Jakość w organizowaniu usług publicznych z wykorzystaniem technologii informacyjno-komunikacyjnych

Pojęcie jakości w administracji publicznej należy rozpatrywać w kontekście stopnia realizacji celu administracji i celu prawa. „Jakość jest kategorią należącą do świata prakseologii”316. W związku z tym ocena działania administracji publicznej w aspekcie jej skuteczności, zgodności efektu z zamierzonym celem będzie głównym kryterium badania jakości317. Ponieważ administracja publiczna ma obowiązek działa-nia na podstawie i w granicach prawa,³¹⁸ podstawowym kryterium jakości będzie osią-ganie celów wyznaczonych przez prawo w postaci zadań wynikających z regulacji prawnych poszczególnym strukturom administracyjnym. Według tego autora jakość administracji publicznej jest podwójnej natury - „należy po części do świata prawa, po części do organizacji”319. Właściwe wykorzystanie wiedzy w administracji publicznej jest jedną z przesłanek podnoszenia jakości działania struktur publicznych, również w tych obu aspektach. Według J. Supernata informacja jest obok władzy, pieniędzy i organizacji jednym z podstawowych zasobów administracji publicznej320. Sposób po-stępowania z informacją wpływa na działanie całej organizacji, wyznacza realny zakres władzy i stopień gospodarności wydatkowania środków finansowych. Z kolei T. Górzyńska zauważa, iż prawo do informacji, czyli prawo do poszukiwania, domaga-nia się, otrzymywadomaga-nia i rozpowszechdomaga-niadomaga-nia informacji, do informowadomaga-nia i bycia infor-mowanym jest jednym z podstawowych praw człowieka i obywatela. Jest problemem o zasadniczym znaczeniu dla życia publicznego321. Dla administracji publicznej dostęp do informacji oraz wymiana informacji z otoczeniem jest warunkiem skutecznego za-rządzania, w tym również zarządzania jakością.

Informację można zdefiniować w różny sposób - można przyjąć szeroką defini-cję informacji wskazaną przez M. Maciejewskiego - „utrwalony w dowolny sposób

316 J. Łukasiewicz, Natura jakości administracji publicznej, w: J. Łukasiewicz red. , Jakość administracji publicznej. Międzynarodowa konferencja naukowa. Rzeszów 2004, s. 249.

317 K. Szczepańska Aspekty zarządzania jakością w administracji publicznej, Ekonomiczne Problemy Usług nr 45, 2009, 607-618,

318 por. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zm. 695, 1298) , zwana w dalej k.p.a., art. 6.

319

J. Łukasiewicz, Natura jakości..., s. 249.

320 Zob. J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji. Kolo-nia Limited 2003, s. 7-8.

321 T. Górzyńska, Geneza i rozwój prawa do informacji, w: W. Góralczyk red. , Prawo informacji – prawo do informacji. Warszawa 2006, s. 13.

174

(także w pamięci człowieka) komunikat (wiedza, świadomość) o jakimś fakcie”322 . Informacja może pełnić różne funkcje w administracji, np.: tworzenia lub zmiany zaso-bów wiedzy niezbędnej w procesach decyzyjnych - planowania, kierowania realizacją zadania, czy kontroli jego wykonania³²³. Podczas procesu informatyzacji rozumianego jako porządkowanie wiedzy przy użyciu narzędzi elektronicznych, ważnym elementem bazy danych będzie nie tylko nie przetworzony zbiór wiedzy (dane), ale również łączni-ki (związkowe i jakościowe) określające relacje pomiędzy danymi a kwalifikatorem (obiektem do którego odnosi się informacja, cechą informacji itd.)324. Na jakość i efek-tywność zarządzania w administracji wpływ ma zarówno sfera przekazu informacji, jak i sposób jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Zakres wykorzystania wiedzy w orga-nizacji związany jest ściśle ze źródłem wiedzy i sposobem jej przetwarzania. Efektyw-ność325

przepływu informacji związana jest z wydajnością i skutecznością struktur ad-ministracyjnych powołanych do przekazywania i przetwarzania informacji oraz okre-śleniem stosunku nakładu pracy do uzyskania skutku w postaci otrzymania lub przeka-zania informacji. Efektywność przepływu informacji w strukturze administracji pu-blicznej ma bezpośredni wpływ na skuteczność jej działania i poprawność podejmowa-nych przez nią środków prawpodejmowa-nych. Upowszechnienie narzędzi informatyczpodejmowa-nych w spo-łeczeństwie jako efektywnego sposobu przekazu informacji wymusza na administracji publicznej stosowanie ich we własnym działaniu. Informatyzacja staje się metodą orga-nizowania pracy administracji oraz racjonalizacji procesów organizacyjnych326

. Obok pojęcia skuteczności pojawia się w kontekście wykorzystania informacji pojęcie efektywności. W piśmiennictwie pojawia pojęcie zasady efektywności. Według J. Zimmermanna „Pod nazwą „zasada efektywności” może kryć się umownie szereg innych zasad, takich jak zasada sprawności, szybkości, skuteczności lub ekonomiczno-ści działań administracji publicznej”327

- pisze J. Zimmermann. „Wszystkie one są na pograniczu prawa administracyjnego i nauk związanych z tą gałęzią prawa, dotyczących administrowania (nauki administracji, teorii organizacji, teorii podejmowania decyzji

322 M. Maciejewski, Prawo informacji - zagadnienia podstawowe, w: W. Góralczyk (red.), Prawo infor-macji - prawo do inforinfor-macji, Warszawa 2006, s. 31. ; oraz: A. Walaszek-Pyzioł, red. Informacje Gospo-darcze Studium Prawne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 1-5.

323 M. Maciejewski wyróżnia funkcje (role, zadania) informacji: informacyjna, decyzyjna, sterowania, konsumpcyjna.

324 M. Maciejewski tamże s. 37-41.

325

O znaczeniu słowa „efektywność” zob. np. w: Słownik poprawnej polszczyzny. PWN. Wyd. XVII, Warszawa 1993, s. 150; Słownik języka polskiego, T. 1, Wyd. VIII, Warszawa 1993, s. 516.

326 Por. J. Łukasiewicz, Zarys nauki administracji. Warszawa 2007, s. 210-211 - aspekty prakseologiczne w działaniu administracji publicznej.

327

175

itp.). Są to prakseologiczne zasady „dobrego działania” lub „dobrej administracji” - jednak jeżeli spojrzymy na niejako na zasady prawa, powinniśmy przyjąć, że ich nor-matywną treścią jest obowiązek takiego właśnie działania organów administracji pu-blicznej. W ten sposób działanie sprawne, szybkie lub skuteczne staje się obowiązkiem prawnym, a obywatel ma prawo domagać się od administracji określonych zachowań.” W polskim języku prawnym znajduje się szereg określeń na działanie administracji publicznej związane z efektywnością jej działania, takie jak np. rzetelność, sprawność, gospodarność, wnikliwość328, szybkość, adekwatność329, skuteczność, itd. Samo pojęcie „efektywność” również jest terminem języka prawnego. Obecność tych cech lub ich brak będzie wpływać na ocenę administracji pod względem jakości jej działania. Efek-tywność wiąże się z zasadą ekonomiczności działania podmiotów publicznych. Ekonomiczność (oszczędność) jest jednym z kryteriów wyboru instrumentów działania administracji publicznej.³³⁰ J. Supernat wyróżnia dwa znaczenia pojęcia „ekonomicz-ność”: pierwsze to „minimalizowanie kosztów ponoszonych przez administrację pu-bliczną w trakcie realizacji zadań”331

, w tym dążenie do wzrostu wydajności, co wpisu-je się w omawianą zasadę efektywności, drugie to dążenie do obciążenia społeczeństwa jedynie takimi obowiązkami, które są absolutnie niezbędne dla osiągnięcia zadanych celów”, w tym znaczeniu jest to zbieżne z zasadą proporcjonalności. Posługując się definicją administracji publicznej przyjętej przez J. Bocia, akcentującej związek admi-nistracji ze społeczeństwem, według której: „administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikają-cych ze współżycia ludzi w społecznościach”332, zauważyć należy, ze administracja nie jest tworem sztucznym, oderwanym od społeczeństwa, ale jest strukturą ściśle związaną ze społeczeństwem któremu służy i strukturą wrażliwą na zmiany cywilizacyjne, tech-niczne, tak jak i całe społeczeństwo. Zatem przyzwolenie administracji na posługiwanie się wyłącznie przestarzałymi metodami przetwarzania informacji, będzie prowadziło do sytuacji, w której administracja stanie się strukturą niezdolną do realizacji zadań w społeczeństwie. Dbałość o kompatybilność metod działania administracji z metoda-mi, jakimi posługuje się społeczeństwo jest istotną wartością w polityce każdego

328 Zob. art. 12 k.p.a.

329

Zob. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869, zm. 1622, 1649, 2020, zm. z 2020 r. poz. 284, 374, 568, 695, 1175), art. 272 ust. 2.

330 Zob. J. Supernat, Instrumenty..., s. 140.

331 Tamże s. 141.

332

176

stwa. Informatyzacja wspomaga procesy integracyjne w strukturze administracyjnej i wspiera skuteczne realizowanie celów wspólnoty. „Wszystkie elementy składowe in-stytucji (systemu inin-stytucji) nie są luźnym, chaotycznym zbiorem. Tworzą określoną całość złożoną z zadań, środków, formalizacji, kadr powiązanych ze sobą w sposób względnie trwały umożliwiający osiągnięcie celów”333

- pisze J. Łukasiewicz. Przepływ informacji ma w administracji wymiar organizacyjny wykraczający poza same struktury publiczne. Informacja jest jednym ze środków społecznego oddziaływania. Administra-cja publiczna zajmuje centralne miejsce w społecznym systemie informacyjnym334

. J. Supernat dzieli „informacyjne instrumenty działania administracji publicznej”335

na: indywidualne informacje w postaci odpowiedzi na nie inspirowane pytania, infor-macje w postaci odpowiedzi na inspirowane pytania, bezpośrednie powiadamianie oraz na instrumenty generalne: informacje ukryte (zakodowane), gotowe informacje standar-dowe oraz propagandę (public relations/marketing społeczny). W korzystaniu z infor-macji istotna jest także pomoc w znalezieniu uwierzytelnionego partnera, od którego można by się uczyć (benchmarking dotyczy tego, jak porównujemy się, a benchlearning - czego uczymy się od siebie nawzajem)³³⁶.

333 J. Łukasiewicz, Podstawowe pojęcia z zakresu nauki administracji, w: S. Wrzosek red. Kompendium wiedzy administratywisty. Lublin 2008, s. 112-113

334 Zob. J. Supernat, Instrumenty..., s. 73 i 89.

335 Tamże, s. 89.

336

Por. Dziesięć kroków doskonalenia organizacji według metody CAF (ang. The Common Assessment Framework), Wspólna Metoda Oceny:

Faza 1 - Początek drogi z metodą CAF Krok 1: Organizacja i planowanie procesu samooceny -jednoznaczna decyzja kierownictwa podjęta po konsultacji wewnątrz organizacji

-ustalenie zakresu i podejścia do samooceny -wybór skali ocen

-ustanowienie lidera projektu

Krok 2: Upowszechnienie informacji o projekcie samooceny -opracowanie i realizacja planu komunikacji wzajemnej

-stymulowanie zaangażowania personelu w proces samooceny f- przepływ informacji w kontaktach z zainteresowanymi stronami w poszczególnych fazach

Faza 2 - Proces samooceny Krok 3: Utworzenie jednej lub więcej grup samooceny -ustalenie liczebności grupy samooceny

- stworzenie grupy samooceny odzwierciedlającej wszystkie istotne aspekty organizacji, zgodnie z przy-jętym zestawem kryteriów

-wyznaczenie przewodniczącego grupy

-decyzja czy członek kierownictwa może uczestniczyć w grupie Krok 4: Organizacja szkoleń

-informacja i szkolenie kadry zarządzającej -informacja i szkolenie grupy samooceny

-przekazanie listy wszystkich istotnych dokumentów przez kierownika projektu

-ustalenie kluczowych zainteresowanych stron, dostarczanych produktów i usług oraz procesów kluczo-wych

Krok 5: Przeprowadzenie samooceny -dokonanie oceny indywidualnej -wypracowanie konsensusu w grupie

177

ICT były traktowane jako naturalne narzędzie mogące służyć urzeczywistnianiu idei proponowanych w programach z zakresu e-zdrowia³³⁷. Stosowanie nowoczesnych tech-nik ma przyczyniać się do wzmożenia efektywności w osiąganiu celów zdrowotnych, ale także umożliwiać zmniejszanie wydatków. Bardzo poważnym problemem w efek-tywnym stosowaniu ICT w sektorze zdrowotnym była i jest możliwość współpracy róż-nych systemów, co jest osiągalne tylko poprzez wprowadzanie standardów338

. W funk-cjonalnej perspektywie standardy były określane jako „specyfikacje techniczne", a więc ustalone parametry materiałowe dotyczące wielkości, wykonawstwa i zastosowań. Z instytucjonalnego punktu widzenia wyróżniano cztery rodzaje standardów:

1) urzędowe standardy, których stosowanie jest obowiązkowe, 2) normy nieobowiązkowe,

3) standardy dotyczące własności definiowane przez wytwórców (przemysł), 4) standardy otwarte.

-punktacja

Krok 6: Sporządzenie sprawozdania z wyników samooceny -przygotowanie sprawozdania i jego przyjęcie przez kierownictwo -zaprezentowanie rezultatów uczestnikom procesu

Faza 3 - Plan doskonalenia / ustalenie priorytetów Krok 7: Sporządzenie projektu planu doskonalenia -określenie priorytetów działań doskonalących

-zróżnicowanie działań w ramach realistycznie zakreślonych horyzontów czasowych -włączenie planu działania w proces kompleksowego planowania strategicznego Krok 8: Komunikacja informacji o planie doskonalenia

-przekazanie właściwej informacji, przez odpowiednie środki przekazu, właściwym grupom docelowym w stosownym czasie

Krok 9: Wdrażanie planu doskonalenia

-określenie spójnego podejścia do monitorowania i oceny działań doskonalących - wybór osoby odpowiedzialnej za każde działanie doskonalące

- stałe korzystanie z odpowiednich narzędzi zarządzania Krok 10: Planowanie następnej samooceny CAF

- weryfikacja działań doskonalących w ramach nowej samooceny.

W celu ułatwienia dokonania procesu samooceny w organizacji w zakresie ustalenia mocnych stron orga-nizacji oraz obszarów do poprawy, a także uzgodnienia punktacji opracowano w Centrum Zasobów CAF prostą w obsłudze aplikację - narzędzie samooceny CAF - eTool. Gromadzi ono i przetwarza indywidual-ne wyniki samooceny osób będących członkami grupy samooceny oraz sporządza dla lidera grupy spójny dokument zawierający dowody na mocne strony organizacji, wskazania obszarów do poprawy oraz oceny punktowe przyznane przez oceniających. Dokument ten jest podstawą do uzgodnienia wspólnej ostatecz-nej punktacji grupy dla poszczególnych kryteriów modelu CAF.

337 Europe's Information Society, ICT for better Healthcare in Europe ,http://ec.europa.eu/informa-tion_society/activities/health/index_en.htm. (dostęp 31.08.2020).

338 European Commission, e-Business Watch. DG Enterprise & Industry ICT standards in the health sec-tor: Current situation and prospects. A sectoral e-business watch study by empiria. Final report. Special study No. 1, 2008,

http://www.ebusiness-watch.org/studies/special_topics/2007/documents/Special-study_01 2008_ICT_health_standards.pdf. (dostęp 31.08.2020).

178

W koncepcji europejskiej standaryzacja jest traktowana jako aktywność dobrowolna, oparta na uzgodnieniach i konsensusie oraz stymulowana przez obecność i działania na konkurencyjnym rynku.

W sektorach zdrowotnych występuje fragmentacja systemów informatycznych, co bardzo utrudnia, a niekiedy uniemożliwia, wymianę danych w sposób nieprowadzą-cy do zniekształceń. Brak interoperanieprowadzą-cyjności jest rzeczywistością w takich organiza-cjach jak szpitale, występuje między różnymi podmiotami świadczącymi opiekę zdro-wotną, takimi jak lekarze pierwszego kontaktu i poradnie specjalistyczne, w ramach systemów zdrowotnych między poziomem regionalnym i krajowym, a ostatnio, i to coraz częściej, w międzynarodowej opiece zdrowotnej. Skomputeryzowana wymia-na wyników badań laboratoryjnych określonego pacjenta między dwoma świad-czeniodawcami niekiedy okazuje się niemożliwa, ponieważ działanie ich systemów informacyjnych jest podporządkowane niezgodnym ze sobą standardom ICT. Wobec perspektyw i planów rozwoju opieki transgranicznej jest to sytuacja wymagająca zmia-ny. Brak powszechnie zaakceptowanych standardów wpływa bezpośrednio na obniżanie jakości świadczeń opieki zdrowotnej i niepotrzebnie prowadzi do zwiększania wydat-ków zdrowotnych.

Pośrednio brak interoperacyjności przyczynia się do osłabienia lub braku wzro-stu gospodarczego oraz obniża konkurencyjność europejskich producentów ICT na międzynarodowych rynkach. Problemy tego rodzaju występują w całej gospodarce, ale w sektorze zdrowia wydają się szczególnie dokuczliwe. Wynika to z tego, że w sek-torze zdrowotnym na powszechnie występujące problemy nakładają się skumulowane bariery specyficzne dla tego sektora, potęgujące się proporcjonalnie do zwiększającej się liczby zastosowań ICT w opiece zdrowotnej.

W dokumencie o standardach wskazano cztery rodzaje ograniczeń: Bariery poli-tyczne, które mogą mieć dwa źródła: intensywne aktywności podejmowane przez kraje i regiony prowadzą do stosowania w praktyce wielu różniących się rozwiązań i standardów, a próby ich późniejszego uzgodnienia napotykają liczne trudności; zbyt małe wsparcie udzielane przez władze publiczne inicjatywom związanym z opracowywaniem wysokiej jakości standardów e-zdrowia; siła bodźców zachęcają-cych do wykorzystywania komunikacji elektronicznej, które mogą pobudzać do stoso-wania standardów, jest również za mała. Kolejnym rodzajem ograniczeń są bariery związane z działaniem Organizacji Rozwoju Standardów (Standards Development Or-ganisation - SDO). W większości krajów UE funkcjonuje duża liczba SDO,

zajmują-179

cych się także rozwojem standardów zdrowia. Przeszkodą w uzgadnianiu wspólnych norm lub ich harmonizowaniu są bardzo kosztowne inwestycje. SDO, działając na ryn-ku, dążą do maksymalizacji zysryn-ku, co skłania je do zachowań egoistycznych. Kolejne przeszkody to bariery po stronie wytwórców. Podobnie jak organizacje opracowujące standardy (SDO), wytwórcy ICT dążą do maksymalizacji zysku. Ponadto producenci nie będą skłonni do przyjęcia powszechnie stosowanych standardów, ponieważ ich wdrażanie jest bardzo skomplikowane i kosztowne, zarówno pod względem nakła-dów finansowych, jak i nakłanakła-dów pracy. Także sytuacja, w której współistnieje wiele sprzecznych standardów może być korzystna dla przedsiębiorstw, które przygotowują i sprzedają programy tłumaczące (middleware) lub oferują i sprzedają usługi umożli-wiające interoperacyjność systemów. Istotnym są również bariery po stronie użytkow-ników ICT. Świadczeniodawcy (lekarze medycyny, dentyści, ośrodki opieki i szpitale) postrzegają wdrażanie powszechnie używanych standardów e-zdrowia głównie jako wydatek. Koszty wyszukiwania systemów odpowiadających postulowanym stan-dardom, koszty przebudowy wcześniej stosowanych systemów do wymogów nowych standardów oraz koszty zakupu nowego, lepszego - ale i droższego - oprogramowania mogą skutecznie zniechęcać świadczeniodawców do stosowania optymalnych norm. Było oczywiste, że dążąc do rozwoju ICT, należy ograniczać dokuczliwość obecnych barier.

180

4. Usługi publiczne w ochronie zdrowia jako realizacja misji administracji