2011
Niniejszy szkic stanowi z samego za³o¿enia jedynie przyczynek do szer-szej problematyki. Jego przedmiotem s¹ bowiem wybrane uwagi o
mo¿liwo-ci recepcji w polskim prawie administracyjnym argumentacyjnej metody jego stosowania, która pozostaje ex definitione w opozycji do tradycyjnego modelu, zwanego tak¿e deskryptywnym, sylogistycznym, subsumcyjnym lub dedukcyjnym. W modelu argumentacyjnym stosowanie prawa nie polega na logicznym podstawieniu stanu faktycznego pod stan prawny i okreleniu konsekwencji prawnej, ale najogólniej rzecz ujmuj¹c na uzyskaniu w warunkach luzu decyzyjnego wielostronnych argumentów oraz przyjêciu takiego rozstrzygniêcia sprawy, które jest wynikiem zestawienia (wa¿enia) wszystkich przes³anek za i przeciw. Argumentacyjny model stosowania pra-wa polega zatem na dokonypra-waniu uzasadnionych wyborów w pra-warunkach alternatywnoci decyzyjnej1.
W pierwszym rzêdzie nale¿y jednak ustaliæ, o jakie znaczenie prawa administracyjnego tu chodzi, a w szczególnoci czy bêd¹ poruszane zagad-nienia teorii, czy praktyki. Choæ wyra¿enie prawo administracyjne jest terminem jêzyka prawnego2, to nie posiada ono w polskim ustawodawstwie definicji legalnej. Semantycznie jest wieloznaczne i wymaga relatywizacji do okrelonego kontekstu. Je¿eli korzysta siê z tego pojêcia w mowie potocznej czy w dyskursie prawniczym, to nale¿y zastanowiæ siê nad tym, w jakim kontekcie zosta³o u¿yte. Mo¿na powiedzieæ, ¿e termin prawo administracyj-ne wystêpuje w czterech podstawowych znaczeniach. Po pierwsze, w znacze-niu normatywnym, gdy chodzi o zespó³ (ogó³) norm wyodrêbnionych w
samo-1 L. Morawski, G³ówne problemy wspó³czesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, s. 198 i n.
2 Zob. art. 6 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju s¹dów administra-cyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z pón. zm.).
dzieln¹, podstawow¹ ga³¹ prawa. Po drugie, w znaczeniu aplikacyjnym, zwi¹zanym z jego realizacj¹. Po trzecie, w kontekcie naukowym, gdzie pwo administracyjne postrzega siê jako desygnat pewnej specjalnoci w ra-mach dyscypliny prawo w obrêbie nauk prawnych. Wreszcie, po czwarte, w znaczeniu dydaktycznym, w którym prawo administracyjne stanowi przed-miot lub dyscyplinê akademick¹.
Omawiane zagadnienie lokuje siê zatem w sferze realizowania prawa administracyjnego, dlatego te¿ w sporej mierze ma charakter dogmatyczno-prawny. Prawo administracyjne jest przy tym wykonywane przede wszyst-kim przez stosowanie oraz przestrzeganie3. Z przyczyn obiektywnych model argumentacyjny dotyczy g³ównie choæ nie wy³¹cznie pierwszego rodzaju zachowañ.
Nie analizuj¹c szczegó³owo samej teorii argumentacji, warto zaznaczyæ,
¿e prawo traktuje siê tam nieinstrumentalnie, ale ujmowane jest jako rozmo-wa komunikacyjny proces nabyrozmo-wania wiedzy przez wymianê informacji, z za³o¿eniem, ¿e jêzyk prawny jest odmian¹ jêzyka potocznego. Prawo ma przy tym charakter sytuacyjny i modalny. Tak¿e i samo stosowanie prawa mo¿e byæ postrzegane jako proces informacyjny4.
O ile teoria argumentacji (mo¿na wymieniæ jej nurty pozytywistyczno-argumentacyjne, retoryczno-topiczne i dyskursywne5) staje siê ju¿ trochê os³uchana na gruncie ogólnego prawoznawstwa, o tyle z powodzeniem scho-dzi w dó³ i dociera do scho-dziescho-dzin szczegó³owych. Z perspektywy administra-tywistyki warto byæ przygotowanym do polemiki na temat mo¿liwoci
przeszczepienia elementów tej koncepcji na grunt stosowania prawa admi-nistracyjnego, tak¿e z przyczyn pragmatycznych. W praktyce administracyj-nej i s¹dowej mo¿na bowiem zetkn¹æ siê z u¿yciem okrelonych technik retorycznych, erystycznych czy topicznych przez strony postêpowañ lub ich profesjonalnych zastêpców. Wszak¿e do podnoszonych zarzutów tak¿e i tego typu nale¿y siê z zasady odnieæ merytorycznie.
Teoria argumentacji nie zak³ada jednak, ¿e dyskurs bêdzie prowadzony z chêci nadu¿ycia uprawnieñ, interesów czy praw podmiotowych oraz
wyko-3 W. Dawidowicz, O realizacji prawa administracyjnego przez organy administracji pañ-stwowej, [w:] Studia z dziedziny prawa administracyjnego. Prace ofiarowane z okazji 80. roczni-cy urodzin Profesora Maurycego Jaroszyñskiego, pod red. L. Bara, Wroc³aw Warszawa Kra-ków Gdañsk 1971, s. 19 i n. Zob. tak¿e J. Zimmermann, Prawo administracyjne, KraKra-ków 2005, s. 295 i n. Szerokie ujêcie stosowania prawa jako czynienia przez ró¿ne podmioty (w tym prywatne) u¿ytku z przyznanej kompetencji jest u¿ywane czasem na gruncie teorii i filozofii prawa. Zob. np. Z. Ziembiñski, Kilka uwag o pojêciu przestrzegania i pojêciu stosowa-nia prawa, Pañstwo i Prawo 1968, z. 1, s. 11 i n.; idem, Kompetencja i normy kompetencyjne,
Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1969, nr 4, s. 30 i n.
4 W. Lang, A. Mrózek, Proces stosowania prawa jako proces przetwarzania informacji,
Pañstwo i Prawo 1970, nr 7, s. 43 i n.
5 Szerzej: L. Morawski, Argumentacja, racjonalnoæ i postêpowanie dowodowe, Toruñ 1988, passim.
rzystania kompetencji organu administracyjnego do celów sprzecznych z ustaw¹. Warunkiem wstêpnym jest szczeroæ (prostolinijnoæ) wypowiedzi, bez zamiaru manipulacji. Koresponduje z tym swoista koncepcja prawdy6. Nie chodzi tu chyba o jej klasyczn¹ teoriê, zak³adaj¹c¹ zgodnoæ czyjego
s¹du z rzeczywistoci¹, gdzie rekonstruowane z obcej myli zdanie jest praw-dziwe jedynie wtedy, gdy adekwatnie opisuje zasz³oci. Nie ma tu chyba te¿
miejsca na koherencyjn¹ teoriê prawdy, gdzie okrelone zdanie oznajmuj¹ce rzeczywistoæ jest prawdziwe, jeli pasuje do kontekstu, tzn. jest spójne z systemem innych zdañ tego typu. Tak¿e pragmatyczna teoria prawdy
zak³adaj¹ca, ¿e prawdziwe jest zdanie, które sprawdza siê przez swoje konsekwencje praktyczne okaza³aby siê zawodna. Wydaje siê, ¿e bardziej chodzi tu o konsensualn¹ teoriê prawdy. Dany s¹d o rzeczywistoci mo¿e byæ uznany za prawdziwy jedynie wtedy, gdy co do jego trafnoci panuje poten-cjalna zgoda (consensus) wszystkich uczestników dyskursu (auditorium), z tym
¿e wymiana pogl¹dów musi byæ wolna, a jej równi uczestnicy winni prze-strzegaæ okrelonych regu³7.
Rodzi siê w tym miejscu od razu pytanie: czy w postêpowaniu admini-stracyjnym, w którym organ je prowadz¹cy dzia³a na zasadzie oficjalnoci (ledczej), jest miejsce na dyskurs czy nawet rozmowê? Przecie¿ to organ orzeka jednostronnie i autorytatywnie, a powinien to czyniæ z powag¹ urzê-du. Postêpowanie wyjaniaj¹ce poprzedzaj¹ce wydanie decyzji przybiera naj-czêciej formê gabinetow¹, a nie bezporedniej i ustnej rozprawy z udzia³em interesariuszy. W ramach prewencji antykorupcyjnej wy³¹cza siê nawet mo¿-liwoci bezporedniego kontaktu strony z referentem sprawy, a osoba pe³ni¹-ca funkcjê aprobanta analizuje sprawê jedynie na podstawie projektu decyzji administracyjnej i zgromadzonych dowodów i materia³ów. Sekretariat ko-mórki organizacyjnej czy kancelaria ogólna nie s¹ dobrymi miejscami na dyskusje z uczestnikami postêpowania. Poza tym, co najwa¿niejsze, prawa administracyjnego z zasady nie stosuje siê w sytuacji sporu o prawo, za
organ za³atwiaj¹cy sprawê indywidualn¹ zainteresowany jest sam¹ decyzj¹ i jej prawid³owoci¹8, nie za bezporednio treci¹ dokonanego rozstrzygniê-cia9. Nawet wady kwalifikowane dotycz¹ decyzji rozumianej jako akt prawny, a nie jako wyraz celowoci i s³usznoci zastosowania w³adztwa pañstwowego (ideologia stosowania prawa administracyjnego decyzja praworz¹dna).
6 S. Wronkowska, Spory o sposób pojmowania prawa, [w:] A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiñski, Zarys teorii pañstwa i prawa¸ Warszawa 1994, s. 122.
7 J. Jab³oñska-Bonca, O prawie, prawdzie i przekonywaniu, Koszalin 1999, s. 79 i n.
8 W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 14 i n., idem, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7 i n.
9 Por. M. Jakowska, Charakterystyczne cechy stosowania prawa administracyjnego, [w:]
Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szre-niawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, pod red. Z. Niewiadomskiego, J. Buczkowskiego, J. £ukasiewicza, J. Pos³usznego, J. Stelmasiaka, Przemyl 2000, s. 247 i n.
Oczywicie strona mo¿e dowiadywaæ siê o bieg sprawy, przegl¹daæ akta spra-wy, jak te¿ powinny jej byæ wyjaniane zasz³oci faktyczne i okolicznoci prawne; ale czy minimalny standard równoci broni procesowej prawo do wys³uchania strony (audiatur et altera pars) jest wystarczaj¹cy do prze-szczepienia teorii dyskursywnych? Na tak postawione pytanie odpowied jest przecz¹ca. Osobicie nie bardzo te¿ widzê mo¿liwoci ku temu w obecnym kszta³cie procedury administracyjnej. Postêpowanie administracyjne nawet jeli wspó³uczestniczy w nim wiele stron albo przedmiot zawiera siê w ko-niecznoci orzeczenia administracyjnej kary maj¹tkowej, w przysz³oci, jak siê proponuje, uzale¿nionej od czynników subiektywnych nie ma charakte-ru kontradyktoryjnego. Jeli nawet wemie siê pod uwagê mo¿liwoci zawar-cia ugody administracyjnej w sprawie administracyjnej, z istoty tylko formal-nej, a z natury rzeczy cywilnej10, to i tak de facto treæ ugody narzuca proceduj¹cy organ lub wyznaczony do dokonywania czynnoci pracownik. Do obalenia prawomocnej ugody nie stosuje siê cywilistycznych wad owiadcze-nia woli, ale wzruszenie lub stwierdzenie niewa¿noci postanowieowiadcze-nia j¹ za-twierdzaj¹cego. W tym znaczeniu zastosowanie teorii argumentacji nie jest obecnie kwesti¹ prawa, ale bardziej spraw¹ polityki administracyjnej. Mo¿na jednak szczególnie zaakcentowaæ tezê, w myl której powinien istnieæ obo-wi¹zek zajêcia stanowiska przez organ wobec wszystkich argumentów stro-ny. Zdarza siê czasem w praktyce administracyjnej i s¹dowej, ¿e niektóre zarzuty i podnoszone okolicznoci traktuje siê jako niepowa¿ne i przez to niepodlegaj¹ce wyjanieniu i odniesieniu, ewentualnie zas³uguj¹ce jedynie na pominiêcie ich milczeniem. Tak jak w innym wzglêdzie, zdarza siê jeszcze czasem urzêdowe uzasadnianie przez odes³anie do utrwalonej praktyki orzeczniczej bez powo³ywania konkretnych rozstrzygniêæ. Argumentowanie jest przy tym pojêciem wê¿szym, zawieraj¹cym siê w szerszych kategoriach:
komunikacyjnego przekonywania, jêzykowego uzasadniania i wyjaniania oraz wynikowego przedstawiania. Jednak argumentacja to nie tylko retory-ka, która dostarcza rodków przekonywania.
W postêpowaniu administracyjnym obowi¹zuje zasada przekonywania, a przekonaæ to wiêcej ni¿ tylko przekazaæ prawdê11. Uzasadnienie nie mo¿e zatem jedynie sprawozdawaæ ustalonego stanu faktycznego i prawnego12, lecz powinno wyt³umaczyæ zajête przez organ stanowisko w sprawie. Uzasad-nienie pe³ni tak¿e dalsze funkcje, gdy¿ podejmowanie decyzji poza aspektami prawnymi posiada tak¿e wymiar intelektualny, a zebrane dowody i materia³y oraz wyjanione okolicznoci sprawy, ³¹cznie stanowi¹ce obiektywne
prze-10 Por. T. Kie³kowski, Czy organy administracji publicznej rozstrzygaj¹ sprawy cywilne?,
Pañstwo i Prawo 1997, z. 8, s. 90 i n.
11 J. Jab³oñska-Bonca, Wstêp do nauk prawnych, Poznañ 1996, s. 199.
12 Szerzej J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, passim.
s³anki, staj¹ siê subiektywnymi motywami organu wydaj¹cego decyzjê13. De-cydent z obowi¹zuj¹cych przepisów prawa czerpie wiadomoæ, ¿e powinien post¹piæ w okrelony sposób i kszta³tuje w sobie przekonanie, ¿e ten wybra-ny sposób jest najlepszy z mo¿liwych14. Niemniej jednak zastosowanie teorii argumentacji nie ogranicza siê jedynie do ratio decidendi, ale rozci¹ga tak¿e na modus procedendi.
Warto zauwa¿yæ, ¿e nastêpuj¹ wyrane przemiany w stosowanych rod-kach techniki prawodawczej. Tendencj¹ wiatow¹ jest rozlunienie systemów prawnych czy inaczej rzecz ujmuj¹c wzbogacanie tradycyjnej legislacji przez szerokie wykorzystywanie w hipotezach i dyspozycjach przepisów klau-zul generalnych i pojêæ niedookrelonych. Obrazowo u¿ywa siê na okrelenie tego procesu terminu ucieczka w klauzule generalne15. Zw³aszcza klauzule generalne, które w warunkach rozwoju technologicznego, wszechobecnego relatywizmu moralnego czy ujmowania teraniejszoci jako czasów ponowo-czesnych, dla których zmiennoæ, konflikt czy nawet zagro¿enie s¹ czym
normalnym, zmuszaj¹ do przemian w decyzyjnym modelu stosowania prawa.
Na Zachodzie mówi siê ju¿ o kryzysie legislacji opartej na przymusie oraz zwi¹zku istoty prawa z jego w³adczoci¹ oraz egzekwowalnoci¹ i proponuje siê legislacjê komunikacyjn¹ opart¹ na probie16. Widoczny jest zatem kry-zys dedukowania nastêpstw prawnych z norm na zasadzie konsekwentnego zestawiania przes³anek wiêkszej (prawo) i mniejszej (fakty). Ten sposób nie uwzglêdnia bowiem dostatecznie moralnoci administracyjnej, zasad
wspó³-¿ycia spo³ecznego czy etyki zawodowej. Hermeneutyka, ze wzglêdu szerokie odwo³ywanie siê do intuicji i relatywizmu, nie daje w takich sytuacjach pewnoci. Teoria argumentacji jest natomiast bardziej kompromisowa, ale nie wszêdzie mo¿e byæ zastosowana. Moim zdaniem, w stosowaniu prawa administracyjnego teoria argumentacji mo¿e byæ obecnie uznana za determi-nantê paraprawn¹17 (dowolnociow¹18). W polskim prawie administracyjnym istnieje bowiem w przypadku braku wyranych podstaw ustawowych bez-wzglêdny zakaz rozstrzygania spraw indywidualnych na zasadzie poczucia
13 J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygniêcia organu administracji publicz-nej dla orzecznictwa s¹dowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe S¹downictwa Administracyj-nego 2010, nr 56 (3233), s. 512.
14 Ibidem.
15 L. Morawski, Instrumentalizacja prawa (zarys problemu), Pañstwo i Prawo 1993, nr 3, s. 20.
16 W. Witteveen, B. van Klink, Why Is Soft Law Really Law? A Communicative Approach to Legislation, Regelmaat. Journal for Legislative Studies 1999, nr 3, s. 126 i n. Zob. tak¿e P. Skuczyñski, Soft law w perspektywie teorii prawa, [w:] System prawny a porz¹dek prawny, pod red. O. Boguckiego, S. Czepity, Szczecin 2008, s. 325 i n.
17 Na temat determinant decyzji administracyjnych zob. J. Borkowski, Decyzja admini-stracyjna, Warszawa 1970, s. 137 i n.
18 Na temat tego typu determinant zob. F. Longchamps, Za³o¿enia nauki administracji, Wroc³aw 1993, s. 104 i n.
prawnego19 normy intuicyjnej. W pewnym sensie recepcji teorii argumen-tacji sprzyja jednak inflacja prawa administracyjnego. Nadmiar regulacji prawnej wynika z tego, ¿e ustawodawca (prawodawca) stara siê przewidzieæ wszystkie przysz³e sytuacje faktyczne i szczegó³owo je unormowaæ.
Dotychczas w administratywistyce g³oszono zasadny pogl¹d, ¿e subsum-cja w administracyjnym stosowaniu prawa mo¿e byæ tylko jedna, a wybór konsekwencji prawnych jest warunkowany zakresem zwi¹zania prawnego
w zale¿noci od tego, czy bêdzie to zwi¹zanie bezwzglêdne, czy te¿ zwi¹za-nie wzglêdne, a to ostatzwi¹za-nie daje pole do uznania administracyjnego20. Teoria argumentacji w przypadku bezwzglêdnego zwi¹zania prawnego odrzuca ju-rysdykcjê mechaniczn¹ (tzw. geometryzacjê stosowania prawa), która nie usprawiedliwia podjêtej decyzji, ale pokazuje efektywnoæ organu stosuj¹ce-go prawo. Wskazuje siê, ¿e decydowanie to zawsze wybór, z tym, ¿e wed³ug omawianej teorii okrelenie konsekwencji prawnej to wybór mo¿liwej sub-sumcji. Czy jest w³aciwe zastosowanie takiej koncepcji w warunkach orze-kania w trybie administracyjnym, np. obligatoryjnego cofniêcia zezwolenia czy uprawnienia, kiedy organ jest obowi¹zany do stosowania okrelonych
rodków prawnych, bo nale¿y to do jego zakresu dzia³ania pod rygorem niedope³nienia obowi¹zków s³u¿bowych? Jak w tej sytuacji stworzyæ alterna-tywn¹ subsumcjê? Zwa¿ywszy zw³aszcza na zasadê, ¿e w sprawach indywidu-alnych istnieje domniemanie sprawy cywilnej21, co oznacza, ¿e droga admini-stracyjna jest dopuszczalna o tyle, o ile wynika to ze szczególnych przepisów ustawowych, upowa¿niaj¹cych do wydania decyzji w danej kategorii spraw (enumeracja pozytywna wy³¹cznoæ kompetencyjna). W sprawach admini-stracyjnych dany przypadek zazwyczaj nie podpada jednoczenie pod kilka przepisów prawa administracyjnego, nie trzeba dokonywaæ kwalifikacji prawnej danego zdarzenia. Wieloæ subsumcji mo¿e byæ natomiast warunko-wana mnogoci¹ i zró¿nicowaniem podstaw prawnych maj¹cych odniesienie do danego konkretnego stanu faktycznego, co w administracyjnym stosowa-niu prawa zazwyczaj siê nie zdarza.
Pomijaj¹c problematykê wyk³adni, a zw³aszcza pozajêzykowych dyrek-tyw interpretacyjnych, nale¿y siê odnieæ do samych róde³ prawa
admini-19 Na temat poczucia prawnego jako podstawy orzekania zob. S. Kutrzeba, Historia róde³ dawnego prawa polskiego, Kraków 1987, s. 282, a zw³aszcza W. Reiss, Prawo administracyjne w zarysie, cz. 1: Nauka administracji, Toruñ 1946, s. 127.
20 Szerzej: M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruñ 1983. Warto tak¿e zwróciæ uwagê na póniejsze koncepcje uznania administracyjnego, np. jako upowa¿nienia administracji do twórczego wype³niania ustaw, tzw. wesentlichkeitstheorie.
21 Z mocy art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postêpowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 z pón. zm.) s¹d powszechny nie mo¿e odrzuciæ pozwu z tego powodu, ¿e do rozpoznania sprawy w³aciwy jest organ administracji publicznej lub s¹d administracyjny, je¿eli organ administracji publicznej lub s¹d administracyjny uzna³y siê w tej sprawie za niew³aciwe.
stracyjnego. We wspó³czesnych ustrojach pañstwowych systemu róde³ pra-wa nie postrzega siê ju¿ wy³¹cznie jako piramidy aktów normatywnych z ustaw¹ zasadnicz¹ jako lex superior. Wystêpuje wiele orodków prawotwór-czych (multicentryzm) o ró¿nej sile zwi¹zania administracji publicznej. Ak-ceptuje siê wzrost znaczenia tzw. prawa sêdziowskiego czy orzeczniczych standardów prawnych, gdzie prawo administracyjne stanowi przedmiot wy-k³adni s¹dowej wi¹¿¹cej choæby w indywidualnej i konkretnej sprawie. Poja-wia siê sfera tzw. prawa miêkkiego, czyli struktur normatywnych niewyzna-czaj¹cych zobowi¹zañ, ale swoiste oczekiwania, które podobnie jak klauzule generalne s¹ prób¹ transformowania do porz¹dku prawnego wartoci innych systemów normatywnych. Pojawia siê tak¿e ca³a sfera funkcjonalnych (nie-zorganizowanych) róde³ prawa administracyjnego, niewy³amuj¹cych siê z zamkniêtego w Konstytucji22 rodzajowego uk³adu podstaw i granic praw-nych, ale maj¹cych naturê wspomagaj¹c¹ proces decyzyjny. Teoria argumen-tacji, rozumiana jako pewna doktryna prawna czy metoda analizy obowi¹-zuj¹cego prawa, mo¿e byæ pomocna w pracy na ród³ach, przy wyznaczaniu istniej¹cych w danym miejscu i czasie zasad i regu³ prawnych. Pomijaj¹c ju¿ zagadnienie tzw. prawa sêdziowskiego, a tak¿e mo¿liwoci odwo³ywania siê w stosowaniu prawa administracyjnego do praktyk zwyczajowych czy norm konsensualnych uznanych za prawotwórcze, które s¹ na ogó³ doæ rozpoznane i spetryfikowane, chcia³bym zatrzymaæ siê jeszcze na chwilê na problematyce soft law i mo¿liwociach, jakie niesie teoria argumentacji w kwestii wykorzystania prawa miêkkiego w procesie stosowania prawa administracyjnego.
Procesy globalizacji i europeizacji (dok³adniej westernizacji) spowodo-wa³y, i¿ prawo administracyjne wychodzi coraz czêciej z ram porz¹dku pañ-stwowego. Zauwa¿alny jest wp³yw ró¿nego rodzaju organizacji, których orga-ny b¹d to wykonuj¹c uprawnienia powierzone im przez pañstwa do wspólnej realizacji, b¹d te¿ zacieniaj¹c wspó³pracê miêdzynarodow¹, two-rz¹ standardy i zasady zastêpuj¹ce czasem ród³a prawa krajowego. Oznacza to, ¿e prawo administracyjne podlega procesom internacjonalizacji. Choæ ad-ministracje poszczególnych pañstw dalej dzia³aj¹ na podstawie ustaw, w co-raz wiêkszym zakresie s¹ anga¿owane w realizacjê ponadpañstwowych i wspólnotowych regulacji prawnych. W konsekwencji w systemie róde³ pra-wa administracyjnego, opieraj¹cym siê dotychczas na hierarchii krajowych aktów normatywnych, ujawniaj¹ siê zewnêtrzne sk³adniki jakociowe, rodz¹-ce oczekiwania lub nawet powinnoci wzglêdem krajowych organów admini-stracji publicznych. Trudno jednak w realiach polskich formu³owaæ postulaty orzekania na podstawie zasad, standardów czy polityk publicznych.
22 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z pón. zm.).
Niemniej jednak organy administracyjne kooperuj¹cych pañstw tworz¹ coraz czêciej odrêbny i spójny ponadnarodowy uk³ad mo¿e jeszcze nie organizacyjny, ale z pewnoci¹ funkcjonalny. Uk³ad taki przyjmuje
najczê-ciej strukturê sieciow¹23, bêd¹c¹ zaprzeczeniem hierarchii pañstwowej, ak-centuj¹c¹ natomiast samodzielnoæ organów krajowych jedynie z wiod¹c¹ rol¹ organu ponadnarodowego. Pojawia siê zw³aszcza w Unii Europejskiej pojêcie wspólnej przestrzeni administracyjnej, tworzonej zarówno przez in-stytucje i agencje Unii, w szczególnoci Komisjê Europejsk¹, jak i te krajowe organy administracyjne, które bezporednio stosuj¹ prawo unijne. Obok pra-wa miêkkiego dla pañstw, wystêpuje w Unii Europejskiej zatem tak¿e soft law dla organów krajowych stosuj¹cych prawo unijne24.
Obecne sprawy administracyjne to jednak bardzo indywidualne przypad-ki, czêsto skomplikowane ¿yciowo i zawi³e prawnie (tzw. hard cases), a ka¿dy w ramach prawa do procesu ma prawo do uwzglêdnienia swojej specyfiki w odpowiednim postêpowaniu. Procedura to tak¿e wa¿ny element kontroli oby-watelskiej administracji. Tendencj¹ wiatow¹ jest tzw. proceduralizacja pra-wa, w której tryb stosowania prawa materialnego schodzi na plan dalszy, a eksponuje siê potrzebê sprawiedliwoci proceduralnej i jej efektywnoci dla jednostki. W³anie procedura, a zw³aszcza procedura s¹dowa, daje
mo¿liwo-ci urzeczywistnienia postulatów teorii argumentacji. Id¹c dalej, mo¿na za-tem rzec, ¿e w stosowaniu prawa administracyjnego chodzi o dowodne prze-konanie strony do rozstrzygniêcia, a obowi¹zywanie samych przepisów nie jest dostatecznym uzasadnieniem decyzji, bo obywatele nie kwestionuj¹ pra-wa (ratione imperia), tylko motywy dzia³añ organów administracyjnych (im-perio rationis). Wówczas argumenty wydaj¹ siê wa¿niejsze od samego roz-strzygniêcia. Przez podwa¿enie u¿ytych argumentów i wywiedzenie nowych toposów zaczepia siê samo rozstrzygniêcie. Z drugiej strony fasadowoæ uza-sadnienia mo¿e wynikaæ tak¿e z u¿ytych technik retorycznych i erystycz-nych, i to zarówno pod wzglêdem jakociowym, jak i ilociowym.
W dalszych kwestiach nale¿y zauwa¿yæ, ¿e Polska ma skodyfikowane postêpowanie administracyjne, gdzie czynnoci procesowe powinny byæ do-okrelone, ale s¹ pañstwa europejskie, które w tym wzglêdzie maj¹ odmien-ne unormowania procedury administracyjodmien-nej. Obok rozwi¹zañ tradycyjnych
w postaci rozwiniêtej kodyfikacji wystêpuje te¿ model regulacji z³o¿onej (Hiszpania, Finlandia), model zwiêz³ej regulacji ramowej (W³ochy, Holandia,
23 Szerzej: J. Supernat, Koncepcja sieci organów administracji publicznej, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postêpowania Ad-ministracyjnego, Zakopane 2427 wrzenia 2006 r., pod red. J. Zimmemanna, Warszawa 2007, s. 207 i n.
24 Por. J. Supernat, Miejsce i znaczenie soft law w prawie publicznym Unii Europejskiej, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, pod red. J. Bocia i A. Chajbo-wicza, Wroc³aw 2009, s. 439 i n.
Szwecja) oraz model wielowarstwowy, tzw. wolnoci procesowej (Francja, Wielka Brytania)25, gdzie bardziej przestrzega siê unormowañ, ni¿ je stosuje.
Prawo procesowe, o ile istnieje, wyznacza pewne granice, w ramach których organy mog¹ siê poruszaæ przy podejmowaniu aktów administracyjnych. Do-pe³nieniem przepisów prawa w tych systemach pozostaje orzecznictwo s¹do-we. Judykaty bardziej lub mniej wi¹¿¹ administracjê publiczn¹ na przy-sz³oæ. Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e dogodniejsze warunki do zastosowania teorii argumentacji istniej¹ w procedurach nieskodyfikowanych czy nawet trybach pozaprocesowych (wewnêtrznych) za³atwiania spraw indywidualnych.
W warunkach polskich, gdzie w gruncie rzeczy organ prowadz¹cy postê-powanie jest niewolnikiem przepisów procesowych, teoria argumentacji jest zbyt dyskusyjna, aby mog³a byæ przyczyn¹ zasadniczej nowelizacji kodeksu postêpowania administracyjnego26 i wprowadzenia kontradyktoryjnoci po-miêdzy organem a uczestnikami postêpowania. Co prawda ubieg³oroczna nowela grudniowa27 zmieni³a brzmienie art. 7 kodeksu w ten sposób, ¿e w toku postêpowania organy administracji publicznej z urzêdu lub na wnio-sek stron podejmuj¹ wszelkie kroki niezbêdne do dok³adnego wyjanienia stanu faktycznego oraz do za³atwienia sprawy, jednak¿e zmiana ta nie jest rewolucyjna. Zamiarem ustawodawcy w tym zakresie by³o usprawnienie stêpowania administracyjnego przy jednoczesnym zmotywowaniu stron po-stêpowania do bardziej czynnego ich udzia³u28. Jak czytamy w uzasadnieniu:
[...] nowelizacja art. 7 zmierza do zaktywizowania stron. Chodzi o to, ¿eby
[...] nowelizacja art. 7 zmierza do zaktywizowania stron. Chodzi o to, ¿eby