Zadania polityki społecznej wobec osób starszych uzależnione są m.in.
od społecznego przyzwolenia i politycznej woli podmiotów życia społeczne
go w kraju. Polityka ta musi pozostawać w zgodzie z celami polityki pań
stwa, jego preferencjami i hierarchią przyjętych do realizacji zadań. Szcze
gółowe zasady takiej polityki określają odpowiednie przepisy prawne, w yda
wane w celu realizacji ogólniej sformułowanych celów politycznych.
Jeżeli spojrzeć na działania podejmowane w celu poprawy sytuacji życiowej ludzi starych i zapewnienia im godnego życia, to można dostrzec, że zakres działania podmiotów polityki społecznej ulega systematycznemu rozszerzeniu. Rozszerzenie to następuje w porównaniu z dawniejszymi okre
sami funkcjonowania społeczeństwa (zmienia się zakres przedmiotowy poli
tyki społecznej adresowanej do najstarszych grup wiekowych ludności) oraz w miarę starzenia się jednostek, wraz z postępującym wiekiem coraz bardziej uzależnionych od wsparcia osób trzecich, grup nieformalnych i instytucji.
Wzrastający zakres zadań publicznych podmiotów polityki społecznej powi
nien stanowić odpowiedź na ograniczone możliwości zaspokojenia potrzeb starych ludzi przez rodzinę. Coraz większa liczba osób osiągających próg starości zależnej i wydłużający się czas życia ludzkiego powodują, że na rodzinie ciąży niekiedy obowiązek sprawowania opieki nie nad jed n ą coraz mniej sam odzielną starszą osobą, ale nad dwoma lub więcej. W miarę postępu biologicznych procesów starzenia się wzrasta potrzeba zapewnienia stałej opieki ludziom starym, a katalog czynności, których coraz starsi ludzie nie m ogą wykonać samodzielnie, wciąż rozszerza się. Z drugiej strony zm ia
ny, jakie zachodzą w samej rodzinie, powodują, że jej możliwości w ywiązy
wania się z moralnych zobowiązań wobec seniorów stają się obiektywnie coraz bardziej ograniczone. Społeczne oczekiwanie, iż instytucje polityki społecznej przejm ą na siebie obowiązek udzielania niektórych świadczeń lub przynajmniej stworzenia ram prawnych dla realizacji pomocy przez niepań
stwowe podmioty polityki społecznej staje się coraz bardziej odczuwalne.
Od instytucji państwa należałoby zatem przede wszystkim spodziewać się odpowiedzi na pytanie o zakres podmiotowy realizowanych zadań. Adre
satami świadczeń powinny być osoby, których status społeczny jako „ludzi starych” będzie wyraźnie, jednoznacznie określony. Jak sygnalizowałem
160
w początkowej części pracy, wydaje się, że z punktu widzenia polityki spc łecznej najbardziej właściwym, a zarazem najprostszym do zastosowani;
kryterium wyróżnienia kategorii ludzi starych jest wiek poprodukcyjny.
Drugim ważnym obszarem wymagającym uwzględnienia przy formule waniu koncepcji polityki społecznej wobec ludzi starych powinny by uregulowania prawne, nakładające na jednostkę, jej rodzinę, a wreszcie n instytucje polityki społecznej obowiązek zadbania o zapewnienie warunkó\
sprzyjających zaspokojeniu nie tylko podstawowych potrzeb bytowych, al i rozwoju. Analiza rozwiązań prawnych nie może ograniczyć się do prześle dzenia aktów prawnych bezpośrednio dotyczących sytuacji ludzi starych Konieczna jest, jak na przykład w przypadku ubezpieczenia emerytalnego ocena całego systemu z punktu widzenia szans człowieka na samodzieln zapewnienie sobie takich środków materialnych na starość, które okażą si wystarczające do zaspokojenia wszelkich typowych dla starszego wieki potrzeb.
W miarę następowania zmian w strukturze i funkcjach rodziny, podmio ty polityki społecznej konfrontowane są z coraz większym oczekiwaniem n;
uzupełnianie .bądź w niektórych przypadkach wręcz zastępowanie rodzin;
w jej staraniach o dobrostan starszych osób. Ponieważ z oczywistych wzglę dów zaspokojenie wszystkich potrzeb okazuje się niemożliwe, istniej<
konieczność skonstruowania swego rodzaju standardowego zakresu świad czeń, których zagwarantowanie - nie przesądzając w tym miejscu o stopnii odpłatności za nie - obligowałoby instytucje polityki społecznej, a szcze golnie jej lokalne podmioty. Standard taki mógłby być w miarę możliwość ekonomicznych rozszerzany w poszczególnych regionach, zależnie oc specyfiki sytuacji seniorów. W związku z potrzebą sformułowania zakresi takiego standardu świadczeń potrzebne jest wypracowanie na potrzeb) polityki społecznej takich narzędzi diagnozy, które byłyby przydatne dc określenia szczegółowych celów polityki społecznej wobec ludzi starych.
Na przesłanki prawno-instytucjonalne polityki społecznej wobec osół starszych składają się więc społeczne konsekwencje stosowania obowiązują
cego systemu regulacji prawnych dotyczących zabezpieczenia na starość a także realizowana oferta podmiotów publicznych polityki społecznej organizacji pozarządowych i podmiotów gospodarczych w zakresie wszech
stronnej pomocy ludziom starym, zwłaszcza niezdolnym do samodzielnegc prowadzenia swojego gospodarstwa domowego. Wskazanie przesłanek wy
maga oceny takich aspektów działalności wymienionych instytucji i organi
zacji, jak:
1) ustawowo określona granica wieku emerytalnego, zasady ustalania wyso
kości emerytur i ich finansowania,
161
2) obowiązujące normy prawne, stanowiące ramy dla polityki wobec osób starszych,
3) sieć placówek infrastruktury społecznej w gminach i powiatach oraz stopień dostosowania oferty podmiotów polityki społecznej do potrzeb ludzi starych i ich rodzin.
Dla pierwszej grupy przesłanek prawno-instytucjonalnych sprawą o za
sadniczym znaczeniu jest, jak już wspomniano, ustawowe określenie granicy wieku emerytalnego. Odmienny niż we wcześniejszych fazach życia czło
wieka status ekonomiczny wynika ze zmiany głównego źródła utrzymania na świadczenie społeczne. Granica wieku emerytalnego, najczęściej ustalana na poziomie 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, podlega jednak pewnym przesunięciom. Wśród różnokierunkowo oddziałujących na nią czynników należy wymienić doraźne potrzeby polityki rynku pracy, zainteresowanej udostępnieniem miejsc pracy dla młodszych, wchodzących na rynek pracy roczników, jak i wynikające z obserwowanego „odmłodzenia starości” prze
konanie o zachowaniu przez pracowników przekraczających 65„rok życia sprawności, umożliwiającej kontynuowanie pracy zawodowej i stopniowe ograniczanie aktywności zawodowej w latach późniejszych. Przymusowemu marnotrawieniu kwalifikacji zawodowych młodych ludzi, często bezsku
tecznie poszukujących miejsc pracy przeciwstawia się dobrowolną rezygna
cję z wiedzy i doświadczenia zawodowego starszych pracowników. Roz
strzygnięcie tego poważnego dylematu jest zadaniem polityki, ale dla polity
ków społecznych planujących długookresowe działania wobec ludzi starych ważną przesłanką jest znajomość tendencji co do kierunku zmiany granicy wieku emerytalnego.
Problem ten nabiera coraz większego znaczenia wobec obserwowanych w niektórych krajach trudności z finansowaniem ubezpieczenia emerytalne
go. Osoby pracujące przez dłuższy okres i dłużej opłacające w związku z tym składkę ubezpieczeniową, m ają większe szanse na wyższy poziom świadcze
nia emerytalnego. Wydłużenie indywidualnego okresu zatrudnienia, nawet poza granice obowiązującego dziś wieku emerytalnego, jest w interesie poszczególnych osób, ale nie musi być zgodne z interesem całego społeczeń
stwa, ponoszącego koszty pozostawania bez pracy młodych ludzi, narażo
nych na trwałe uzależnienie swojej sytuacji materialnej od świadczeń spo
łecznych. Polityka społeczna wobec ludzi starych, jako jeden z podsystemów polityki społecznej, musi uwzględniać zaspokojenie potrzeb tej kategorii jako cel swego działania, mając wszelako na uwadze zachowanie warunków nie
zbędnych do niezakłóconego rozwoju społecznego i uniknięcie kolizji z inte
resami innych kategorii ludności.
Akty prawne, stanowiące podstawy adresowanych do ludzi starych działań polityki społecznej, m ogą mieć charakter norm prawa międzyna
162
rodowego, wynikać z uchwalonych przez parlament ustaw lub być stano
wione przez organy samorządu terytorialnego. Podstawowym celem tych aktów jest zagwarantowanie ludziom starym równości wobec prawa i insty
tucji publicznych, równouprawnienia w dostępie do świadczeń i usług społecznych, a także równych praw w stosunku do innych pokoleń w możli
wości formułowania swojej opinii, wyrażania potrzeb i oczekiwań. Zape
wnienie ludziom starym prawa do aktywnego uczestnictwa w życiu spo
łecznym, politycznym i kulturalnym implikuje nie tylko zasadę równość ludzi starych, ale również - a może nawet przede wszystkim - ich podmio towości. Zagwarantowanie tych podstawowych praw nakłada na administra cję publiczną obowiązki związane z formułowaniem ogólnych celów i zadai poszczególnych jej organów i z taką organizacją ich działań, by uwzglę dnione w nich były specyficzne dla wieku potrzeby starszej ludności. Zakre takich zadań określają na przykład ustawy o samorządzie ró^pfiych szczebli73 Zaspokojenie potrzeb ludzi starych wymaga skonstruowania takieg systemu instytucji polityki społecznej, który sprzyjałby tworzeniu siec placówek infrastruktury społecznej74 świadczących usługi społeczne dl ludzi starych oraz ich rodzin. Placówki te nie powinny być prowadzon wyłącznie przez publiczne podmioty polityki społecznej. Zgodnie z zasad subsydiarności, zaspokajanie potrzeb ludzi starych powinno następować prz wykorzystaniu ich najbliższego otoczenia, grup nieformalnych oraz organ zacji pozarządowych. Właśnie w przypadku tych ostatnich pojawia się częsl potrzeba pomocy ze strony administracji publicznej w budowaniu przyst<
sowanej do potrzeb sieci placówek. Wydaje się, że instytucje polityki sp<
łecznej w Polsce dysponują obecnie podstawami takiej sieci. M ożliwa jest j dalsza rozbudowa, na przykład przy wykorzystaniu w pierwszej kolejnoś funkcjonujących w każdej gminie zakładów opieki zdrowotnej oraz instytut pomocy społecznej.
O ile podmioty polityki społecznej szczebla centralnego powinny form łować ogólne cele tej polityki i tworzyć ramy jej finansowania, nadzoruj realizację ogólnopolskich programów, o tyle faktyczna realizacja, rozpocz nająć od ustalenia szczegółowych celów, a kończąc na ewaluacji podjęty
7j Szczegółowo kompetencje organów samorządu terytorialnego określają ustawy: z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z pó zmianami); z dn. 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz.
z późn. zmianami); z dn. 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. nr poz. 577 z późn. zmianami); z dn. 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw okre:
jących kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reform ą ustroje państwa (Dz. U. nr 106, poz. 6 6 8).
74 Na temat znaczenia terminu „infrastruktura społeczna” zob. Infrastruktura społec w Polsce. Stan i perspektywy, K. Podoski, (red.), PWE, W arszawa 1978.
działań, powinna stać się domeną lokalnej polityki społecznej. N a tym właśnie szczeblu możliwa jest najdokładniejsza identyfikacja potrzeb starych ludzi i ustalenie hierarchii przyjętych do realizacji zadań. Zakres działalności placówek udzielających pomocy osobom starszym jest uzależniony od spe
cyfiki lokalnej społeczności, obowiązującego w niej systemu wartości i mo
żliwości włączenia środowiska lokalnego w proces kształtowania warunków życia ludzi starych.
Przyjęcie założenia, że infrastruktura dla polityki społecznej wobec ludzi starych zostanie zbudowana przy wykorzystaniu istniejących placówek służby zdrowia i pomocy społecznej wymaga, by obie instytucje zmieniły swój punkt widzenia na problemy starszych osób. Dotychczas osoby te są jed n ą z kategorii pacjentów lub świadczeniobiorców. Rozszerzenie zakresu zadań takich placówek wymaga, by ich oferta została rozszerzona o usługi uwzględniające odmienny niż we wcześniejszych fazach życia charakter potrzeb ludzi starych. Ważnym instrumentem służącym ustalaniu zakresu pożądanej aktywności polityki społecznej wobec osób starszych m ogą stać się - poza danymi pochodzącymi z badań empirycznych - informacje staty
styczne o sytuacji ekonomicznej i społecznej starych ludzi zamieszkujących teren działania organu administracji publicznej.
Podsumowanie
Wymienione przesłanki traktuję jako te, które odgryw ają najważniejszą rolę w kształtowaniu zadań lokalnej polityki społecznej wobec ludzi starych.
Przesłanki, zakwalifikowane do grupy demograficznych, ekonomicznych oraz zdrowotnych odnoszą się bardziej do tych aspektów sytuacji społecznej ludzi starych, które eksponują ich słabszą pozycję w stosunku do reszty społeczeństwa. Dotyczy to na przykład odmiennej pozycji ludzi starych w poszczególnych środowiskach, niższego niż w okresie aktywności zawo
dowej poziomu dochodów czy też względnie gorszego stanu zdrowia i niż
szego poziomu sprawności wielu (zwłaszcza należących do najstarszych grup wiekowych) osób.
Druga grupa przesłanek, a mianowicie społeczne, kulturowe i prawno- -instytucjonalne, powinny zwrócić uwagę na zadania lokalnych społeczności i instytucji polityki społecznej wobec różnych grup wchodzących w skład zbiorowości ludzi starych. Zarówno przesłanki społeczne, jak i kulturowe, w skazują na różną pozycję ludzi starych w ich środowisku, zależnie od sytu
acji rodzinnej, poziomu wykształcenia czy stosunku lokalnej społeczności do osób starszych. Również przesłanki prawne oraz instytucjonalne w ynikają ze
164
3
stanowiska społeczeństwa wobec ludzi starych. Społeczeństwo, poprzez swoich reprezentantów w parlamencie (na poziomie lokalnym - we władzach samorządowych) stanowi normy i pośrednio, na przykład przy w ykorzy
staniu ustanowionej granicy wieku emerytalnego - rozdziela role społeczne, w tym role ludzi starych. Wyrazem stanowiska społeczeństwa wobec potrzeb ludzi starych jest sieć placówek infrastruktury społecznej i usług bytowych, których zadaniem jest współudział w organizacji życia ludzi starych. Społe
czeństwo i jego instytucje powinny dostrzegać znaczne zróżnicowanie kate
gorii ludzi starych, dokonując odpowiedniej dyferencjacji programu działa
nia na rzecz tej zbiorowości. Różnice te powinny uwzględniać odmienny zakres i charakter potrzeb osób starszych i oferować dostosowane do tego usługi i świadczenia. Niezależnie jednak od istniejących wewnętrznych różnic w obrębie interesującej nas kategorii, społeczeństwo powinno uzna
wać działania zmierzające do integracji ludzi starych za bardzo ważne i zgo
dne z pojmowaniem lokalności jako terenu działania wspólnoty, a lokalnej społeczności jako współodpowiedzialnej za los i zaspokojenie potrzeb poszczególnych grup mieszkańców.
Zaproponowane najważniejsze przesłanki lokalnej polityki społecznej wobec ludzi starych zostały na schemacie 3 uzupełnione o wynikające z nich zadania. Ta część schematu ma jedynie charakter ilustracji przyjętego sposo
bu konstruowania wywodu na temat celowości prowadzenia polityki wobec ludzi starych w skali lokalnej. Na podstawie cech demograficznych można wskazać najsłabsze pod względem społecznym grupy ludzi starych. Mam tu na myśli przede wszystkim takie grupy, które składają się z „najstarszych starych”, osób charakteryzujących się względnie gorszym stanem zdrowia, niższym poziomem sprawności fizycznej, niższymi dochodami i przeciętnie niższym poziomem wykształcenia. Ta grupa osób jest potencjalnym odbiorcą świadczeń, których celem jest zapewnienie warunków egzystencji. Wyni
kające z innych przesłanek zadania sprzyjające integracji społecznej po
winny być kierowane do całej zbiorowości ludzi starych. Istnieje realne niebezpieczeństwo, że zadania polityki wobec ludzi starych formułowane będą dwutorowo: adresowane do coraz bardziej zależnych od osób trzecich
„starych starych” będą mieć na celu pomoc w zaspokojeniu podstawowych potrzeb i obejmować ewentualnie świadczenia opiekuńcze, podczas gdy kierowane do mobilnych społecznie, aktywnych „młodych starych” będą dotyczyć zachowania samodzielności i stworzenia warunków do realizacji własnych potrzeb rozwojowych. Tego rodzaju dualizm celów byłby nie do pogodzenia z zasadą solidarności w polityce społecznej.
Rozdział 4
C E L E I Z A S A D Y P O L IT Y K I SP O Ł E C Z N E J W O B E C O SÓ B STAR Y C H
Jakkolwiek problem relacji między polityką społeczną i starością jakc fazą życia oraz ludźmi starymi jako kategorią polityki społecznej nie docze
kał się jeszcze w literaturze polskiej wielu opracowań, to jednak oba terminy, a mianowicie „polityka społeczna wobec starości” (niekiedy używa się okre
ślenia „polityka starości” 1) i „polityka społeczna wobec ludzi starych’' zyskały sobie ju ż trwałe miejsce w systematyce polityki społecznej. Ich historia w wielu krajach europejskich jest dłuższa niż w Polsce, co wynika m.in. z wcześniej zapoczątkowanego tam procesu demograficznego starzenia się społeczeństw.
O polityce społecznej wobec starszych osób (Sozialpolitk fü r ältere Menschen)2 w Niemczech Zachodnich mówi się ju ż od początku lat siedem
dziesiątych. Wkrótce potem badacze zaczęli zajmować się również starością jako fazą życia. W konsekwencji bardzo szybko wszedł do powszechnego użytku drugi termin, a mianowicie Alterssozialpolitik, tzn. polityka społeczna wobec staro ści. Rozróżnienie polityki społecznej wobec ludzi starych i wo
bec starości jest dziś coraz częściej stosowane4. W zależności od przyjętej
1 Zob. A. Tymowski, Polityka starości, „Człowiek i Światopogląd” 1987, nr 9. Jedną z pierwszych publikacji, w której użyto terminu „polityka starości” były materiały z VI Międzynarodowego Kongresu Gerontologicznego. Zob. Politique de la vieillesse, C1GS, Paris 1975.
2 Sozialpolitik für ältere Menschen, M. Dieck, G. Naegele (red.), Quelle & Meyer, Heidelberg 1978.
Podkreślić należy przy tym, że wyraz sozial, najczęściej tłumaczony jako „socjalny”, bywa niekiedy tłumaczony na język polski również jako „społeczny". W przypadku Alterssozialpolitik bliższe rozumieniu słowa sozial wydaje się właśnie określenie
„społeczny", a więc mówimy o polityce społecznej wobec starości. Termin Sozialpolitik tłumaczy się zarówno jako polityka socjalna, jak i jako polityka społeczna, natomiast termin Gesellschaftspolitik (polityka społeczna) używany jest stosunkowo rzadziej.
Obszerne rozróżnienie obu pojęć znajduje się w pracy: H. Achinger, Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik, Hamburg 1958.
Bardzo przejrzystą charakterystykę obu polityk zob. B. Szatur-Jaworska, Ludzie starzy i starość w polityce społecznej, Oficyna Wyd. ASPRA-JR, Warszawa 2000, s. 119 i n.
perspektywy badawczej: strukturalnej lub cyklu życia możemy mówić o po
lityce społecznej wobec ludzi starych lub wobec starości. Pierwsza z nich czyni przedmiotem swego zainteresowania zaspokojenie potrzeb starych lu
dzi, natomiast druga zajmuje się oddziaływaniem na przebieg starości jako fazy życia5. Mimo iż w przypadku obu polityk zachowane pozostaje central
ne miejsce zbiorowości ludzi starych, odmienna optyka sprzyja wzbogaceniu wiedzy zdobytej w badaniach nad problemami ludzi starych i starości, a formułowane dla obu polityk wnioski przyczyniają się do skonstruowania kompleksowego programu polityki społecznej.