Krytyka teoretycznych podstaw koncepcji i praktyki funkcjonowania struktur

Ostatnia dekada XX oraz pierwsze dekady XXI wieku to okres dynamicznego rozwoju i częstego stosowania koncepcji zarządzania wieloszczeblowego do opisu przekształceń zachodzących na różnych poziomach systemu politycznego Unii Europejskiej, a także krajów i regionów położonych poza Starym Kontynentem. Szerokie wykorzystywanie koncepcji przez badaczy z jednej strony może dowodzić jej użyteczności w opisywaniu struktur i procesów zarządzania oraz czynników, które na nie wpływają, a przy tym ułatwiać porównywanie wyników badań. Z drugiej strony szerokie stosowanie koncepcji MLG stwarza zagrożenie, że pozostanie ona co prawda atrakcyjnym, ale jednak bliżej niedookreślonym narzędziem badawczym, niezdolnym do opisu mechanizmów przyczynowych zachodzących w różnych

przestrzeniach regionalnych. Zbytnie „rozciąganie” koncepcji zarządzania wieloszczeblowego (Alcantara i in 2016, Tortola 2016) stało się bowiem jednym z najważniejszych elementów konstruktywnej krytyki, zmierzającej w kierunku precyzyjnego wyznaczenia jej ram teoretycznych oraz jej odpowiedniego usytuowania w kontekście podobnych pojęć i teorii.

Można wyodrębnić dwie grupy zarzutów dotyczących sposobu rozumienia i opisywania mechanizmów zarządzania wieloszczeblowego. Pierwsza wiąże się z przytoczonym powyżej argumentem zbyt szerokiego stosowania koncepcji, bez wcześniejszego wyznaczania jej ram definicyjnych. Druga z kolei odnosi się do sposobu organizacji struktur i procesów zarządzania wieloszczeblowego oraz konsekwencji, które z tego wynikają (tabl. 4.). Odpowiednim, jak się wydaje, punktem wyjścia do szerszego omówienia obydwu grup argumentów będzie określenie obszarów konsensusu naukowego w zakresie tego, czym jest zarządzanie wielopoziomowe, jakich procesów dotyczy oraz jakie są główne paradoksy i dylematy, do których odnoszą się badacze odwołujący się w swoich pracach do tego pojęcia.

Tabl. 4. Krytyka i elementy konsensusu w ocenie koncepcji zarządzania wieloszczeblowego

Zarządzanie wieloszczeblowe – elementy konsensusu naukowego w ocenie koncepcji

Zarządzanie wieloszczeblowe – elementy krytyki w ocenie koncepcji Krytyka na gruncie teorii Krytyka na gruncie praktyki

• geneza i pierwotne cele

Pierwszym z obszarów konsensusu jest zgoda co do genezy samego pojęcia zarządzania wieloszczeblowego i, co niemniej ważne, celu jej sformułowania. Jak ujmują to Faludi (2012) oraz Alcantara i in. (2016), kategoria zarządzania wieloszczeblowego zrodziła się przede wszystkim z potrzeby zrozumienia i wyjaśnienia procesów zachodzących w ramach systemu politycznego Unii Europejskiej. Procesy te dotyczyły lokowania kompetencji należących wcześniej do państw narodowych powyżej nich (tj. na poziom UE), poniżej (na poziomy regionalny i lokalny), a także na boki, tj. w kierunku podmiotów spoza sektora finansów publicznych (Trein i Maggetti 2018). Maggetti i Trein (2019) zauważają też, że procesy przenoszenia kompetencji decyzyjnych na poziomy ponadnarodowy oraz subnarodowy mają równoległy charakter i pociągają za sobą szereg konsekwencji, które nie zawsze można

przewidzieć przy podejmowaniu decyzji o kierunkach reform instytucjonalnych. Jako przykład cytowani tu autorzy wskazują najpierw uzyskanie przez instytucje, takie jak Komisja Europejska, Rada i Parlament, kompetencji do realizacji części zadań państw członkowskich, a następnie, w drodze odwrotnego i skierowanego w dół hierarchii procesu – doprowadzenie przez decydentów do wzmocnienia pozycji regionów w wieloszczeblowym systemie zarządzania UE. Integracja i delegacja kompetencji są zatem procesami powiązanymi i zachodzącymi równolegle, a przy tym nie mają one ani homogenicznego, ani jednoznacznego i nieodwracalnego charakteru (Trein i Maggetti 2018). Opisując specyfikę struktur i procesów zarządzania wieloszczeblowego, Maggetti i Trein (2019) zauważają również, że może je cechować kompleksowość, brak przejrzystości, niesformalizowanie, selektywność oraz brak responsywności.

Bache i Flinders (2004) starając się uporządkować rozważania innych autorów na temat zastosowań i ograniczeń koncepcji zarządzania wieloszczeblowego, przyznają, że mimo często krytycznych głosów jest to koncepcja atrakcyjna i wymagająca uwagi, ale też ciągłego rozwijania na gruncie teoretycznym. Trein i in. (2019) piszą z kolei o powszechnej zgodzie wśród badaczy systemów zarządzania wieloszczeblowego co do ambiwalentnego charakteru tej koncepcji. Nie kwestionuje się bowiem jej zdolności do opisywania konkretnych zjawisk, podkreślając jednocześnie brak wynikających z koncepcji jednoznacznych hipotez dotyczących mechanizmów przyczynowych związanych z funkcjonowaniem systemów zarządzania wieloszczeblowego. Odnosząc się do zarysowanego powyżej problemu, można stwierdzić, że koncepcja zarządzania wieloszczeblowego ma użyteczny charakter, ale precyzyjny opis zakresu tej użyteczności jest ograniczony i utrudniony (Phythian 2007). Piattoni (2010) przestrzega natomiast przed traktowaniem zarządzania wieloszczeblowego tylko jako chwytliwego pojęcia, które nie wnosi żadnej wartości dodanej ponad równoległy opis jego części składowych, tj. wielopoziomowości oraz zarządzania.

Przechodząc do omówienia krytycznych głosów dotyczących teoretycznych ram koncepcji zarządzania wieloszczeblowego, jako główne argumenty podnoszone przez badaczy można wskazać: „rozciąganie” koncepcji i jej niejednoznaczność; zbytnie skoncentrowanie analizy bądź na strukturach, bądź na procesach zarządzania wieloszczeblowego; brak albo niewłaściwe ujmowanie w analizach elementów przestrzeni i terytorium, co wiąże lub może się wiązać z trudnością uchwycenia w badaniach czynników znajdujących się poza analizowanymi systemami i strukturami, które na nie oddziałują. Do większości z powyższych problemów odnosi się Tortola (2016), porządkując zastosowania koncepcji, a także poszukując optymalnego kierunku rozwoju teorii zarządzania wieloszczeblowego. Autor ten wyodrębnia

trzy osie sprzeczności w badaniach i definiowaniu struktur oraz procesów zarządzania wieloszczeblowego. Na pierwszej z nich na jednym końcu znajduje się stosowanie koncepcji do opisu przekształceń systemu politycznego wewnątrz Unii Europejskiej, państw członkowskich i regionów, a na drugim – analizy dotyczące funkcjonowania organizacji międzynarodowych oraz przekształceń zachodzących w państwach leżących poza Europą.

Druga oś sprzeczności dotyczy uwzględniania albo nieuwzględniania w badaniach działań i roli osób oraz podmiotów nienależących do sektora publicznego. Trzecia z kolei dotyczy koncentrowania się badaczy na analizie samych struktur albo też procesów zarządzania wieloszczeblowego (Tortola 2016).

Tortola (2016), omawiając wskazane powyżej osie sprzeczności oraz konsekwencje wynikające z braku precyzyjnych ram teoretycznych koncepcji zarządzania wieloszczeblowego, odnosi się też do problemów, które w sposób szczególny były brane pod uwagę przy konstruowaniu założeń niniejszej pracy. Autor ten zauważa bowiem rozbieżności pomiędzy rekomendacjami formułowanymi przez badaczy, które dotyczą potrzeby uwzględniania w prowadzonych analizach zaangażowania w procesy decyzyjne aktorów społecznych, a realizacją tej wskazówki w praktyce, gdzie działania aktorów nienależących do sektora publicznego często są ignorowane. Co ciekawe, Tortola nie zauważa też, mimo deklaracji ze strony tych autorów, „wymiaru społecznego” w fundamentalnych dla koncepcji zarządzania wieloszczeblowego pracach Marksa i Hooghe (Tortola 2016, por. Faludi 2012).

Tortola zwraca natomiast uwagę na fakt, że jednym z pierwotnych założeń koncepcji zarządzania wieloszczeblowego – co do czego istnieje konsensus w literaturze przedmiotu – było nie tylko uchwycenie czynników, które historycznie decydowały o kierunku ewolucji systemu politycznego Unii Europejskiej, ale też mechanizmów stojących za codziennymi procesami legislacyjnymi, implementacją polityk, a także praktyk, które występują w przestrzeni „pomiędzy traktatami” (Tortola 2016).

Wskazany powyżej kierunek badań koresponduje z postulatem „zawężenia” koncepcji zarządzania wieloszczeblowego, proponowanym przez Alcantarę i in. (2016). Autorzy ci sytuują zarządzanie wielopoziomowe w ramach szerszego pojęcia „polityk wieloszczeblowych” (ang. multilevel policies). Wprowadzają oni rozróżnienie pomiędzy zarządzaniem wieloszczeblowym oraz relacjami międzyrządowymi (ang. intergovernmental relations), opierając obydwie te kategorie na klarownie zdefiniowanych kryteriach, i zauważają, że w praktyce relacji społeczno-przestrzennych i konkretnych procesów zarządzania występują one równolegle i są współzależne. Alcantara i in. (2016) wykorzystują ramy zarządzania wieloszczeblowego do analizy procesów na średnim poziomie (ang. meso-

-level), czyli np. na szczeblach regionalnym i lokalnym, co ma ich zdaniem umożliwić precyzyjny opis relacji zachodzących w różnych przestrzeniach geograficznych. Uznają oni, że o zarządzaniu wieloszczeblowym można mówić wówczas, gdy w danym procesie decyzyjnym władze publiczne angażują się w relacje między sobą i aktorami ze sfery niepublicznej, działającymi w różnych skalach terytorialnych, a proces ten ma na celu wspólne, tj. przy wpływie wszystkich zaangażowanych podmiotów, wypracowanie dóbr publicznych (Alcantara i in. 2016).

O ile podejście zaproponowane przez Alcantarę i in. (2016) pozwala na precyzyjne wyodrębnienie i charakterystykę procesów zarządzania wieloszczeblowego, co należy docenić i co zostanie wykorzystane w dalszej części pracy, o tyle może ono równocześnie prowadzić do pominięcia w analizach szerokiego kontekstu relacji społeczno-przestrzennych, występujących na danym terytorium, i czynników zewnętrznych, które na nie oddziałują.

Można uznać, że niezdolność do uchwycenia wskazanych uwarunkowań, a co za tym idzie – głównych wyzwań związanych z zarządzaniem – stanowi główny element krytyki koncepcji zarządzania wieloszczeblowego formułowanej przez Jessopa (2003, 2004, 2016a, 2016b). Jego zdaniem w zastosowaniach koncepcji zarządzania wieloszczeblowego, zbyt często wykorzystywanej do prowadzenia studiów przypadku bez odpowiedniej refleksji nad założeniami metodologicznymi, co do zasady: nie uwzględnia się reguł organizacji relacji społeczno-przestrzennych; pozostawia się na boku działania i interesy instytucji międzynarodowych i państw innych niż te, których dotyczą dane badania; ignoruje się przestrzenie przepływów jako główne źródła problemów w zarządzaniu; reifikuje się skalę, ignorując przy tym złożone hierarchie przestrzenne; a także pomija się dowody na niespójności i wzajemne sprzeczności koncepcji (Jessop 2016a). Odpowiedzią na powyższe problemy ma być osadzenie struktur i procesów zarządzania wielopoziomowego w kontekście mechanizmów metazarządzania oraz dynamicznej analizy układów przestrzennych z wykorzystaniem podejścia o charakterze strategiczno-relacyjnym (Jessop 2016a, 2016b). Dodatkowo Jessop (2016a) postuluje prowadzenie badań struktur zarządzania wieloszczeblowego w odniesieniu do węzłów powiązań, relacji i interesów, które znajdują się ponad, obok oraz w ramach systemu politycznego Unii Europejskiej. W tym kontekście dla Jessopa (2016a) ważne staje się między innymi pytanie o konsekwencje wynikające z braku kompatybilności reżimów zarządzania w różnych państwach członkowskich dla jedności europejskiego projektu i budowy europejskiej państwowości. Różnice te wynikają między innymi z odmiennych sposobów terytorialnego zakorzenienia sieciowych struktur i procesów zarządzania. W takim ujęciu

regiony stają się ważnym elementem europejskiego i krajowych systemów metazarządzania (Jessop 2004).

Na kwestię problematyzacji terytorium w teorii zarządzania wieloszczeblowego zwraca również uwagę Faludi (2012). Autor ten zauważa, że – w powszechnym rozumieniu – teorii zarządzania wieloszczeblowego brakuje ujęcia terytorium, rozumianego jako niestała konstrukcja społeczna, podczas gdy dominującym sposobem jego postrzegania jest to, które łączy się z pierwszym typem struktur zarządzania wieloszczeblowego wskazanym przez Marksa i Hooghe (2004), tj. opierające się na hierarchicznych i wzajemnie wykluczających się jurysdykcjach. Faludi (2012) uznaje, że również drugi typ struktur zarządzania wieloszczeblowego opiera się w praktyce na decyzjach podejmowanych przez aktorów publicznych, w związku z czym trudno uznać za właściwe wyodrębnienie dwóch typów układów zarządzania wieloszczeblowego, jak zrobili to Marks i Hooghe (2004). O ile Jessop (2016a) za kluczowe pojęcie pozwalające na osadzenie mechanizmów zarządzania wieloszczeblowego w szerszym kontekście uważa metazarządzanie, o tyle Faludi (2012) swoją uwagę kieruje ku pojęciom metageografii i terytorialności.

Metageografia oznacza w uproszczeniu określony sposób postrzegania struktur przestrzennych: myśląc np. o kontynentach, przywołujemy automatycznie terytoria państw, które się na nie składają (Murphy 2008). Tymczasem tym, czego zdaniem Faludiego (2012) brakuje w literaturze nt. zarządzania wieloszczeblowego, jest uświadomienie sobie, jak wiele czynników oddziałuje na opisywane przy wykorzystaniu tej koncepcji struktury i procesy.

Podobnie regiony uznaje się za najważniejsze elementy układu systemu politycznego Unii Europejskiej i państw członkowskich, odpowiedzialne za prowadzenie polityki rozwoju, separując je jednocześnie od problemów, które ta polityka ma rozwiązywać (Faludi 2012).

Terytorialność w ujęciu, o którym pisze Faludi, można z kolei rozumieć jako zdolność do wpływania i sprawowania kontroli nad zasobami i mieszkańcami danego terytorium.

Terytorialność ma zmienny charakter, ponieważ funkcje kontrolne są rozpraszane na aktorów, którzy ze sobą konkurują, ale też są względem siebie współzależni (Faludi 2012). Na mapę Europy czy Polski należy zatem patrzeć „nie jako na zestaw przestrzeni do analiz, ale rezultat wysiłków zmierzających do osiągnięcia określonych celów, co pociąga za sobą konkretne implikacje dla tego, w jaki sposób ludzie postrzegają świat dookoła nich” (Murphy 2008: 91).

O ile Faludi (2012) krytycznie odnosi się przede wszystkim do nadmiernej koncentracji koncepcji zarządzania wieloszczeblowego na hierarchicznych strukturach władzy publicznej, o tyle Peters i Pierre (2004) sięgają po argumenty z innej strony. Twierdzą oni, że badacze zbyt często niewystarczającą uwagę przywiązują do roli instytucji, a państwocentryczna

i konstytucyjna perspektywa, która ich zdaniem ma fundamentalne znaczenie, zostaje zastąpiona przez analizę procesów zarządzania wieloszczeblowego. Tymczasem, jak piszą Peters i Pierre (2004), kluczowa w zarządzaniu na różnych poziomach pozostaje rola państwa, ponieważ to ono definiuje ramy prawne i zasady, w ramach których podejmowane są decyzje dotyczące przyszłości krajów, regionów i lokalnych społeczności. To również instytucje publiczne na różnych poziomach odpowiadają za koordynację działań aktorów niepublicznych.

Po stronie władz publicznych leży zdaniem Petersa i Pierre’a (2004) wyznaczanie głównych celów polityk publicznych, które stanowią punkty odniesienia dla aktorów spoza sektora publicznego, i wreszcie – to one, a konkretnie ich przedstawiciele, szczególnie na najbardziej eksponowanych stanowiskach, są rozliczane z podejmowanych działań i powinny stanowić wehikuły demokratycznego zarządzania.

Peters i Pierre (2004) uznają brak refleksji na temat zarządzania wieloszczeblowego jako procesu demokratycznego za jeden z głównych punktów krytyki tej koncepcji na gruncie teorii i łączą tę kwestię z problemami, które występują w praktyce w toku procesów decyzyjnych oraz implementacji polityk publicznych. Zdaniem tych autorów, wobec braku przejrzystych oraz sformalizowanych reguł, odnoszących się do procesów decyzyjnych, i w związku z tym poleganiu w znacznej mierze na nieformalnych ustaleniach, aktorzy zaangażowani w proces negocjacji widzą wyłącznie lub prawie wyłącznie swoje korzyści z zawartych transakcji, ignorując negatywne konsekwencje wynikające ze sposobu prowadzonych negocjacji i charakteru podejmowanych zobowiązań (Peters i Pierre 2004).

Peters i Pierre (2004) zaliczają do tych konsekwencji rezygnację z demokratycznego i inkluzywnego modelu podejmowania decyzji na rzecz jego efektywności, jak również doprowadzenie do dyktatu najsilniejszych graczy, forsujących swoje interesy kosztem innych, co prowadzi do występowania nieproporcjonalnych korzyści dla różnych uczestników procesu negocjacji. Wobec konfliktów występujących pomiędzy aktorami na różnych szczeblach, ale też o innych możliwościach wzajemnego oddziaływania, założenia o bezkolizyjnym funkcjonowaniu struktur zarządzania wieloszczeblowego w wielu przypadkach okazują się nietrafne (Peters i Pierre 2004).

Podobnie Papadopoulos (2007, 2010), a także Papadopoulos i Piattoni (2019) wskazują, że zarządzanie wieloszczeblowe tworzy nowe formy politycznej odpowiedzialności władzy, ale też jednocześnie osłabia demokratyczną legitymację działań decydentów ze względu na słabą widoczność sieci powiązań pomiędzy aktorami biorącymi udział w procesach decyzyjnych, selektywny sposób tworzenia tych sieci (sposób mianowania oraz zgłaszania udziału w formalnych i nieformalnych strukturach jest uzależniony od rozstrzygnięć

decydentów), jak również przewagę rozliczalności i odpowiedzialności decydentów przed osobami o podobnych poglądach, statusie, czy też pozycji nad rozliczalnością i odpowiedzialnością przed całością opinii publicznej. Założenie, że europejski system wspólnego podejmowania decyzji od samego początku opierał się o negocjacje pomiędzy relatywnie wąskim gronem zainteresowanych podmiotów i co za tym udzie – odbywał się kosztem poczucia własności tego procesu wśród obywateli, może prowadzić do podważenia zarówno politycznej legitymacji systemu, jak i legitymacji do jego dalszej integracji (Engelen 2001). Zarówno przyczyną, jak i skutkiem takiego stanu rzeczy może być fakt występowania raczej procesu integracji negatywnej, czyli opierającej się o mechanizmy rynkowe, a nie integracji pozytywnej, której przejawem mogłoby być korygowanie rynku lub też wpływanie na niego (Engelen 2001). Przyjmując nieco odmienną perspektywę, można jednak uznać, że praktyka działania instytucji w systemach zarządzania wieloszczeblowego zawsze będzie wychodziła poza funkcjonujące mechanizmy kontroli, odnoszące się do wybieralnych polityków oraz organów wykonawczych w strukturach państwowych, a zacieranie granic pomiędzy sferą publiczną i niepubliczną można postrzegać jako warunek wstępny dla prowadzenia procesów demokratycznych we współczesnych społeczeństwach (Termeer i in.

2010).

Jeżeli architektura systemu zarządzania wieloszczeblowego (tj. występujący w niej aktorzy oraz relacje między nimi) spotyka się z brakiem legitymacji ze strony obywateli, na co nakładają się eurosceptycyzm oraz brak zaufania do instytucji i elit w ogóle, zasadne staje się pytanie o możliwości faktycznego sterowania zachowaniami społecznymi przez tych aktorów (Falkner 2016, Hurrelmann i DeBardeleben 2009, Peters i Pierre 2004). Nie pomaga w tym kolejny paradoks związany z praktyką funkcjonowania wielopoziomowego systemu zarządzania wewnątrz systemu politycznego Unii Europejskiej i państw członkowskich, tj. oparcie tego systemu na kompromisie, co z kolei powoduje permanentne zagrożenie paraliżem decyzyjnym (Falkner 2016, Termeer i in. 2010), jak również często odmienne rozumienie wyznaczanych celów oraz dowolność w zakresie wyboru narzędzi ich osiągania (Heidbreder 2017). Co szczególnie ważne w kontekście tematyki niniejszej pracy, Papadopoulos (2007) kwestionuje model funkcjonowania sieciowych form współpracy – a taki charakter mają często struktury i procesy zarządzania wieloszczeblowego – ze względu na ich ograniczony pluralizm oraz brak otwartości na prezentowanie na ich forum zróżnicowanych interesów.

Ten sam autor (Papadopoulos 2010) trafnie zauważa, że niedemokratyczne cechy można też dostrzec w mechanizmach metazarządzania. System metazarządzania opiera się

bowiem o struktury administracji, której przedstawiciele podejmują decyzje w ramach wypracowanych przez nich samych zasad, agend i preferencji, z udziałem podmiotów niepublicznych, które potrafią się odnaleźć w funkcjonującym systemie (Papadopoulos 2010).

Papadopoulos (2010) dostrzega co prawda, że osoby pełniące funkcje w demokratycznie wybieranych organach oraz w urzędach są odpowiedzialne przed swoimi przełożonymi, ale struktury decyzyjne, w ramach których funkcjonują te osoby i instytucje, są zbyt rozbudowane, a ich działanie pozostaje nieprzejrzyste dla obywateli (2010: 1035). Nadmiernie rozbudowane struktury zarządzania powodują ponadto problem z przypisywaniem odpowiedzialności za działania konkretnych osób lub komórek organizacyjnych, faktycznie odległych od wąskiego grona decydentów, którzy ponoszą polityczną odpowiedzialność za sposób realizacji ich programów (Papadopoulos 2010). Zdaniem Papadopoulosa (2010) multiplikacja mechanizmów kontrolnych wewnątrz rozbudowanych struktur zarządzania wieloszczeblowego często prowadzi, paradoksalnie, do braku możliwości rozliczenia konkretnych decydentów za podejmowane decyzje ze względu na rozproszenie i niespójność całego systemu. Nawet jeżeli system weryfikacji i wzajemnego rozliczania decyzji pomiędzy poszczególnymi aktorami funkcjonuje poprawnie, to nie zastępuje on rozliczalności decydentów przed opinią publiczną.

Papadopoulos (2010) podnosi jeszcze jeden ważny problem związany z funkcjonowaniem struktur zarządzania wieloszczeblowego, tj. odpowiedzialność aktorów niepublicznych przed ogółem obywateli z tytułu realizowanych działań oraz podejmowanych zobowiązań. Jak pisze Papadopoulos (2010: 1037, tłum. własne), „im bardziej dana organizacja twierdzi, że reprezentuje powszechne interesy, a tym samym legitymizuje siebie samą jako taką, która jest wolna od reprezentowania partykularnych interesów – tym bardziej jej legitymizacja przed społeczeństwem pozostaje fikcyjna”. Papadopoulos (2010) zauważa także, że faktycznie nie ma procedur, które pozwalałyby na weryfikację zasadności oraz społecznego uznania dla postulatów zgłaszanych przez organizacje społeczne i dodaje, że stosunkowo wąska grupa organizacji jest w stanie wejść na taki poziom samoorganizacji, na którym ich postulaty będą wysłuchiwane przez decydentów (por. Armstrong i Wells 2005).

Biorąc pod uwagę formułowane powyżej uwagi odnoszące się do praktyki funkcjonowania mechanizmów zarządzania wieloszczeblowego, w pełni uzasadnione wydaje się rozważenie, w jaki sposób dylematy związane z demokratyczną legitymacją i społecznym zakorzenieniem systemów zarządzania wieloszczeblowego znajdują odzwierciedlenie w różnych przestrzeniach regionalnych. Można nawet stwierdzić, że wymiar terytorialny zarysowanych powyżej problemów jest szczególnie istotny, skoro dotychczas często pomijano go w analizach. To bowiem regiony, obszary metropolitalne, czy też dzielnice miast stają się

miejscami poszukiwania powiązań pomiędzy problemami w zakresie realizacji polityk, społeczną konstrukcją tych problemów oraz implikacjami, które wynikają z tego połączenia dla kształtu prowadzonych polityk i doboru instrumentów ich realizacji (Hoornbeek i Peters 2017, Trein i in. 2019).