Pojęcie lokalizmu - w przeciwieństwie do mającego konotacje socjolo
giczne pojęcia społeczności lokalnej - odnosi się głównie do aspektów stru- kturalno-politycznych konkretnych zbiorowości34. Jest to typ ładu społe
cznego, któremu można przeciwstawić centralizm. Lokalizm, polegający na koncentrowaniu się życia społecznego w społecznościach lokalnych i trakto
waniu ich jako najważniejszego punktu odniesienia w procesie diagnozo
wania potrzeb i ich zaspokajania, można określić jako pew ną autonomię i upodmiotowienie społeczności lokalnych w ramach całego układu spo- łeczno-przestrzennego oraz politycznego. Wynika stąd wniosek, iż lokalizm stwarza również warunki do określania przez lokalną społeczność celów w ramach polityki rozwiązywania problemów społecznych, jak najprościej można by określić politykę społeczną.
Według K.Z. Sowy taki lokalizm oznacza swego rodzaju „prymat i do
minację w stosunku do owego układu społeczno-przestrzennego, który jest jak gdyby wytwarzany przez te społeczności, a zatem wobec nich wtórny”'’5.
Wydaje się, że taki pogląd trafnie charakteryzuje pozycję lokalizmu jako ładu społecznego w systemie demokratycznym. Wymaga on jednak pewnej modyfikacji, gdy mówimy o relacjach między lokalizmem a polityką spo
łeczną. W mojej opinii lokalizm - w tym zakresie, w jakim postrzegamy go w obszarze polityki społecznej - powinien wyrażać się raczej w podmio
towym prawie lokalnej społeczności do dokonywania takich modyfikacji celów polityki społecznej, które pozwolą na wcześniejsze, niż wynikałoby to z programów ogólnokrajowych, zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności (zmiana hierarchii celów) lub objęcie zakresem działania tych sfer życia społeczności, które nie zostały ujęte w programach centralnych (wprowa
dzenie nowych celów w skali lokalnej). Polityki społecznej w skali kraju nie powinna określać suma działań podejmowanych z inspiracji społeczności lokalnych i niektórych sterowanych centralnie systemów, jak na przykład ubezpieczenia społeczne, gdyż jej zadania dotyczą kształtowania ogólnych warunków rozwoju społecznego. Wymaga to efektywnego współdziałania ze strukturami lokalnymi, ale również oddziaływania na nie. Ponadto uznanie prymatu lokalnych społeczności w stosunku do instytucji państwa może spowodować utrzymywanie, a nawet pogłębianie się regionalnego zróżni
cowania poziomu warunków życia, stopnia rozwoju infrastruktury społecznej i możliwości zaspokajania potrzeb. Jest poza tym oczywiste, że pomyślny
j4 K. Z. Sowa, Lokalizm, centralizm i rozwój społeczny, poz. cyt., s. 56.
35 K. Z. Sowa, Zmierzch i odrodzenie się lokalizmu w XX stuleciu, w: Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, poz. cyt., s. 24.
rozwój regionów czy całego kraju wymaga koordynacji celów lokalnych i unikania różnokierunkowych działań w regionach, potencjalnie osłabiają
cych efekty realizowanych programów.
Lokalność jest pojęciem, które nabiera różnego znaczenia w zależności od obszaru, do którego się odnosi. Jego relatywność ilustruje fakt, że poje
dyncza wieś może być traktowana jako przestrzeń lokalna w stosunku do obszaru całej gminy, a ta z kolei - w relacji do terenu całego powiatu. Poję
cie lokalności nabiera zatem znaczenia dopiero w połączeniu z w iększą cało
ścią36- Ponieważ przedmiotem pracy jest polityka społeczna wobec ludzi starych w skali lokalnej rozumianej, jak dalej piszę, jako gmina i - w nie
których przypadkach - powiat, do tej przestrzeni chciałbym również odnieść pojęcie lokalności'7. Przyjmuję w związku z tym, że przestrzeń gminy, nawet złożonej z większej liczby wsi, osiedli i przysiółków, stanowi przykład lokal
ności, której podstawą są w tym przypadku nie tylko w miarę jednorodne warunki przyrodnicze i czynniki kulturowe, ale także fakt, że większość spraw urzędowych można załatwić na terenie gminy (najczęściej w miejsco
wości, będącej jej siedzibą), tam też można zrealizować większość usług społecznych i bytowych, tam możliwe jest także zaspokojenie niektórych potrzeb zbiorowych38.
Lokalność traktowana jest jako zespół wartości społecznych i norm, uznających decentralizację i budowanie samorządności terytorialnej za pod
stawowe warunki demokracji i podmiotowości obyw ateli’9. Lokalność jest elementem niezbędnym do wprowadzenia w sferze społecznej zarządzania zdecentralizowanego, bardziej efektywnego niż oparte na systemie scentra
lizowanym. O przewadze zarządzania zdecentralizowanego decydują nastę
pujące czynniki: po pierwsze, władze lokalne dysponują m ożliwością lepsze
go rozpoznania potrzeb i uwzględnienia ich zróżnicowania; po drugie, małe
36 K.Z. Sowa, Lokalizm, centralizm i rozwój społeczny, poz. cyt., s. 55.
Niekiedy mówi się o rozmaitych poziomach lokalności. A. Lisowski, Diagnozowanie potrzeb i realizacja lokalnej polityki społecznej, w: Polityka społeczna globalna ' lokalna, A. Kurzynowski (red.), IGS SGH, Warszawa 1999, s. 115.
Przekonująco formułuje to Z. Pucek, pisząc: „Społeczności lokalne, nawet w okoli
cznościach niezbyt sprzyjających partykularnym formom życia społecznego, gospo
darczego, politycznego i kulturalnego przejawiają upartą dążność do wytwarzania i reprodukowania elementów wspólnotowych, a przez to do odzyskiwania i utrzy
mywania tego, co nazywam tu lokalnością. Lokalność bowiem jest formą realizowania się wspólnot skupionych przestrzennie na stałej bazie terytorialnej, jest sposobem ich konkretnego osadzenia w przestrzeni, ich ojczyzną” . Z. Pucek, Lokalność jako ojczy- zna, poz. cyt., s. 254.
Zob. Lokalność, w: Encyklopedia socjologii, Komitet Socjologii PAN, Oficyna Wydawnicza, W arszawa 1999, s. 135.
37
społeczności w ykazują w iększą gotowość do udziału w zaspokajaniu potrzeb za pośrednictwem grup samopomocy, grup nieformalnych i organizacji poza
rządowych, widząc bezpośredni związek między interesem grupy a jedno
stkowym; po trzecie, społeczności lokalne stwarzają lepsze warunki do zaspokajania ludzkich potrzeb przynależności i podmiotowości, umożli
wiając powstawanie poczucia tożsamości kulturowej i społecznej.
Przeżywany od ponad dziesięciu lat w Polsce, a od lat siedemdziesiątych w Europie Zachodniej renesans lokalności wyraża się nie tylko w działal
ności samorządu terytorialnego na szczeblu gminy i powiatu, ale również w licznie powstających grupach nieformalnych oraz organizacjach pozarzą
dowych40. Lokalność stwarza warunki do samoidentyfikacji mieszkańców i ułatwia im wyrażanie stanowiska w ważnych sprawach. Lokalna prasa i rozgłośnie radiowe stają się czynnikami kształtującymi opinię publiczną i skupiającymi mieszkańców wokół konkretnych inicjatyw. Jak wspomnia
łem wcześniej, obszar zaspokajania potrzeb, a szerzej ujmując - obszar polityki społecznej - należy właśnie do budzących żywe zainteresowanie społeczne, toteż opiniotwórcza rola lokalnych środków przekazu może być czynnikiem sprzyjającym definiowaniu celów lokalnej polityki społecznej.
Kategoria lokalności odgrywa w ażną rolę w charakterystyce polityki społecznej na najniższych jej szczeblach - gminnym i powiatowym. Lokal
ność stanowi pewne ramy organizacyjne i przestrzenne dla tej polityki, a zarazem umożliwia zdefiniowanie jej celów w skali lokalnej. Zależą one nie tylko od składników socjologicznych i społeczno-demograficznych tej lokalności, ale również od składników o charakterze kulturowym i przy
rodniczym. Składniki społeczno-demograficzne determinują przede wszy
stkim potrzeby, w których zaspokajaniu powinny uczestniczyć instytucje polityki społecznej. Dwie pozostałe grupy składników określają raczej te aspekty polityki społecznej, które są związane z wykorzystaniem postaw społecznych wobec rozmaitych problemów oraz z uwzględnieniem obiekty
wnych czynników, jak na przykład terytorialne rozproszenie czy ukształto
wanie terenu powodujące trudności w komunikacji między instytucjami polityki społecznej a mieszkańcami gminy.
Ważnym z pozycji polityki społecznej wymiarem lokalności jest umiej
scowiony charakter przejawiania się potrzeb indywidualnych i społecznych.
Potrzeby społeczne związane są na ogół z pewnymi dysfunkcjami lub niewy
starczającym rozwojem infrastruktury społecznej na danym terenie. Poprawa funkcjonowania placówek infrastruktury lub rozszerzenie zakresu ich dzia
40 Kategoria lokalności stała się przedmiotem interdyscyplinarnych badań prowadzonych w wielu ośrodkach. Zob. np. bardzo wielowątkowe badania pt. „Polska lokalna”, zapo
czątkowane przez A. Kuklińskiego.
łania sprzyja podniesieniu stopnia zaspokojenia potrzeb. Przybliżenie insty
tucji polityki społecznej do lokalności, w której demonstrują się potrzeby, ułatwić powinno lepsze ich rozpoznanie i zaspokojenie41. Dodatkowym efe
ktem przesunięcia podmiotów polityki społecznej w stronę lokalności może być nasilenie poczucia samoidentyfikacji mieszkańców, których potrzeby są lepiej i szybciej zaspokajane, z zajmowanym obszarem.
Na tak rozum ianą lokalność, a przede wszystkim na jej składniki społeczno-demograficzne, przyrodnicze i kulturowe, w pływ ają również, co jest oczywiste, czynniki gospodarcze. Struktura gospodarki, rozmiary zatru
dnienia i struktura ludności według źródeł utrzymania to tylko przykłady czynników, które w ywierają wpływ na kształtowanie się zakresu potrzeb i możliwości ich samodzielnego zaspokajania przez mieszkańców. Najw ię
ksze zmiany przynoszą decyzje o lokalizacji nowych inwestycji. Oddziałują one nie tylko na sytuację społeczną i strukturę mieszkańców, zmieniających miejsce pracy lub kwalifikacje zawodowe, podejmujących decyzje o pozo
staniu w dotychczasowym miejscu zamieszkania albo poszukiwaniu nowych szans w innym środowisku, ale i na czynniki przyrodnicze, ja k stan środo
wiska naturalnego, zmiany w jego zasobach w wyniku realizowanej inwe
stycji czy wreszcie na czynniki kulturowe, podlegające przemianom na przy
kład w wyniku napływu nowych mieszkańców, podejmujących pracę zawo
dową w nowo powstałym zakładzie, a nie związanych i nie identyfikujących się dotychczas ze swoim nowym miejscem zamieszkania. Lokalność w tym sensie nie jest czymś niezmiennym, tkwiącym w stanie swoistej home
ostazy, lecz podlega sukcesywnym przeobrażeniom. W konsekwencji zmianie ulegają również warunki, w jakich funkcjonować ma w skali lokal
nej polityka społeczna, a także struktura jej zadań.
Decyzje o lokalizacji inwestycji m ogą w istotnej mierze wpływać mody
fikująco na lokalność. Decyzje te w coraz większym stopniu uzależnione są od kryteriów, uwzględniających takie atrybuty rozwoju lokalnego, jak na przykład stan infrastruktury i stopień rozwoju gospodarczego jednostki terytorialnej. Do kryteriów tych można zaliczyć42: dostępność gminy przy wykorzystaniu różnych środków transportu i łączności; jakość i kwalifikacje znajdującej się tam siły roboczej oraz jej cenę; stopień zorganizowania lokalnego rynku pracy; stan infrastruktury techniczno-ekonomicznej oraz jakość środowiska naturalnego i społeczno-kulturalnego. Kryteria o chara
A. Kurzynowski, Polityka społeczna - warunki realizacji i skuteczności, w: Teore
tyczne problemy nauki o polityce społecznej, J. Auleytner, J. Danecki (red.), PAN, 42 WSP, W arszawa 1999, s. 114.
G. Gorzelak, Regionalne uwarunkowania transformacji ustrojowej, w: W spółczesne problemy rozwoju regionalnego, B. Jałowiecki (red.), UW, Warszawa 1995, s. 69 i n.
kterze jakościowym wypierają w procesie podejmowania decyzji o lokali
zacji inwestycji dotychczas stosowane kryteria ilościowe (np. występowanie w bezpośredniej bliskości bogactw naturalnych)4’. Im wyższy stopień speł
nienia wymienionych kryteriów, tym większe szanse na pom yślną decyzję o lokalizacji inwestycji.
W miarę postępowania procesów decentralizacyjnych państwo w coraz mniejszym stopniu może oddziaływać na decyzje inwestycyjne44. Inwestorzy poszukują takich lokalizacji, które sprzyjać będą oszczędnemu gospoda
rowaniu środkami i umożliwią wykorzystanie ju ż istniejącej infrastruktury.
W rezultacie nowe inwestycje lokowane są częściej na terenach bardziej rozwiniętych. Polityka przestrzennego zagospodarowania kraju w coraz mniejszym stopniu może ułatwiać wyrównywanie różnic w poziomie rozwo
ju poszczególnych regionów, podobnie jak różnic w ich obrębie. Dla polityki społecznej na szczeblu krajowym oznacza to, że będzie musiała w coraz większym stopniu uwzględniać różnice w materialnych możliwościach zaspokajania niektórych potrzeb w ramach działań samorządowych, finanso
wanych z własnych dochodów gminy. W tym miejscu warto zauważyć, że na ogół słabsze ekonomicznie regiony krajów europejskich charakteryzują się jednocześnie stosunkowo większym odsetkiem ludzi starych45. Organizacja pomocy i świadczeń medycznych dla nich, uznawane niekiedy, dodajmy - niesłusznie, za najważniejsze zadania polityki społecznej wobec tej grupy mieszkańców, wym agają dostosowania zmian w przestrzeni i urządzeniach publicznych zarządzanych przez podmioty władzy samorządowej oraz roz
wiązywania wielu konfliktów, jakie ujawniają się między organizatorami życia społecznego na różnych szczeblach lub między realizatorami poszcze
gólnych programów46.
N a warunki działania polityki społecznej w ramach konkretnej lokalno- ści w pływ ają również zmiany sytuacji w skali makrospołecznej, a zwłaszcza nierozwiązane kwestie społeczne, co przejawia się nie tylko w wymiarze
43 G. Gorzelak, Szanse polskich regionów. Założenia długofalowej strategii rozwoju regionalnego Polski, VII Kongres Ekonomistów Polskich, W arszawa 2001, s. 6.
44 Zwraca na to uwagę G. Gorzelak, Polityka państwa w obliczu przekształceń struktu
ralnych polskiej przestrzeni, w: Przemiany polskiej przestrzeni, G. Gorzelak (red.), UW, W arszawa 1997, s. 12.
45 To zagadnienie sygnalizuje w swojej pracy A. Ladner, Politische Gemeinde, kommunale Parteien und lokale Politik. Eine empirische Untersuchung in den Gemein
den der Schweiz, Seismo Verlag, Zürich 1991.
46 J. Regulski, W. Kocon, M. Ptaszyńska-Wołoczkowicz, Władze lokalne a rozwój gospo
darczy, PWE, W arszawa 1988.
ogólnospołecznym , ale i lokalnym 47. W ystępow anie kw estii społecznych w skali lokalnej m oże stanow ić trudne zadanie dla polityki lokalnej.
W pew nych okolicznościach m oże ona zostać zm uszona do odejścia od założonego program u i podjęcia działań doraźnych. Ich cechą je st to, że są adresow ane do w ybranych, najbardziej narażonych grup m ieszkańców . Zakłócenia w rozw oju ujaw niające kw estię społeczną stają się przyczynam i zaburzeń w procesie zaspokajania nie tylko tych potrzeb, które są bezpośre
dnio zw iązane z pow staniem kw estii społecznej, ale i dotyczących innych obszarów życia.
Podobna reakcja m oże nastąpić w w yniku nadm iernego obciążenia lokalnego obszaru bezpośrednim i i pośrednim i kosztam i reform społecznych.
Ustawowy obow iązek tw orzenia na terenie lokalnym now ych instytucji polityki społecznej oraz w zrost obciążenia w ładz lokalnych i lokalnej społe
czności kosztam i realizacji niektórych zadań polityki społecznej m o g ą spo
wodować, że zaniedbana zostanie realizacja innych, mniej eksponow anych jej zadań. Stanowi to zagrożenie dla polityki społecznej w skali lokalnej, tym większe, im głębsze są różnice w poziom ie rozw oju poszczególnych obsza
rów lokalnych. „Jeżeli przestrzenne różnice dotyczące kom petencji cyw iliza
cyjnych ludności, barier m obilności i poziom u zam ożności są duże, w ów czas przestrzenny rozkład kosztów i efektów reform w ygenerow ać m oże m argi
nalizację jed nych przestrzeni w zględem drugich”48.
Rozpatrywanie warunków do pomyślnego rozwoju polityki społecznej w dwóch modelowych typach ładu społecznego49 - opartych na lokalności i centralności (tab. 1 ) służy przede wszystkim wykazaniu, jak odmienne są warunki, w których polityka społeczna ma realizować swoje cele. Trzeba jednak podkreślić, że spotykane często w literaturze przeciwstawianie centra
lizmowi lokalizmu jako tego typu ładu, który stwarza potencjalnie lepsze warunki do funkcjonowania systemu polityki społecznej, jest znacznym uproszczeniem. Niektóre polityki szczegółowe wymagają bowiem bardziej scentralizowanych struktur realizacji (na przykład system ubezpieczenia społecznego), a ponadto często konieczny jest mechanizm wyrównujący dysproporcje w możliwościach finansowania takich polityk ze środków
J- Auleytner, K. Głąbicka, Polityka społeczna pomiędzy opiekuńczością a pomocni
czością WSP, Warszawa 2000, s. 34. Autorzy używ ają tamże terminu „wymiar 48 narodowy” zamiast określenia „wymiar ogólnospołeczny”.
B. Rysz-Kowalczyk, Reformy społeczne z perspektywy zróżnicowania przestrzennego, w - Regionalne aspekty reform społecznych, G. Firlit-Fesnak (red.), 1PS UW, Warszawa 2001, s. 27
49 7 k
¿ob. B. Jałowiecki, Rozwój lokalny, poz. cyt., s. 92.
41
pochodzących z lokalnych źródeł. Realizacja funkcji koordynacyjnych w y
maga stworzenia pewnej struktury instytucji o określonej hierarchii, a więc struktury scentralizowanej. Lokalność nie wyklucza w żadnej mierze fun
kcjonowania scentralizowanych struktur, powołanych dla zaspokajania nie
których potrzeb społecznych i organizacji konsumpcji zbiorowej.
B. Jałowiecki, charakteryzując centralizm (autor używa określenia „ład organizacyjny”50), wskazuje na sformalizowany, pionowy charakter podpo
rządkowania i powiązanie z systemami scentralizowanymi jako jego cechy konstytuujące. W przeciwieństwie do niego lokalizm („ład organiczny”) odznacza się tym, że oparty jest na naturalnych związkach i stycznościach o charakterze bezpośrednim (kontakty osobiste - rodzinne, sąsiedzkie). Taki ład charakteryzuje społeczności lokalne, zrzeszenia i grupy nieformalne.
Warunkiem koniecznym jego wytworzenia jest demokratyzacja stosunków społecznych i upodmiotowienie lokalnej społeczności.
Tabela 1. Dwie koncepcje ładu społecznego
Jak wynika z powyższej tabeli, ład społeczny oparty na lokalności stwa
rza lepsze warunki udziału lokalnej społeczności w poszukiwaniu rozwiązań problemów społecznych. Wynika to przede wszystkim z przyjęcia sprawnego systemu zabezpieczenia społecznego jako jednego z podstawowych celów, które m ają być osiągnięte. W przeciwieństwie do ładu organizacyjnego prze
w ażają tu cele blisko związane z zaspokojeniem potrzeb społecznych i sprzy
jające pozostawieniu człowieka w jego środowisku oraz w całej sieci kon
taktów społecznych jako punkt odniesienia. W ładzie opartym na centralno- ści natomiast na pierwszy plan wysuwają się cele związane z gospodarką, co może prowadzić do środowiskowej izolacji i osłabienia poczucia więzi spo
łecznych między mieszkańcami.