub s¹d odmiennie od oceny przyjêtej przy wydaniu decyzji, 8) decyzja zosta³a wydana w oparciu o inn¹ decyzjê lub orzeczenie s¹du, które zosta³o nastêpnie uchylone lub zmienione.

Stosownie do treœci art. 145 § 2 k.p.a., z przyczyn okreœlonych w pkt 1 i 2 postêpowanie mo¿e byæ wznowione równie¿ przed stwierdzeniem sfa³szowa-nia dowodu lub pope³niesfa³szowa-nia przestêpstwa orzeczeniem s¹du lub innego orga-nu, je¿eli sfa³szowanie dowodu lub pope³nienie przestêpstwa jest oczywiste, a wznowienie postêpowania jest niezbêdne do unikniêcia niebezpieczeñstwa dla ¿ycia lub zdrowia ludzkiego albo powa¿nej szkody dla interesu spo³eczne-go. Zgodnie zaœ z art. 145 § 3 k.p.a., z przyczyn okreœlonych w § 1 pkt 1 i 2 mo¿na wznowiæ postêpowanie tak¿e w przypadku, gdy postêpowanie przed s¹dem lub innym organem nie mo¿e byæ wszczête na skutek up³ywu czasu lub z innych przyczyn okreœlonych w przepisach prawa.

17 Postanowienie SN z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN 1024/00, LEX nr 51874.

18 Wyrok SN z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 12/05, LEX nr 180909.

W myœl art. 145a § 1 k.p.a., mo¿na ¿¹daæ wznowienia postêpowania równie¿ w przypadku, gdy Trybuna³ Konstytucyjny orzek³ o niezgodnoœci z Konstytucj¹, umow¹ miêdzynarodow¹ lub z ustaw¹ aktu normatywnego, na podstawie którego zosta³a wydana decyzja.

Zarówno przy wznowieniu postêpowania, jak i stwierdzeniu niewa¿noœci decyzji kodeks postêpowania administracyjnego przewiduje przes³anki nega-tywne, których zaistnienie powoduje, ¿e nie mo¿na stwierdziæ niewa¿noœci decyzji lub wznowiæ postêpowania. Jest to przede wszystkim up³yw czasu:

10 lat przy stwierdzeniu niewa¿noœci, 10 lub 5 przy wznowieniu postêpowa-nia, a tak¿e sytuacja, gdy decyzja wywo³a³a nieodwracalne skutki prawne przy stwierdzeniu niewa¿noœci, zaœ w przypadku wznowienia postêpowania

– sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postêpowania mog³aby zapaœæ wy³¹cz-nie decyzja odpowiadaj¹ca w swojej istocie dotychczasowej. W tych przypad-kach nastêpuje konwalidacja decyzji i mimo ciê¿kich wad decyzje te nadal obowi¹zuj¹ i maj¹ przymiot trwa³oœci.

Zauwa¿yæ nale¿y, ¿e w przypadku stwierdzenia niewa¿noœci decyzji do-puszczalnoœæ wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego determinowana jest charakterem skutków prawnych wywo³anych decyzj¹ administracyjn¹. Poniewa¿ w œwietle obowi¹zuj¹cych przepisów ostateczna decyzja administracyjna stwierdzaj¹ca niewa¿noœæ innej decyzji uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powsta³y od dnia dorêczenia lub og³oszenia decyzji niewa¿nej, stwierdzenie niewa¿noœci mo¿e zostaæ orzeczone (stosow-nie do art. 156 § 2 k.p.a.) jedy(stosow-nie wobec decyzji, która (stosow-nie wywo³a³a (stosow- nieod-wracalnych skutków prawnych. Powy¿sze jest konsekwencj¹ przyjêtego przez ustawodawcê za³o¿enia, ¿e decyzje dotkniête wadami okreœlonymi w art. 156 § 1 k.p.a. nie s¹ aktami pozornymi i bezskutecznymi, lecz pozosta-j¹c w obrocie prawnym, mog¹ wywo³ywaæ skutki prawne¹⁹. W przypadku natomiast, gdy skutek decyzji nie mo¿e zostaæ odwrócony, nie mo¿na wyeli-minowaæ wadliwej decyzji z obrotu prawnego z moc¹ ex tunc. Zatem w ka¿-dym postêpowaniu w sprawie stwierdzenia niewa¿noœci nale¿y ustaliæ cha-rakter skutków prawnych decyzji bêd¹cej przedmiotem postêpowania.

Jednoczeœnie ustawodawca nie wskaza³ definicji nieodwracalnych skutków prawnych, w zwi¹zku z czym w tym zakresie nale¿y siêgn¹æ do pogl¹dów wyra¿onych w orzecznictwie.

W uchwale z dnia 28 maja 1992 r. S¹d Najwy¿szy sformu³owa³ dwie zasadnicze tezy²⁰. Po pierwsze uzna³, ¿e pojêcie nieodwracalnych skutków prawnych nale¿y rozpatrywaæ wy³¹cznie w sferze prawa obowi¹zuj¹cego, nie nawi¹zuj¹c do sfery faktów. Po drugie stwierdzi³, ¿e decyzja wywo³a³a wtedy

19 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2002, s. 701.

20 Uchwa³a SN – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecznych z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, s. 235.

skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani te¿ przepisy procesowe stanowi¹ce podstawê dzia³ania organu administracji publicznej nie czyni¹ danego organu w³aœciwym do cofniêcia tego w³aœnie skutku przez wydanie decyzji. W konsekwencji w piœmiennictwie przyjmuje siê, ¿e „nieod-wracalnoœæ” skutku prawnego trzeba ujmowaæ, maj¹c na uwadze zakres

w³a-œciwoœci organów administracji publicznej oraz ich umocowanie do stosowa-nia w³adczych i jednostronnych w³adczych i jednostronnych prawnych form dzia³ania. W zwi¹zku z tym, je¿eli cofniêcie skutków prawnych decyzji wy-maga dzia³añ, do których organ nie jest umocowany, to skutek prawny decy-zji ma charakter nieodwracalny²¹.

Z kolei J. Borkowski wskazuje, ¿e przepis art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza pojêcie skutku nieodwracalnego o charakterze prawnym – dotycz¹cym nie faktów, lecz stosunków prawnych powstaj¹cych w wyniku samego tylko wy-dania decyzji lub te¿ jej wykonania²². Jego zdaniem nieodwracalnoœæ skut-ków prawnych mo¿e byæ rozumiana jako nieodwracalnoœæ bezwzglêdna albo jako nieodwracalnoœæ wzglêdna, przy czym nieodwracalnoœæ bezwzglêdna jest rozpatrywana w ramach ca³ego systemu prawa, wzglêdna zaœ odnoszona do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego dzia³ania.

Przywo-³ywany autor proponuje, by nieodwracalnoœæ skutków prawnych decyzji roz-patrywaæ wy³¹cznie w zakresie obowi¹zywania przepisów kodeksu postêpo-wania administracyjnego oraz innych przepisów rangi ustawowej, które mog³yby stanowiæ dla organu administracyjnego podstawê prawn¹ dzia³añ maj¹cych na celu odwrócenie skutków prawnych spowodowanych wadliw¹ decyzj¹. Je¿eli przepisów takich nie bêdzie i dzia³ania s³u¿¹ce obalaniu skut-ków decyzji bêd¹ dla organu niedostêpne, to choæby s³u¿y³y innym podmio-tom i tak skutki decyzji pozostan¹ nieodwracalne²³.

Z kolei w orzecznictwie wskazuje siê, ¿e nieodwracalnoœæ skutków praw-nych (art. 156 § 2 k.p.a.) oznacza w szczególnoœci tak¹ sytuacjê, w której poprzedni stan prawny nie mo¿e zostaæ przywrócony, gdy przesta³ istnieæ przedmiot, którego prawo dotyczy³o, lub te¿ przedmiot, któremu prawo przy-s³ugiwa³o, utraci³ zdolnoœæ do zachowania tego prawa albo wygas³a instytucja stanowi¹ca Ÿród³o prawa²⁴. Podobnie przyjêto w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., stwierdzaj¹c, i¿ nieodwracalnoœæ skutków prawnych oznacza sytu-acjê, w której poprzedni stan prawny nie mo¿e zostaæ przywrócony, gdy¿

przesta³ istnieæ przedmiot, którego prawo dotyczy³o²⁵.

Ponadto w orzecznictwie zwraca siê uwagê, i¿ przy ocenie nieodwracal-noœci skutków prawnych nale¿y w³aœciwie wyselekcjonowaæ skutki prawne,

21 B. Adamiak, Glosa do uchwa³y SN, Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecz-nych z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92), OSP 1993, nr 5, s. 238.

22 J. Borkowski, Niewa¿noœæ decyzji administracyjnej, £ódŸ – Zielona Góra 1997, s. 69.

23 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 701.

24 Wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81.

25 Wyrok NSA z 9 czerwca 1998 r., II SA 38/98, Lex nr 41296.

które wywo³a³a kwestionowana decyzja. W uchwale z dnia 28 maja 1992 r.

S¹d Najwy¿szy stwierdzi³, ¿e organ, oceniaj¹c charakter skutków prawnych decyzji, nie powinien braæ pod uwagê póŸniejszych zdarzeñ, które stwarzaj¹ przeszkody w przywróceniu uprawnieñ lub w nadaniu obowi¹zkom ich pier-wotnego kszta³tu. Nie s¹ to bowiem bezpoœrednie skutki samej decyzji admi-nistracyjnej, lecz zamierzone b¹dŸ nieprzewidziane nastêpstwa tego, ¿e decy-zja administracyjna istnieje w obrocie prawnym²⁶. Podobnie w uchwale Naczelnego S¹du Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. zwrócono uwagê,

¿e nale¿y odró¿niæ skutki prawne, które wywo³a³a kwestionowana decyzja w postêpowaniu o stwierdzenie jej niewa¿noœci, od skutków prawnych dotycz¹-cych tego samego przedmiotu wywo³anych póŸniejszymi decyzjami lub inny-mi zdarzeniainny-mi prawnyinny-mi²⁷. Reasumuj¹c, mo¿na stwierdziæ, i¿ rozstrzygniê-cie kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. bêdzie mo¿liwe jedynie po przeprowadzeniu wnikliwej analizy stanu prawnego, zw³aszcza w aspekcie dalszego istnienia podmiotów, których praw i obowi¹zków dotyczy weryfikowana decyzja, a tak¿e bytu prawnego przedmiotu postêpowania administracyjnego²⁸.

Oprócz wskazanych wyj¹tków od zasady trwa³oœci decyzji ostatecznych,

Oprócz wskazanych wyj¹tków od zasady trwa³oœci decyzji ostatecznych,