Art. 90 Konstytucji przewiduje szczególną procedurę ratyfikacji umów międzynarodowych stanowiących podstawę przekazywania

kompe-tencji organów władzy państwowej186. Z woli ustrojodawcy przekazanie określonego zakresu kompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego dokonuje się w formie umowy międzynarodowej, której stroną jest zarówno Polska, jak i państwa członkowskie Unii Europejskiej. Umowa akcesyjna przewiduje m.in., że warunki przyjęcia i dostosowania do traktatów, na których opiera się Unia są przedmiotem umowy między państwami członkowskimi a pań-stwem ubiegającym się o członkostwo, przy czym umowa ta podlega ratyfi-kacji przez strony zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi187.

Procedura ratyfikacji umowy międzynarodowej, o której jest mowa w art. 90 stanowi lex specialis wobec procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 90 ust. 2−4 przewiduje bowiem dwa alternatywne postępowania dla wyrażenia zgody na ratyfikację: uchwalenie ustawy wyra-żającej zgodę na ratyfikację lub wyrażanie takiej zgody w drodze referendum ogólnokrajowego. Ostatecznie o wyborze procedury ratyfikacyjnej decyduje Sejm (bez udziału Senatu) na zasadzie art. 90 ust. 4, tj. w drodze uchwały

186 Por. M. Masternak-Kubiak, Konstytucyjno-prawne podstawy procedury

przystą-pienia Polski do Unii Europejskiej, PS 2003, nr 5, s. 54.

187 Por. K. Wojtyczek, Zakres stosowania Konstytucji RP w warunkach członkostwa

w Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony, Księga

jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Warszawa 2004, s. 253−254; tenże,

Rozdział III

podjętej bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Podstawowy charakter należy przypisać parlamentarnej procedurze wyrażania zgody poprzez ustawę. Norma zawarta w art. 90 ust. 2 wymaga, aby zgoda została wyrażona osobno przez Sejm i Senat, kwalifikowaną większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby członków każdej z izb.

Określenie przez ustrojodawcę w przepisach konstytucyjnych wa-runków udzielenia zgody na przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji organów państwowych w drodze ustawy o zaostrzonym rygorze uchwalania − kwalifikowaną większością głosów − jest związane z faktem przekazania na rzecz organizacji międzynarodowej niektórych kompetencji ustawodawczych, sądowych i administracyjnych, co niewątpliwie zapewni organizacji międzynarodowej istotny stopień demokratycznej legitymacji oraz zapewni przyjęcie i stosowanie bezpośrednio wewnątrz państwa prawa stanowionego przez organizację międzynarodową188.

Umowa międzynarodowa, może być ratyfikowana − stosownie do reguł konstytucyjnych – także za zgodą udzieloną w referendum ogólnokrajowym189.

Ustrojodawca wyraźnie posłużył się formułą: „na podstawie umowy międzynarodowej”. W literaturze przedmiotu wyrażony został pogląd, że przyjęcie takiej formuły oznacza, iż przekazanie kompetencji może nastąpić nie tylko w samej umowie międzynarodowej, ale także w drodze różnego ro-dzaju aktów prawnych wydanych na podstawie umowy. Użyte sformułowanie 188 Por. M. Kijowski, Fakultatywny charakter ustawy jako potencjalnej formy

wyra-żenia zgody na ratyfikację traktatu o przystąpieniu Polski do Unii i Wspólnot Europejskich, [w:] Akcesja do Unii Europejskiej a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. XLIII Ogólnopolska Konferencja katedr i zakładów prawa konstytucyj-nego, Polańczyk, 31 maja − 2 czerwca 2001 r., pod red. H. Zięby-Załuckiej,

Rzeszów 2002, s. 167−190.

189 Por. szerzej na temat referendum akcesyjnego M. Jabłoński, Polskie referendum

Odesłania do umów międzynarodowych w sprawach ustroju państwa

ma doniosłe konsekwencje prawne. Oznacza to, że akt prawny podejmowany na podstawie umowy międzynarodowej, ratyfikowanej w trybie art. 90 Kon-stytucji i przekazujący kompetencje organów władzy państwowej, nie musi zostać ratyfikowany ani w inny sposób zaaprobowany w trybie określonym w tym przepisie, o ile dana umowa międzynarodowa z odpowiednią precyzją określa konkretne kompetencje, które mogą zostać przekazane w drodze aktu prawnego wydawanego na jej podstawie. Może to być jednostronny akt prawny Rzeczypospolitej Polskiej przewidziany w danej umowie albo akt prawny organizacji międzynarodowej (UE). Zatem, umowa międzynarodowa ratyfikowana w trybie art. 90 Konstytucji, może dopuszczać przekazanie konkretnych, z góry określonych kompetencji, przekazanych w drodze aktu prawnego wydawanego na jej podstawie, bez potrzeby ponownego odwoły-wania się do procedury określonej w rozważanym przepisie190.

Nasuwa się też pytanie o to, czy wszelkie zmiany umowy ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji, wymagają ponownego zastoso-wania tego trybu. Jeżeli, w myśl tego przepisu, przedmiotem przekazania ma być konkretna kompetencja, to zakres jego stosowania musi obejmować nie tylko przekazanie kompetencji w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także wszelkie istotne zmiany regulacji dotyczących kompetencji przekazanych wcześniej. Do zmian istotnych należy zaliczyć w szczególności zmiany trybu wykonywania tych kompetencji (takie jak zmiany przepisów dotyczących większości wymaganych przy wykonywaniu kompetencji przekazanych). Oznaczałoby to, że zmiana postanowień umowy międzynarodowej (ratyfi-kowanej w trybie art. 90 Konstytucji) dotyczących istotnych elementów przekazanych kompetencji, wymaga zawarcia nowej umowy międzynarodo-wej, podlegającej ratyfikacji w trybie art. 90 Konstytucji. Dopuszczalna jest również zmiana analizowanej umowy międzynarodowej w drodze innego

190 Por. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji…, s. 231−215; tenże, Wpływ

Rozdział III

aktu prawnego podlegającego zatwierdzeniu w trybie określonym w rozwa-żanym przepisie konstytucyjnym. Wyjątkowo, w świetle przedstawionych wyżej argumentów, umowa międzynarodowa ratyfikowana w trybie art. 90 Konstytucji może upoważniać do wprowadzania na jej podstawie zmian w drodze aktów prawnych nie podlegających zatwierdzeniu w trybie art. 90 Konstytucji, o ile treść dopuszczalnych zmian została odpowiednio precy-zyjnie wyznaczona w wymienionej umowie.

Podzielam stanowisko Trybunału zawarte w uzasadnieniu wyroku K 32/09, że przepis art. 90 Konstytucji nie może być rozumiany w taki spo-sób, iż wyczerpuje on swoje znaczenie po jednorazowym zastosowaniu. Przyjęcie tego rodzaju interpretacji oznaczałoby, że przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej w Traktacie z Lizbony ma charakter jednorazowy i otwiera drogę do dalszego ich przekazywania, już z pominięciem wymagań określonych w art. 90. Taka wykładnia art. 90 pozbawiałaby tę część Konsty-tucji cech aktu normatywnego. Przepisy art. 90 należy stosować w odniesieniu do zmian postanowień traktatowych stanowiących podstawę Unii Europej-skiej, które następują w inny sposób aniżeli w drodze umowy międzynaro-dowej, jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej191.

Zatem zarówno modyfikacje zakresu kompetencji przekazanych, jak i jego rozszerzenie są możliwe tylko w drodze zawarcia umowy międzyna-rodowej i pod warunkiem jej ratyfikacji przez wszystkie zainteresowane państwa, jeżeli nie zrezygnowały z tego w treści zawieranej umowy, co po-ciąga za sobą konieczność każdorazowego zatwierdzania ewentualnych zmian zakresu kompetencji, z zachowaniem rygorów określonych w art. 90 Konstytucji.

Odesłania do umów międzynarodowych w sprawach ustroju państwa

4. Analiza treści normatywnej postanowień art. 90 ust. 1 Konstytucji rodzi wątpliwości dotyczące charakteru prawnego tego przepisu. Na pewno nie jest to klasyczny przepis odsyłający systemowo do reżimu prawnomię-dzynarodowego. Raczej należałoby w tej regulacji upatrywać cech klauzuli generalnej. Zakres treściowy tej formuły przekazania kompetencji „na pod-stawie umowy międzynarodowej” nie jest ściśle wyznaczony, jednoznacznie określony, a de facto jest ustalany w procesie interpretacji i stosowania prawa. Na jej podstawie ustrojodawca otworzył system prawny na nową, odmienną od dotychczasowej aksjologię państwa i prawa. Delimituje ona ustrój pań-stwa, koryguje zasadę podziału władz i określa ramy systemu źródeł prawa. W literaturze i w orzecznictwie przyjęto, że przekazywanie kompetencji jest jednym ze środków urzeczywistniania wartości konstytucyjnych oraz realizacji zadań ciążących na państwie. Przekazywanie kompetencji ma sens wtedy, gdy prowadzi do lepszej realizacji wartości i zadań konstytucyjnych. Z jednej strony, Polska ma konstytucyjny obowiązek powstrzymania się od przekazywania kompetencji organizacji międzynarodowej, jeżeli takie prze-kazanie nie służy pełniejszej realizacji konstytucyjnych wartości i zadań (podobnie, jeżeli członkostwo w organizacji wyposażonej w kompetencje organów władzy państwowej przestaje służyć realizacji wartości i zadań konstytucyjnych). Z drugiej jednak strony, z norm konstytucyjnych poddają-cych pod ochronę określone wartości oraz określająpoddają-cych zadania państwa można wyprowadzić obowiązek państwa do podejmowania działań zapew-niających ich realizację za pomocą najbardziej adekwatnych środków konsty-tucyjnych. Zadania konstytucyjne, które są lepiej wykonywane na szczeblu ponadnarodowym mogą i powinny być powierzane organizacjom międzyna-rodowym, wyposażonym w odpowiednie kompetencje. Na pewno przepis art. 90 Konstytucji służy efektywnej realizacji konstytucyjnych wartości i zadań, ale korzystanie z niego zawsze podlegać będzie ocenie z punktu widzenia ocen pozaprawnych. Przy takim podejściu przekazywanie kompe-tencji stanowi metodę urzeczywistniania konstytucyjnego porządku wartości.

Rozdział III

Realizacja tego porządku aksjologicznego określonego w konstytucji odbywa się w sytuacji kolizji różnych wartości, czyli w sytuacji, w której ich pełna realizacja nie jest możliwa. Organy tworzące i stosujące prawo zmuszone są niejednokrotnie poświęcać pewne wartości dla realizacji pozostałych. Oznacza to, że przekazanie kompetencji wiąże się również z poświęceniem pewnych wartości192.

Granica transferu kompetencji jest zdeterminowana aksjologicznie w tym znaczeniu, że Rzeczpospolitą i „organizację” lub „organ”, któremu przekazano kompetencje, musi łączyć „wspólny system wartości uniwersal-nych, takich jak demokratyczny ustrój, przestrzeganie praw człowieka”193.

Wykładnia postanowień art. 90 każdorazowo będzie wymagać uwzględnienia zarówno zasady zachowania suwerenności, jak i zasady przy-chylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami194. Z punktu widzenia tej zasady, rekonstruując wzorzec (normę), wedle którego dokonuje się oceny konstytucyjności, należy posługiwać się nie tylko samym tekstem konstytucji, ale − w zakresie, w jakim ów tekst odwołuje się do ter-minów, pojęć i zasad znanych prawu europejskiemu − trzeba nawiązywać do tych właśnie znaczeń195. Jednakże wykładnia przychylna prawu europejskiemu w żadnej sytuacji nie może prowadzić „do rezultatów sprzecznych z wyraź-nym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję”196.

Koncepcja Unii Europejskiej, która znalazła wyraz w Traktacie z Li-zbony, ma na celu respektowanie zasady zachowania suwerenności w proce-sie integracji, jak też poszanowanie zasady przychylności wobec procesu 192 Por. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji..., s. 366−367.

193 K. Działocha, Komentarz do art. 90, [w:] Konstytucja...., s. 5.

194 Por. uzasadnienie wyroku z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK-A 2003, nr 5, poz. 43.

195 Por. uzasadnienie wyroku z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU 2003, nr 1A, poz. 4.

Odesłania do umów międzynarodowych w sprawach ustroju państwa

integracji europejskiej i współpracy między państwami. Znajduje to potwier-dzenie w pełnej tożsamości wartości i celów Unii określonych w Traktacie z Lizbony oraz wartości i celów Rzeczypospolitej określonych w Konstytu-cji, a także w sprecyzowaniu zasad podziału kompetencji między Unię a jej Państwami Członkowskimi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. Trybunał Konstytu-cyjny zwrócił uwagę, że wartości znajdujące wyraz w Konstytucji i w Trakta-cie z Lizbony wyznaczają tożsamość aksjologiczną Polski i Unii Europejskiej. Zawarty w traktacie projekt ustroju gospodarczego, społecznego i polityczne-go, zakładający poszanowanie godności i wolności jednostki, respektowanie tożsamości narodowej krajów członkowskich, jest w pełni zgodny z podsta-wowymi wartościami Konstytucji potwierdzonymi w preambule ustawy za-sadniczej, do których należy wskazanie kontekstu historii, tradycji i kultury wyznaczającego tożsamość narodową, szanowaną w Unii w myśl artykułu 4 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Do wartości tych należy także zaliczenie do najważniejszych celów, którym ma służyć Konstytucja, „troski o byt i przyszłość naszej Ojczyzny”. Celem Unii jest − w myśl artykułu 3 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej − wspieranie dobrobytu jej narodów. Preambuła, jako cele, którym ma służyć Konstytucja, wymienia „zagwarantowanie na zawsze praw obywatelskich” oraz „zapewnienie rzetelności i sprawności w działaniu instytucji publicznych”, a także troskę o „zachowanie przyrodzo-nej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi”. Cele te, a zarazem podstawowe wartości konstytucyjne, w pełni odpowiadają celom Unii określonym w preambule do Traktatu o Unii Europej-skiej oraz w artykułach 2, 3 i 6 tego traktatu, a w szczególności przywiązaniu do „zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podsta-wowych wolności oraz państwa prawnego” i dążeniu do „umocnienia de-mokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji” oraz oparciu Unii na fundamencie „wartości poszanowania godności osoby ludzkiej” (artykuł 2), zaliczeniu bezpieczeństwa narodowego do zakresu „wyłącznej

Rozdział III

odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego” (artykuł 3), uznaniu, że prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochro-nie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim „stanowią część prawa Unii, jako zasady ogólne prawa” (artykuł 6 ustęp 3). Traktat o Unii Europej-skiej stanowi w artykule 6 ustęp 1, że Unia „uznaje prawa, wolności i zasady” określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, która ma „taką samą moc prawną jak Traktaty”.

Konstytucja RP w art. 90 ust. 1 określa: „zakres i istotę integracji”, dopuszczając przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w nie-których sprawach podmiotom w ustawie zasadniczej wskazanym. Stworzono konstytucyjne podstawy akcesji do Unii Europejskiej, z zachowaniem wła-snej tożsamości konstytucyjnej i narodowej, jako doniosłą klauzulę konsty-tucyjną, lecz bez powiązania z treścią konkretnej umowy międzynarodowej w tej sprawie. Zasadniczo zatem proces integracji europejskiej odpowiada zarówno standardom konstytucyjności, jak i wymaganiom pozanormatyw-nym związapozanormatyw-nym z demokratyczną legitymacją tego rodzaju działań. Mają one także wymiar i kontekst historyczny związany z europejskimi korzeniami naszej tożsamości narodowej197.

Klauzula integracyjna wyrażona w art. 90 ust. 1 Konstytucji stanowi normę indywidualną i konkretną nakazującą, z uwagi na oceny pozasyste-mowe, ochronę konstytucyjnego porządku prawnoustrojowego. Organ stosujący tę klauzulę zawsze będzie kierował się aksjologią zwłaszcza poli-tyczną, tradycją historyczną, kulturą prawną czy nawet przekonaniami.

Tak rozumiana klauzula integracyjna stanowi punkt odniesienia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, gdy idzie o relacje między su-werennością państwa a jego udziałem w stosunkach międzynarodowych.

197 Por. K. Wójtowicz, Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej państw

Odesłania do umów międzynarodowych w sprawach ustroju państwa

W uzasadnieniu wyroku K 32/09 Trybunał uznał, że przystąpienie do Unii Europejskiej i związane z tym przekazanie kompetencji nie oznacza wyzby-cia się suwerenności na rzecz Unii Europejskiej. Granicę transferu kompe-tencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa, jako wartość narodowa, a stosowanie Konstytucji − w tym również w odniesieniu do dziedziny integracji europejskiej − powinno odpowiadać znaczeniu, które wstęp do ustawy zasadniczej przypisuje odzyskaniu suwe-renności rozumianej jako możliwość stanowienia o losie Polski. Preambuła determinuje sposób wykładni postanowień Konstytucji RP dotyczących nie-podległości i suwerenności państwa oraz suwerenności Narodu (art. 4, art. 5 i art. 8, a także 104 ust. 1, art. 126 ust. 2 i art.130 Konstytucji), a zarazem postanowień znajdujących zastosowanie do członkostwa w Unii Europej-skiej (art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji), co pozwala Trybunałowi Konsty-tucyjnemu wyprowadzić z postanowień Konstytucji zasadę zachowania su-werenności w procesie integracji europejskiej. Podstawą sformułowania tego rodzaju zasady są zarówno artykułowany tekst Konstytucji, jak i postano-wienia preambuły potwierdzające wartość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny.

Zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej wymaga respektowania w tym procesie konstytucyjnych granic przekazy-wania kompetencji, wyznaczonych przez zawężenie owego przekazania do niektórych spraw, a zatem zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, polegającej na tym, że w przypadku kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienie reguł konstytucyjnych i kontrola ich przestrzegania, wymiar sprawiedliwości, władza nad własnym terytorium państwa, armią i siłami zapewniającymi bezpieczeństwo oraz porządek publiczny) decydują-ce uprawnienia mają właściwe władze Rzeczypospolitej. Konkretyzacją tej zasady jest właśnie wykluczenie nadaniu przekazania kompetencji „charakte-ru uniwersalnego”, a zarazem zakaz przekazania „w całości kompetencji

naj-Rozdział III

ważniejszych”, a ponadto uzależnienie przekazania kompetencji od docho-wania specjalnej procedury określonej w art. 90 Konstytucji. Wymieniona zasada wyklucza uznanie, że podmiot, któremu kompetencje przekazano, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. Ponadto, na co zwraca uwagę R. Piotrowski, Polska nie może przekazać wykonywania niektórych upraw-nień władzy państwowej organizacji czy organowi międzynarodowemu, które prowadzą działalność sprzeczną z zasadą państwa prawnego, uniwersalnymi prawami człowieka czy wiążącym Polskę prawem międzynarodowym198.

Konkordat jako podstawa stosunków między