Z punktu widzenia celów polityki społecznej wobec osób starszyc ważne jest uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:
1. W jakim stopniu dochody ludzi starszych umożliwiają zaspokojenie ic potrzeb?
2. Jakie grupy wydatków stanowią największe obciążenie budżetów gospc darstw domowych osób starszych i ewentualnie w ymagają kompensac ze strony podmiotów polityki społecznej?
Przesłanki ekonomiczne, o których mowa, odnoszą się zatem nie tylko d materialnej kondycji gospodarstw domowych ludzi starych, ale również d obiektywnych możliwości działania systemu polityki społecznej, a zwłaszcź zabezpieczenia społecznego. Polityka społeczna powinna z jednej stror
131
interweniować w tych przypadkach, kiedy sytuacja materialna gospodarstwa domowego nie pozwala starszemu człowiekowi na zaspokojenie jego po
trzeb, a z drugiej - tworzyć podstawy dla prewencji, rozumianej jako likwi
dowanie lub neutralizowanie zagrożeń i zaspokajanie pewnych rodzajów potrzeb przez odpowiednio skonstruowany system świadczeń społecznych26.
Dla zdecydowanej większości ludzi starych głównym, a najczęściej jedynym źródłem dochodu są świadczenia społeczne. Wśród źródeł docho
dów przeważają świadczenia emerytalne, dla bardzo niewielu osób natomiast źródłem utrzymania jest praca (tab. 5). Wyjątkami są osoby, którym praca zarobkowa dostarcza głównego źródła dochodów.
Tabela 5. Ludzie starzy według źródeł utrzymania (w odsetkach)
W yszcze
duże miasta 1,1 65,9 2,7 19,0 5,0 6,3 100,0
mniejsze
Jedną z konsekwencji występowania sygnalizowanej w rozdziale 2 faz przedłużonego rodzicielstwa jest pauperyzacja pokolenia w fazie późnej doj rzałości. W rezultacie ubożenie, które szczególnie może dawać o sobie zna z chw ilą przejścia na emeryturę, rozpoczyna się często znacznie wcześniej Rodziny nie m ają możliwości zgromadzenia dodatkowych rezerw materiał nych przed przejściem na emeryturę, co wiąże się z dalszym pogorszenien sytuacji starszych ludzi.
Ograniczenie bieżących wydatków, możliwości wymiany niedosta tecznie sprawnych lub nie spełniających nowych standardów techniki sprzę tów i urządzeń, zmniejszenie oszczędności na skutek pomocy dorosłym dzie ciom i ich rodzinom powodują, że gospodarstwa domowe ludzi wchodzącycl w fazę starości są znacznie gorzej wyposażone niż mogłyby być, gdyby faz;
późnej dojrzałości była fazą stabilizacji ekónomicznej. W rezultacie sw:
sytuację materialną oceniają jako niekorzystną (tab. 6).
Tabela 6. Ludzie starzy według stopnia zadowolenia z sytuacji materialnej (w odsetkach)
Wyszczególnienie
Bardzo zadowolony,
zadowolony
Umiarkowanie
zadowolony Niezadowolony Razem Płeć:
mężczyźni 30,5 32,8 36,7 100,0
kobiety 24,8 30,1 45,1 100,0
p<0,001 Wiek:
65-74 lata 25,0 31,2 43,8 100,0
75 lat i więcej 30,8 31,2 38,0 100,0
Miejsce zamieszkania:
duże miasta 29,4 30,8 39,8 100,0
mniejsze miasta 29,9 30,8 39,3 100,0
wieś 23,1 31,8 45,1 100,0
Gospodarujący:
samotnie 26,8 29,5 43,7 100,0
wyłącznie ze
współmałżonkiem 31,0 33,0 36,0 100,0
ze współmałżonkiem
i/lub innymi osobami 24,4 30,9 44,7 100,0
Źródło: Jak w tab. 5.
133
Od lat obserwuje się malejące znaczenie dochodów z pracy w całości dochodów, jakimi dysponują gospodarstwa domowe ludzi starych27. Tenden
cja ta uległa dodatkowo nasileniu w następstwie złej sytuacji na rynku pracy.
Bezrobocie wymusza na podmiotach polityki rynku pracy takie zachowania, które będą sprzyjać w pierwszej kolejności zatrudnianiu ludzi młodszych.
Niektórym grupom zawodowym polityka społeczna stwarza nawet możli
wości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, by zwolnić w ten sposób miejsca pracy. Ponadto w wielu rodzinach osoby starsze rezygnują z konty
nuowania lub podejmowania pracy zarobkowej, przejmując część obowią
zków związanych z prowadzeniem gospodarstw domowych swych dzieci, by zwiększyć ich szanse na rynku pracy. Zmniejszanie aktywności zawodowej jest zatem po części wymuszone przez okoliczności zewnętrzne.
Z punktu widzenia polityki społecznej i polityki zatrudnienia, opowiada
jących się za zasadą dobrowolnego i stopniowego ograniczania aktywności zawodowej osób starszych i za kontynuowaniem pracy - w miarę możliwo
ści - także po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego, oznacza to pewne marnotrawstwo kapitału ludzkiego. Dążenie do możliwie wczesnego zwalniania na emeryturę oraz nieprzedłużania umowy o pracę po przekro
czeniu wieku emerytalnego daje się obserwować nie tylko w tych zawodach, w których szybki postęp techniczny może powodować, że starsi pracownicy będą mieli trudności z nadążeniem za wprowadzanymi zmianami. Tę samą tendencję można dostrzec również w zawodach nie wymagających spe
cjalnych kwalifikacji.
Przebieg kariery zawodowej stał się jednym z najważniejszych czyn
ników, które w przyszłości warunkować będą poziom dochodu osób star
szych. Zapoczątkowana w 1999 r. reforma ubezpieczenia emerytalnego prze
widuje bowiem, że wysokość świadczenia w większej niż dotychczas mierze uzależniona będzie od okresu wykonywania pracy zawodowej (tj. okresu opłacania składki ubezpieczeniowej) i wysokości tej składki. Nie zagłębiając się w szczegóły reformy emerytalnej, trzeba zwrócić uwagę, że jej efekty w pełni zaczną być odczuwalne dla gospodarki i emerytów dopiero na początku lat trzydziestych bieżącego stulecia. Do tego czasu finansowanie wydatków na świadczenia z ubezpieczenia emerytalnego nadal w dużej mierze obciążać będzie budżet państwa, dotujący system ubezpieczenia emerytalnego28.
27 W 2000 r. przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny wynosił w gospodarstwach emerytów 696,35 zł na osobę, z czego średnio niemal 69 zł (9,9 %) pochodziło z pracy najemnej, we własnym gospodarstwie rolnym i na własny rachunek. Rocznik Staty
styczny RP 2001, tab. 3 (198).
Zob. S. Golinowska, Polityka społeczna. Koncepcje - instytucje - koszty, Poltext, Warszawa 2000, s. 63 i n.
Realizowany w Polsce od lat pięćdziesiątych do końca osiemdziesiątych XX wieku model kariery zawodowej zakładał niezakłócony przebieg pracy zawodowej. Wprawdzie z upływem czasu można było dostrzec tendencję do późniejszego rozpoczynania pracy zawodowej (głównie ze względu na stopniowe wydłużanie okresu nauki w szkołach ponadpodstawowych i w yż
szych) i wcześniejszego jej kończenia, ale nadal charakteryzował się on brakiem istotnych przerw w okresie zatrudnienia. Ewentualne przerwy były wynikiem korzystania ze świadczeń społecznych (na przykład urlop wycho
wawczy), a nie następstwem niekorzystnego rozwoju sytuacji na rynku pra
cy. Schematyczne ujęcie zmian w przebiegu życia, podzielonego na trzy głó
wne fazy ze względu na stosunek do pracy zawodowej wygląda następująco:
A B C
A ’ B ’ C ’
Schemat 2. Tendencje zmian czasu trwania okresu przedprodukcyjnego, produkcyjnego i poprodukcyjnego w życiu człowieka Źródło: Opracowanie własne.
Jak można łatwo dostrzec, okres przedprodukcyjny, oznaczony symbo
lem A uległ z czasem wydłużeniu do A ’. Okres poprodukcyjny również trwa bezwzględnie dłużej (C ’>C), a ponadto rozpoczyna się wcześniej, tzn. gdy człowiek jest młodszy29. Okres aktywności zawodowej B ’ uległ natomiast skróceniu, przy czym może on być dodatkowo przerywany przez takie wydarzenia, jak np. brak zatrudnienia czy korzystanie z urlopu wychowaw
czego. Zasygnalizowane zmiany w iążą się nie tylko ze znacznym zwiększe
niem populacji, do której polityka społeczna powinna zaadresować swoje programy, ale i ze wzrostem obciążenia systemu ubezpieczenia emerytalnego wydatkami na świadczenia. W zreformowanym systemie ubezpieczenia emerytalnego może to wywierać wpływ na wysokość środków zgroma
dzonych na indywidualnym koncie w II filarze ubezpieczenia i w związku
29 W latach 1989-1992 przeciętna liczba emerytur i rent wzrosła o 24%, przy czym około 500 tysięcy osób przeszło na emerytury wcześniejsze W końcu lat siedemdziesiątych przeciętny wiek osoby przechodzącej na emeryturę wynosił 64,9 lat dla mężczyzny i 61,1 dla kobiety. Tymczasem w 1992 r. spadł do 60 (mężczyźni) i 56 lat dla kobiet.
Sytuacja demograficzna Polski. Raport Rządowej Komisji Ludnościowej, Warszawa 1991, s. 157.
z tym na wysokość należnego świadczenia. Ponadto, zarówno w obecnym systemie, jak i w przyszłym, skrócenie okresu opłacania składki może od
działywać na sprawność tej części systemu, która zajmuje się wypłacaniem świadczeń finansowanych metodą repartycyjną. Możliwości wyrównania mniejszych wpływów w związku ze skracaniem okresu opłacania składki przez jej podniesienie w ydają się być bardzo ograniczone30.
W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych nasilił się proces ubo
żenia ludzi starszych. Do przyczyn należy zaliczyć nieuregulowanie systemu zabezpieczenia na starość i odnawiające się zjawisko starego portfela. Anali
za przyczyn ubóstwa w Polsce wskazywała, że podeszły wiek i podlegająca opóźnionej waloryzacji emerytura tzW. --^starego portfela”, podobnie jak inwalidztwo należały do czynników sprzyjających pojawieniu się lub pogłę
bieniu ubóstwa'’1.
Realizowane w ostatnich latach badania pokazują, że sytuacja materialna gospodarstw domowych starszych ludzi oceniana jest przez nich negatywnie.
Ocena ta w ynika częściowo z niskiego poziomu dochodów w starości, nie umożliwiających zaspokojenia wszystkich specyficznych dla wieku potrzeb.
Zapewne jednak spowodowana jest również rozczarowaniem czy wręcz fru
stracją starych ludzi, obserwujących szybkie zmiany, jakie następują w spo
łeczeństwie od momentu rozpoczęcia procesu transformacji. Negatywna ocena sytuacji materialnej może być w takim przypadku nie tyle wyrazem obiektywnie złych warunków, ale poczucia relatywnej deprywacji i wzra
stających różnic warunków życia w dotychczasowym otoczeniu.
Ocena struktury wydatków w gospodarstwach emerytów wskazuje, że możliwości dokonania w nich większych zmian i wygospodarowania w ten sposób środków w razie potrzeby sfinansowania dodatkowych usług, na przykład świadczeń opiekuńczych, są bardzo ograniczone32. Tymczasem
j0 Por. m.in. H. Ribhegge, The Controversy Between the Pay-As-You-Go System and the Fully-Funded System in Old-Age Security, w: Transformation o f Social Security.
Pensions in Central-Eastern Europe, K. Muller, A. Ryli, H.-J. W agener (red.), Physica- -Verlag, Heidelberg 1999, s. 64 i n. Temat ten jest poruszony też w interesujący sposób w: Labour M arket and Social Security. Wage Costs, Social Security Financing and Labor Market Reforms in Europe, Springer Verlag, Berlin 1998; K. Muller, The Political Economy o f Pension Reform in Central-Eastern Europe, Elgar, Caltenham 1999; Social Dialogue and Pension Reform. United Kingdom, United States, Germany, Japan, Sweden, Italy, Spain, E. Reynaud (red.), ILO, Geneva 2000.
jl J. Boczoń, W. Toczyski, A. Zielińska, Natura i kwestia ubóstwa, OBS, Gdańsk - W arszawa 1991, s. 63.
j2 W roku 2000 wydatki na zakup towarów i usług konsumpcyjnych stanowiły 94,5%
ogółu wydatków w gospodarstwach emerytów, w tym wydatki na żywność stanowiły 30% całości wydatków. Zob. Rocznik Statystyczny 2001, tab. 4 (199). Problemy
sytu-należy liczyć się ze zwiększeniem liczby osób wymagających z powodu za;
wansowanego wieku i osłabienia organizmu tego rodzaju pomocy. Zapev nienie możliwości korzystania ze świadczeń nawet w przypadku braku m<
żliwości ich samodzielnego finansowania powinna być traktowana jako jedr z ekonomicznych przesłanek polityki społecznej wobec ludzi starych. W ni«
których przypadkach koszty usług społecznych ponoszone m ogą być przt instytucje samorządu terytorialnego. W tych regionach kraju, gdzie odsete ludzi starych jest szczególnie wysoki, a sytuacja ekonomiczna niekorzystn może to stanowić duży problem dla podmiotów lokalnej polityki społeczne W niektórych przypadkach koszty usług społecznych ponoszone m ogą b) przez instytucje samorządu terytorialnego. W tych regionach kraju, gdz odsetek ludzi starych jest szczególnie wysoki, a sytuacja ekonomiczna ni<
korzystna, może to stanowić duży problem dla podmiotów lokalnej polityl społecznej.
Inną przesłanką jest ograniczona kształtem obowiązującego system zabezpieczenia na starość i możliwościami budżetu państwa wysokos świadczeń emerytalnych. Doświadczenia krajów zachodnioeuropejskich, n]
Niemiec, pokazują, że bieżące dochody ze świadczeń społecznych na częściej są dalece niewystarczające, by móc z nich pokryć wydatki związar z korzystaniem z coraz bardziej kosztownych świadczeń pielęgnacyjnycl Koszty te nadmiernie również obciążały kasy ubezpieczenia chorobowegi Z reguły część wydatków była w takich przypadkach refundowana przy p(
mocy świadczeń pomocy społecznej. Instytucje polityki społecznej, maje świadomość kierunku zachodzących procesów demograficznych, ich koi sekwencji dla ludzi starych, służby zdrowia i pomocy społecznej, powinn podjąć działania w celu wypracowania takich form, które nie tylko umożl wiłyby uniknięcie eksplozji wydatków związanych z udzielaniem świadczę pozazdrowotnych (rozumianych tu w pewnych przypadkach jako nie dając szansy poprawy stanu zdrowia, ale mimo to finansowane przez kasy ubt zpieczenia zdrowotnego), ale i sprzyjałyby ograniczeniu obciążenia nin całego społeczeństwa.