1. Konstytucja RP w art. 56 ust. 2 stanowi, że cudzoziemcowi, który poszukuje w Polsce ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi umowami międzynarodowymi. Uzy-skanie statusu uchodźcy zgodnie z wiążącymi umowami międzynarodowymi jest zatem uzależnione od spełnienia warunków określonych wprost przez Konstytucję, czyli doznawanie przez cudzoziemca prześladowań i poszuki-wanie przed nimi ochrony.
Przepis odsyłający art. 56 ust. 2 ustawy zasadniczej nakazuje wprost dokonywanie oceny przesłanek nadania statusu uchodźcy, zgodnie (nie-sprzecznie) z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi. Zwrot: „wiążące umowy międzynarodowe” wskazuje, że ustawodawca konstytu-cyjny nie czyni żadnej dystynkcji pomiędzy wiążącymi państwo umowami międzynarodowymi. Przyjęcie odmiennego stanowiska stawiałoby pod zna-kiem zapytania dobrą wiarę Polski jako partnera umów międzynarodowych zawartych w innej formie niż ratyfikacja oraz byłoby sprzeczne z konstytu-cyjną deklaracją przychylności zawartą w art. 9 Konstytucji.
Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo w tej materii charakter wiążącej umowy międzynarodowej ma Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. oraz protokół nowojorski dotyczący uchodźców z 31 stycznia 1967 r.311 W świetle konwencji genewskiej 310 Por. J. Kolasa, W sprawie ratyfikacji przez Polskę Rzymskiego Statutu
Międzyna-rodowego Trybunału Karnego, PS 2001, nr 4, s. 149.
Odesłania do prawa międzynarodowego w obszarze konstytucyjnych wolności...
za uchodźcę zaś może być uznana wyłącznie osoba, która spełnia kryteria zawarte w art. 1A pkt 2 konwencji, a więc taka, która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań po-litycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podob-nych zdarzeń poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania, nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa.
Zatem w przypadku spełnienia przesłanek wynikających wprost z norm prawnomiędzynarodowych, Rzeczpospolita Polska powinna takiej ochrony udzielić, gdyż jest to kwestia rzetelnego wypełniania zobowiązań międzynarodowych. W świetle zasady przychylności prawu międzynaro-dowemu (art. 9 Konstytucji) powinno się wiążącym normom traktatowym zapewnić jak najpełniejszą (skuteczną) realizację w praktyce. Oznacza to, że przy stosowaniu instytucji należących w równej mierze do prawa krajowego, jak do prawa międzynarodowego, należy brać pod uwagę również treść danej instytucji ukształtowaną przez prawo międzynarodowe, a zwłaszcza wykładnię tych postanowień ustaloną przez międzynarodowe organy jurys-dykcyjne, np. Europejski Trybunał Praw Człowieka. Prawa podstawowe za-gwarantowane w prawie międzynarodowym oraz ich interpretacja – ustalanie treści i zakresu normowania, dokonywana przez sądy międzynarodowe, współkształtują bowiem wraz z normami prawa krajowego standardy ochrony cudzoziemców przed prześladowaniem.
NSA stwierdził, że prawo do przyznania cudzoziemcowi statusu uchodźcy na podstawie wiążących Polskę umów międzynarodowych wyni-ka z art. 56 ust. 2 Konstytucji, dlatego ustawa zwykła nie może ograniczać prawa osoby, która spełnia wymogi określone w konwencji genewskiej312. 312 Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca
Rozdział IV
W ocenie sądu prawa uchodźców mogą być także „skutecznie” regulowane w umowie nieratyfikowanej, jaką jest konwencja genewska. Konwencja ta podlega, zdaniem sądu, stosowaniu przez organy wewnętrzne państwa na podstawie generalnej zasady przestrzegania przez Polskę prawa międzyna-rodowego (art. 9)313.
Prawo do przyznania statusu uchodźcy w takim zakresie, w jakim przyznaje je wiążąca umowa międzynarodowa − konwencja genewska, na-biera zatem charakteru uprawnienia konstytucyjnego, które podlegać może ograniczeniu tylko na podstawie ustawy i wyłącznie z przyczyn podanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawa nie może ograniczać w sposób dowolny prawa do ustalenia statusu uchodźcy osoby, które spełnia warunki określone w konwencji314. „Wykładnia, która prowadziłaby do uznania, że ustawa kreu-je dodatkową przesłankę materialną dla nadania statusu uchodźcy, narusza nie tylko konwencję genewską, ale i Konstytucję. „Nie można w drodze wy-kładni ustalać znaczenia normy prawnej rangi ustawowej, które narusza przepis konstytucyjny”315. NSA przyjął, że skutkiem odesłania może być w określonych sytuacjach, związanych z treścią aktu, włączenie umowy do aktu odsyłającego (w tym przypadku Konstytucji). W związku z tym nadał uprawnieniom wiążącej konwencji genewskiej rangę uprawnień konstytu-cyjnych316.
Trzeba jednak zauważyć, że postanowienia Konstytucji i ustaw, prze-widujące uznaniowy charakter decyzji o nadaniu statusu uchodźcy, muszą 313 Por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. V SA708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134. Por. też J. Chlebny, Postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, Warszawa 2011, s. 6−7.
314 Por. R. Wieruszewski, Pozycja prawna cudzoziemca, azylanta i uchodźcy –
zało-żenia konstytucyjne i praktyka prawna, [w:] Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje w praktyce, pod red. L. Wiśniewskiego, Warszawa 2006, s. 109. 315 Wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., V SA706/99, ONSA 2000, nr 4,
poz. 160.
316 Por. J. Chlebny, Zagadnienia proceduralne w sprawach o nadanie statusu
Odesłania do prawa międzynarodowego w obszarze konstytucyjnych wolności...
być interpretowane zgodnie z art. 9 Konstytucji317. Nie jest też dopuszczalne wprowadzenie przez prawo wewnętrzne dodatkowych przesłanek, „których niespełnienie powoduje zbędność rozpatrywania sprawy w świetle wymagań konwencji genewskiej, a więc prawa międzynarodowego, które zgodnie z art. 9 i 91 ust. 2 Konstytucji ma pierwszeństwo przed prawem krajowym w razie sprzeczności z nim”318.
2. Postępowanie w przedmiocie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy reguluje ustawa z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej319. Ustawa określa zasady, warunki i tryb udzielania cudzoziemcom ochrony na teryto-rium Rzeczypospolitej Polskiej oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1). Reguluje ona całość zagadnień dotyczących wjazdu, wyjazdu, przejazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na cel wjazdu i pobytu. W swej treści odnosi się także do cudzoziemców poszukujących ochrony na terytorium naszego kraju. Ustawa przewiduje 3 rodzaje ochrony: nadanie statusu uchodźcy, udzielenie azylu i objęcie ochro-ną czasową. Niewątpliwie realizuje ona model jednej, skonsolidowanej pro-cedury azylowej320.
Uchwalone w 2003 r. przepisy ustawy zawierały rozwiązania, za-czerpnięte ze źródeł prawa międzynarodowego tj. konwencji genewskiej i protokołu nowojorskiego oraz prawa wspólnotowego − m.in. Rezolucji Rady z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie minimalnych gwarancji dla pro-cedur azylowych, Rezolucji z dnia 30 listopada 1992 r. w sprawie wniosków oczywiście bezzasadnych. Pierwotnie ustawa nie definiowała samodzielnie
317 Por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2000 r., V SA 1890/99, niepublikowany; zob. też J. Chlebny, op. cit., s. 51.
318 Por. J. Chlebny, op. cit., s. 50.
319 Tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 189, poz. 1472. 320 Por. J. Chlebny, Postępowanie…, s. 9.
Rozdział IV
pojęcia uchodźcy, jak też i nie formułowała merytorycznych przesłanek nadania statusu uchodźcy. Odsyłała w tej mierze bezpośrednio do konwencji genewskiej i protokołu nowojorskiego.
Ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzieleniu cudzo-ziemcom ochrony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw321, uchylono dotychczasowe brzmienie art. 13. Ustawa została zmieniona w związku z koniecznością wdrożenia do prawa polskiego przepisów dyrek-tywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwow-ców jako uchodźbezpaństwow-ców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej pomocy (Dz. Urz. UE L 304 z 30.09.2004, s. 12; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 96). Zgodnie z art. 38 ww. dyrektywy państwa członkow-skie Unii Europejczłonkow-skiej były obowiązane wprowadzić do prawa krajowego wynikające z niej unormowania w terminie do dnia 10 października 2006 r. Ustawa miała na celu transpozycję do polskiego porządku prawnego prze-pisów dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie unowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania sta-tusu uchodźcy w Państwach Członkowskich (Dz. Urz. UE L 326 z 13.12.2005, s. 13). Wyznaczony w art. 43 ww. dyrektywy termin wykonania tego obo-wiązku upływał w dniu 1 grudnia 2007 r.
W świetle brzmienia obecnie obowiązującego art. 13 ust. 1 ustawy, cudzoziemcowi nadaje się status uchodźcy, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju.
W moim przekonaniu skoro ustawa zasadnicza, w zakresie przyznawania statusu uchodźcy, odsyła wyraźnie do wiążących umów międzynarodowych, 321 Dz. U. nr 70, poz. 416.
Odesłania do prawa międzynarodowego w obszarze konstytucyjnych wolności...
to tylko normy prawnomiędzynarodowe determinują – kształtują meryto-rycznie to prawo konstytucyjne. Normy te, z woli ustrojodawcy, powinny być bezpośrednio stosowane w wewnętrznym obrocie prawnym i nie wymagają żad-nych dodatkowych czynności (transformujących). Odnotować też należy, że status uchodźcy, w przeciwieństwie do azylu, jest związany z udzielaniem ochrony międzynarodowej na podstawie i w granicach określonych w pra-wie międzynarodowym322. Obowiązujące regulacje ustawowe, określając w art. 13 ust. 1 tożsame przesłanki nadawania statusu uchodźcy, „degradują” konstytucyjny status tego prawa. W orzecznictwie ugruntował się przecież pogląd, że konwencja genewska, jako wiążąca umowa międzynarodowa określająca pojęcie uchodźcy, nabrała przez to charakteru uprawnienia konstytucyjnego. Ponadto postanowienia art. 13 ust. 1 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej naruszają stan-dardy poprawnej legislacji przez to, że powtarzają postanowienia umów międzynarodowych (błąd superflum). W myśl § 4 ust. 2 z.t.p. w ustawie nie powtarza się postanowień umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że z.t.p. nie mają znaczenia for-malnie wiążącego, stwierdzić jednak należy, że ustawodawca nie może w swej działalności legislacyjnej ignorować reguł wyrażonych w z.t.p.
Ustawodawca w ustawie z dnia 18 marca 2008 r., implementując dyrekty-wy UE, naruszył jednocześnie konstytucyjne prawo określające status uchodźcy.