Prawne wymogi dotyczące sposobu realizacji zadań publicznych przez organy administracji publicznej

Zdaniem M. Kisały286

administracja publiczna jest strukturą podlegającą przeob-rażeniom wynikającym ze zmian wprowadzanych w obowiązującym porządku praw-nym, przemian cywilizacyjnych oraz zmieniających się oczekiwań społecznych. Jeden z aspektów przeobrażeń związany jest z optymalizacją wykonywania zadań publicz-nych. „Sprawność” to pojęcie, którym posługuje się teoria organizacji i zarządzania, nauka administracji, a przede wszystkim prakseologia. Coraz większego znaczenia na-biera to pojęcie w naukach prawnych. Konsekwencją wykorzystywania tego pojęcia w różnych kontekstach jest tworzenie definicji sprawności o różnych znaczeniach. T. Kotarbiński w Traktacie o dobrej robocie stwierdza, że „sprawność” jest pojęciem wieloznacznym, które można rozpatrywać w znaczeniu uniwersalnym, syntetycznym i manipulacyjnym. W ujęciu uniwersalnym termin „sprawność” stanowi odpowiednik każdego z walorów praktycznych działania, a więc dokładność, wydajność, prostota „jest jakąś sprawnością”. W ujęciu syntetycznym działanie sprawne to działanie obej-mujące wszystkie powyższe walory.287

Zdaniem M. Kisały definiując sprawność dzia-łania administracji samorządowej, należy przede wszystkim brać pod uwagę cel spo-łeczny jej działań. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera wykonywanie zadań publicznych. Pomimo że sprawność jest przede wszystkim kategorią prakseolo-giczną, można także poszukiwać instrumentów służących jej identyfikacji w materii normatywnej. Kluczowe znaczenie będą miały normy procesowe, normy określające strukturę organizacyjną administracji oraz normy kompetencyjne. Można również spo-tkać się ze stanowiskiem, że przyporządkowanie zadań i kompetencji podmiotom, które dają największą gwarancję ich wykonania, wpływa także na sprawność działania admi-nistracji.²⁸⁸ Sprawność związana jest więc z przyjętymi zasadami ustrojowymi państwa. W odniesieniu do samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie ma zasada demokra-tycznego państwa prawa, zasada podziału władzy oraz zasady decentralizacji i

286 M. Kisała Zasada sprawności w wykonywaniu zadań publicznych przez jednostki samorządu teryto-rialnego, Roczniki Nauk Prawnych, tom XXV, numer 1 – 2015, s.153-164.

287 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk: Zakład Narodowy im. Ossolińskich Wydawnictwo 1975, s. 117-118.

288 B. Jaworska-Dębska, Porozumienie komunalne a sprawność działania administracji samorządowej. w: E. Ura (red. nauk.), Sprawność działania administracji samorządowej, s. 211.

167

niczości289. Pojęcie sprawności pojawia się w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Ustrojodawca przywołuje to pojęcie w kontekście zapewnienia działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności, co oznacza, że takie działanie powinno uwzględniać współczesne wymagania wiedzy i techniki, zasady dobrej wiary. Instytucje publiczne powinny być zdolne do wykonywania powierzonych im zadań bez zbędnej zwłoki.290

W ustawodawstwie zwykłym pojawiają się natomiast pojęcia związane ze skutecznością. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym²⁹¹, ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym²⁹² oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa²⁹³ pojawia się pojęcie skuteczności w kontekście sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu teryto-rialnego. Przesłanką zastosowania środka nadzorczego w postaci zarządu komisarycz-nego jest nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, powiatu, województwa294

. W ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w woje-wództwie295

w celu usprawnienia działania organów rządowej administracji zespolonej w województwie wojewoda może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego. Ponadto w celu usprawnienia działania organów rządowej administracji zespolonej w wojewódz-twie wojewoda może tworzyć delegatury urzędów je obsługujących. Wojewoda, jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie, zapewnia warunki skutecznego jej działania. Ponadto wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Termin „sprawność” należy więc rozumieć w sensie uniwersalnym jako pojęcie zbiorcze, obejmujące różne walory dzia-łania: szybkość, skuteczność, ekonomiczność, korzystność, efektywność. Doktryna

289 J. Łukasiewicz, Zasada organizacyjnej elastyczności aparatu administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 129-130.

290 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck 2009 s. 7.

291 t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378.

292 t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920.

293

t.j. Dz. U. 2020 poz. 1668.

294 Art. 97 ustawy o samorządzie gminy, art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 85 ustawy o samorządzie województwa

295 t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1464, zob. art. 18-20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w woje-wództwie

168

wskazuje, że zasada sprawności działania może być uznawana za zasadę prawa296 . Administracja publiczna podlega przekształceniom związanym ze wzrostem znaczenia administracji świadczącej i organizatorskiej, przesuwając na dalszy plan funkcję regla-mentacyjną. Zmienia się także sposób wykonywania administracji publicznej w związ-ku z demokratyzacją i uspołecznieniem procesu wykonywania administracji publicznej. Współczesna administracja coraz częściej konsultuje, uzgadnia, a nawet negocjuje z obywatelem.²⁹⁷ W kontekście takich przeobrażeń szczególnie istotne stają się walory procesu wykonywania zadań publicznych oraz efekt tego działania. Administracja pu-bliczna, w tym administracja samorządowa, staje się elementem sieci społeczeństwa obywatelskiego²⁹⁸, pozostającego w interakcji z jego członkami, czego przejawem jest tworzenie procedur o charakterze partycypacyjnym i konsultacyjnym z interesariusza-mi²⁹⁹. Złożoność wykonywanych zadań oraz dynamika elementów otoczenia organiza-cyjnego powodują weryfikację prawnych możliwości działania także pod kątem spraw-ności. Zadania publiczne mogą być wykonywane przez jednostki samorządu terytorial-nego samodzielnie lub z udziałem podmiotów niepublicznych, funkcjonujących poza aparatem administracyjnym państwa. Zadania publiczne, będące zadaniami własnymi, jednostka samorządu terytorialnego wykonuje w oparciu o zasadę decentralizacji oraz zasadę pomocniczości. Wykonując zadanie publiczne, jednostka samorządowa może wykorzystywać formy określone w ustawach ustrojowych, takie jak porozumienie czy związek komunalny, lub nawiązywać współpracę i korzystać z doświadczenia podmio-tów niepublicznych. Obowiązujące ustawodawstwo daje możliwość współpracy z pod-miotami niepublicznymi w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego oraz prywatyza-cji zadań publicznych. W wyniku takiego podziału ról zmieni się sposób wykonywania zadania przez podmiot administracji publicznej z bezpośredniego na pośredni, przy jed-noczesnym zachowaniu odpowiedzialności za jego wykonanie. Prywatyzacja zadań publicznych nie może obejmować władztwa administracyjnego, chyba że ustawodawca na podstawie obiektywnych przesłanek tworzy podstawy prawne do jego

296

E. Olejniczak-Szałowska, Zasada sprawności działań administracji (zasada efektywności), w: M. Stahl (red. nauk.), Prawo administracyjne: pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa: Difin 2009, s. 179-180.

297 Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Insty-tucje prawa administracyjnego, t. 1, Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck 2010, s. 24, 30, 51

298L. Kieres, Samorząd terytorialny jako instytucja społeczeństwa obywatelskiego, Ruch Prawniczy, Eko-nomiczny i Socjologiczny, rok LXVIII, zeszyt 2, 2006 (wydany w 85 rocznicę postania czasopisma), s. 171-190.

299 M. Zawicki, Nowe zarządzanie publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 17.

169

nia³⁰⁰. Możliwość prywatyzowania zadań została określona m.in. w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie³⁰¹, ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o pomocy społecznej³⁰² czy w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o pu-blicznym transporcie zbiorowym³⁰³. Prywatyzacja zadań publicznych ma na celu rozwój postępu organizacyjnego, technicznego, gospodarczego, zmierzającego do efektywniej-szego zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej. Jeśli nie spełnia ona tych założeń, to działania związane z jej wdrożeniem należy uznać za nieracjonalne.304

Niespełnienie założeń związanych z prywatyzacją zadań publicznych może nawet prowadzić do pro-cesu odwrotnego - republicyzacji zadań publicznych.³⁰⁵ M. Kisała wiąże sprawność administracji również z organizacyjną elastycznością aparatu administracji publicznej. Zwraca uwagę, że w doktrynie ta kwestia była już poruszana po raz pierwszy przez J. Starościaka306, który określił zasadę organizacyjnej elastyczności w budowie organów administracyjnych jako zasadę odnoszącą się do możliwości samodzielnego ukształto-wania, przez organ albo zespół organów, struktury i funkcjonowania w określonych ramach prawnych po to, aby mógł on w sposób najbardziej odpowiedni dostosować się do miejscowych warunków oraz stworzyć bazę do wykonywania zadań w sposób opty-malny. Również struktura aparatu administracji nie jest celem samym w sobie, ale środ-kiem do realizacji określonych celów, zadań. Struktura posiada w sobie element goto-wości organizacyjnej opartej na posiadanej aparaturze, zasobach ludzkich, procedurach działania, wiedzy, motywacji. Od właściwego wykorzystania tych elementów oraz ich powiązania i reakcji zależy efekt podjętego działania. Oczywiście struktura cji publicznej jest kształtowana w oparciu o przepisy prawa, a więc aparat administra-cyjny nie ma większego wpływu na swój kształt. W przypadku jednak administracji samorządowej ustawodawca daje prawo do pewnej swobody w kształtowaniu jej

300

S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków: Wydawnic-two Naukowe PWN 1994 s. 25-29.

301 t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1057.

302

t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876.

303 t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1944.

304 L. Zacharko, Ocena modelu prywatyzacji zadań publicznych gminy, w: I. Skrzydło-Niżnik red. Insty-tucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s. 791.

305

M. Szewczyk, B. Popowska, H. Bauer, L. Staniszewska, P. Lissoń (red.) Republicyzacja zadań pu-blicznych, Wydawnictwo Naukowe UAM, 2018, s. 35 -50.

306 Zob. J. Starościak, Zasada organizacyjnej elastyczności w budowie organów administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1974, nr 8-9, s. 44-55 oraz J. Łukasiewicz, Zasada organizacyjnej elastyczności apara-tu administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 129-130.

170

tur³⁰⁷. Jest ona związana z tworzeniem statutu oraz regulaminu organizacyjnego³⁰⁸. Struktura urzędu (gminy, starostwa, urzędu marszałkowskiego) jest więc wypadkową realizowanych kompetencji władczych oraz organizatorskich, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców wspólnoty samorządowej. Sprawność aparatu administracji pu-blicznej wiąże się z właściwym, odpowiadającym prawnym obowiązkom, zarządzaniem zasobami kompetencyjnymi, zasobami organizacyjnymi, zasobami ludzkimi, zasobami materialnymi, zasobami informacyjnymi oraz zarządzaniem rozwojem instytucjonal-nym administracji. Prawna możliwość samodzielnego kształtowania struktur przez ad-ministrację publiczną może być wykorzystana do podnoszenia sprawności jej działania. Sprawność wiąże się także z działaniami wykorzystującymi instrumenty zarządzania jakością. Jakość działań administracyjnych nie jest uzależniona wyłącznie od prawa, ale zależy od wielu czynników, które nie mają prawnego charakteru. Jakość jest zawsze wynikiem aktywności administracyjnej nieuregulowanej w sposób wyczerpujący nor-mami prawnymi, ale dopuszczonej przynajmniej w sposób ogólny przez prawo i poza to prawo niewykraczającej. Jakość działań administracyjnych wiąże się z działaniami zgodnymi z prawem. Należy mieć jednak na uwadze, że zagadnienia związane z jako-ścią nie powinny odnosić się wyłącznie do czynności faktycznych, jak też wyłącznie do form prawnych, w których administracja działa. Prawo nie jest bowiem możliwe do zrealizowania z pominięciem określonego stanu faktycznego.309

Zagadnienie oceny jakości zostanie w dalszej części osobno poruszone.

H. Spasowska-Czarny poddała analizie kwestie efektywności administracji pu-blicznej w kontekście sprawności instytucjonalnej państwa.³¹⁰ Autorka przywołuje po-stanowienia strategii „Sprawne Państwo 2020”311

. Prezentowany w przyjętej przez rząd w 2012 r. strategii „Sprawne Państwo 2020” model państwa to „państwo optimum”.

307 S. Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Difin Warszawa 2004, s. 121, por. J. Łukasiewicz, Zarys nauki administracji, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze, Lexis Nexis 2005, s. 167.

308 Por. art. 35 ust. 1, art. 67 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19, art. 67 ust. 2 pkt 10, 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 15a ust. 3, art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

309 Zob. szerzej A. Błaś, W sprawie jakości działań organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, w: Jakość administracji publicznej, Mitel Rzeszów 2004, s. 61-62. oraz E. Knosala, New public management a sprawność administracji samorządowej, w: E. Ura red. nauk. , Sprawność działania administracji samorządowej, materiały VII Dorocznej Konferencji Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, Sandomierz, 21-23 maja 2006.

310 H. Spasowska-Czarny Efektywność administracji publicznej w kontekście sprawności instytucjonal-nej państwa, w: Annales Universitatis M a r i a e C u r i e - S k ł o d o w s k a L u b l i n - P o l o n i a vol. LXIV, 2, 2017 i literatura tam wskazana,

311 Strategia „Sprawne Państwo 2020” (SSP 2020) została przyjęta przez Radę Ministrów

uchwałą nr 17 z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii „Sprawne Państwo 2020” (M.P. z 2013 r., poz. 136).

171

Według cytowanego dokumentu państwo musi być skuteczne w realizacji swych pod-stawowych funkcji wynikających z umowy społecznej, a tego można oczekiwać nie od „państwa-minimum” czy od „państwa-maksimum”, lecz od „państwa-optimum”. „Pań-stwo-optimum” to takie, które odpowiada na potrzeby obywateli. Nie zwleka ono z re-gulacjami i ich nie nadużywa, zakłada podniesienie efektywności administracji publicz-nej z korzyścią dla administrowanych oraz szeroką współpracę z obywatelem przy wy-korzystaniu nowoczesnych technologii. W modelu „państwa-optimum” nie wystarczy działać w interesie obywateli, należy także opracować sposób działania wraz z nimi. Ma temu służyć wytyczenie trzech kluczowych celów, którymi są: poprawa jakości usług administracji publicznej (rządowe i samorządowej) przez informatyzację; uzyska-nie efektu cyfrowej synergii projektów modernizujących administrację; wspierauzyska-nie rozwoju kraju i realizacja oczekiwań różnych grup społecznych przez zmiany w admi-nistracji publicznej. W literaturze sformułowano wiele teorii dotyczących sprawności instytucji demokratycznych. Analiza dorobku doktryny pozwala wyróżnić kilka podejść nawiązujących do źródeł zróżnicowania tej sprawności.312 Pierwsze z nich koncentruje się na prawno-administracyjnym kontekście, w którym funkcjonują instytucje. J. Mill twierdzi, że o sprawności instytucji decyduje przede wszystkim ustrój i wynikające z niego rozwiązania prawne, do których muszą się one stosować i w ramach których mogą się poruszać.313 E. Abramowski zwracał uwagę na konieczność dopasowania rozwiązań instytucjonalno-prawnych do wartości powszechnie uznawanych przez reprezentowane przez nie jednostki. Rozwiązań prawnych nie powinno się narzucać w oderwaniu od kontekstu społecznego - w rezultacie instytucje takie okażą się bowiem nieskuteczne.³¹⁴ Drugie podejście źródła sprawności instytucji upatruje w czynnikach natury ekonomicznej. Konsekwencją wyższego poziomu rozwoju gospodarczego jest sprawniejsze funkcjonowanie instytucji. Kolejne natomiast wskazuje na wewnętrzne zasoby poszczególnych jednostek, a zwłaszcza na odpowiednio wdrożony system za-rządzania instytucją. Aby wytłumaczyć efektywność funkcjonowania instytucji w danej rzeczywistości, należy wyjść poza analizę struktury i organizacji poszczególnych insty-tucji oraz zająć się szeroko rozumianym kontekstem społeczno-kulturowym, w jakim są

312 R. Putnam, Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech,

Kraków 1995, s. 126–131; P. Swianiewicz, W. Dziemianowicz, M. Mackiewicz, Sprawność instytucjo-nalna administracji samorządowej w Polsce - zróżnicowanie regionalne, Warszawa 2000, s. 16;

D. Wójtowicz, Determinanty sprawności instytucjonalnej samorządów terytorialnych - w stronę trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego, „MBA” 2009, nr 3, s. 88.

313 Zob. J. Mill, Essey on Government, w: Utilitarian Logic and Politics, eds. J. Lively, J. Rees, New York 1984, s. 73-77.

314

172

one osadzone. SSP 2020 przewiduje zwiększenie sprawności instytucjonalnej państwa m.in. przez: uporządkowanie kompetencji organów administracji publicznej, obniżenie udziału kosztów obsługowych w kosztach ogółem (optymalne wykorzystanie sprzętu, zasobów ludzkich i finansowych); usprawnienie procesów wewnętrznych realizacji za-dań, podniesienie jakości i dostępności świadczonych usług przez urzędy administracji publicznej i udostępnienie zasobów informacyjnych przy wykorzystaniu nowoczesnych systemów informacyjno-komunikacyjnych. K. Pogorzelski stwierdza, iż efektywność rządów jest rozumiana jako zdolność (potencjał) władz publicznych i administracji (na różnych szczeblach zarządzania) do efektywnego, sprawiedliwego i oszczędnego reali-zowania polityk publicznych (w tym dostosowania skali interwencji publicznej do rze-czywistych potrzeb społecznych). W szczególności odnosi się to do zapewnienia pod-stawowych usług społecznych, podnoszenia poziomu życia mieszkańców i likwidowa-nia ubóstwa, zapewnielikwidowa-nia rozwoju gospodarczego w celu walki z biedą, zagwarantowa-nia równych szans dla wszystkich obywateli, rozwoju zasobów ludzkich w społe-czeństwie, zapewnienia ochrony socjalnej i polityki zatrudnienia, ochrony przyrody i zrównoważonego rozwoju itd. Istotnym elementem efektywności jest kształtowanie odpowiednich kwalifikacji zasobów ludzkich w sektorze publicznym, stosownych kom-petencji regulacyjnych, a także uczciwej administracji i przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym.³¹⁵

315 K. Pogorzelski, Sprawność instytucjonalna państwa 2011. Ekspertyza na temat sprawności

instytucjonalnej państwa w kontekście dotychczasowej realizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, IBS 2011, s. 2.

173

3. Jakość w organizowaniu usług publicznych z wykorzystaniem technologii