Jeszcze pod koniec 1929 r. sytuacja ekonomiczna wydawała się dobra – notowano spadek bezrobocia i poprawę koniunktury. Po 2 latach urodzaju w znakomitej sytuacji znajdowało się duńskie rolnictwo, które nadal było kluczową gałęzią duńskiej gospodarki, choć pracowało w nim już 30 proc. zatrudnionych. Duński przemysł, eksportujący zaledwie 10 proc. swojej produkcji, przynosił wówczas 18 proc. zysków z eksportu (czyli wpływów walutowych). Było to raptem kilka dużych przedsiębiorstw, pozostałe produkowały wyłącznie na rynek wewnętrzny, na którym ponadto musiały konkurować z towarami importowanymi (zgodnie z liberalną filozofią rządu Neergaarda i Mygdala-Madsena). Dzięki temu duński przemysł zaczął jednak notować wzrost. 60 proc. eksportu wędrowało tradycyjnie do Wielkiej Brytanii (przede wszystkim dzięki produkcji rolnej), 20 proc. do Niemiec, resztę stanowił eksport do najróżniejszych krajów, z czego połowę konsumowały państwa nordyckie. Handel nie był zrównoważony, aż 32 proc. towarów importowanych pochodziło z Niemiec i tylko 13 proc. z Wielkiej Brytanii.
Latem 1930 r. do Danii dotarły skutki krachu na nowojorskiej Wall Street, głównie spowodowane kryzysem w Wielkiej Brytanii i Niemczech, podstawowych rynków dla eksportu produktów duńskiego rolnictwa. Pojawiły się wszystkie jego symptomy – spadek cen w rolnictwie, bankructwa gospodarstw rolnych, bezrobocie w przemyśle i innych sektorach, które z 13,7 proc. w 1930 r. podskoczyło gwałtownie w 1932 r. do 31,7 proc. (200 tys. osób). Ceny masła spadły z 4,47 DKK za kilogram w 1925 r. do 2,45 DKK w 1930 r. Najniższą cenę zanotowano w 1934 r. – 1,61 DKK za kilogram. Równie wymowne są dane dotyczące bankructw
139
gospodarstw rolnych: w 1929 r. było ich 485, w 1930 r. niemal podwoiła się ich liczba do 827, w 1931 r. zbankrutowało 1241 gospodarstw. Apogeum nastąpiło w 1932 r. – wystawiono przymusowo pod młotek ponad 2 tys. gospodarstw, zatem aż o tyle osób wzrosła w Danii liczba bezrobotnych i – co ważniejsze – bezdomnych. Jak słusznie zwrócił uwagę jeden z historyków, był to mimo wszystko zaledwie 1 proc. wszystkich duńskich gospodarstw rolnych66.
Bezrobocie w Danii w czasie wielkiego kryzysu (liczby dotyczą wszystkich sektorów gospodarki, łącznie z rolnictwem)
1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 styczeń 19,9 24,2 34,1 43,5 34,4 29,5 28,1 33,0 29,2 29,9 luty 20,5 24,5 35,9 42,9 31,3 28,3 30,4 31,1 27,7 27,1 marzec 15,3 22,1 35,8 35,4 28,4 22,3 26,2 28,6 22,1 22,8 kwiecień 11,6 15,3 27,7 28,6 21,6 18,3 19,5 17,5 20,3 16,9 maj 9,4 12,3 24,8 24,3 16,8 14,4 12,9 14,8 17,5 11,5 czerwiec 8,7 11,3 24,9 21,9 15,5 12,6 11,3 13,9 16,7 11,1 lipiec 9,3 11,8 28,7 21,7 15,3 12,6 12,1 15,2 16,9 – sierpień 9,0 11,8 29,2 24,4 15,5 13,7 12,3 15,1 16,9 – wrzesień 9,0 12,1 29,6 20,9 16,4 14,9 12,9 16,5 16,8 – październik 11,4 15,8 31,8 23,2 18,2 17,3 16,3 19,2 18,8 – listopad 15,5 22,1 35,1 25,7 22,3 21,7 20,0 23,5 22,7 – grudzień 25,1 32,2 42,8 37,5 30,3 31,7 30,3 34,6 31,6 – średnia 13,7 17,9 31,7 28,8 22,1 19,7 19,3 21,9 21,4 – Źródło: J.S. Dich, Arbejdsløshedsproblemet i Danmark 1930–1938, København 1939, cyt. za N.F. Christiansen, K.C. Lammers, H.S. Nissen, Tiden 1914–1945, s. 252.
Wobec wyjątkowej powagi sytuacji koalicyjny rząd Socjaldemokracji i radykalnych liberałów zdecydował się jesienią 1931 r. na rozpoczęcie rozmów z opozycją w celu wspólnego ustalenia metod i zakresu pomocy dla farmerów oraz bezrobotnych. W dyskursie publicznym pojawiło się wówczas po raz pierwszy określenie „polityka kryzysowa” (krisepolitik). Obie izby parlamentu duńskiego, czyli Rigsdag, zwołano na 21 września, a już 20 wrześnie duńską gospodarkę
140
dopadły dalsze kłopoty, gdy brytyjski rząd z powodu głębokiej zapaści niemieckiego systemu finansowego zdewaluował funta i zawiesił jego wymienialność na złoto. Dla duńskiego rolnictwa, opartego na eksporcie masła, bekonu i szynki do Wielkiej Brytanii, oznaczało to niemal katastrofę. Dodatkowo, postawiło to rząd w bardzo trudnej sytuacji, bowiem ewentualna dewaluacja korony w celu ratowania cen towarów konsumpcyjnych uderzyłaby w konsumentów oraz ich oszczędności. Gdy jednak tydzień po Wielkiej Brytanii podobnego posunięcia w stosunku do własnych walut dokonały rządy Szwecji i Norwegii, wszystkie cztery (tzw. duże) partie – koalicji rządowej i opozycji – podjęły 29 września wspólną decyzję o zawieszeniu wymienialności korony na złoto. Jednocześnie powołano specjalną komisję walutową Rigsdagu, której zadaniem było śledzenie sytuacji na rynkach finansowych i realizacja międzypartyjnych porozumień w tym zakresie.
18 listopada partie rządowe oraz opozycyjne przegłosowały czasową (miała obowiązywać przez 3,5 miesiąca) ustawę o przedsięwzięciach mających na celu ochronę duńskiej waluty. Eksporterzy mieli obowiązek dokonać wymiany należących do nich dewiz na korony, której wywozu przy okazji zakazano. Sprzedażą i kupnem dewiz mogły się zajmować odtąd wyłącznie wyznaczone do tego banki.
Praktyką rządu w tym okresie było zawieranie cząstkowych porozumień z jedną z partii opozycyjnych, by przeprowadzić daną ustawę kryzysową przez obie izby, bowiem w Landstingu to właśnie partie opozycyjne dysponowały większą liczbą mandatów. Pierwszy z takich paktów koalicja rządowa zawarła z konserwatystami 19 października 1931 r., którzy w zamian za obietnicę nieobniżania wydatków zbrojeniowych zgodzili się na nadzwyczajną pomoc dla bezrobotnych oraz pożyczki dla farmerów niebędących w stanie spłacić zaciągniętych kredytów, co miało zahamować utratę zadłużonych gospodarstw .
Pożytki konserwatystów zachęciły Venstre do podjęcia inicjatywy. Tym razem to partia opozycyjna zaproponowała rządowi pakt, godząc się na ewentualne ingerencje państwa na wolnym rynku. Powodem było kolejne podwyższenie (potrojenie w stosunku do poziomu sprzed załamania) na początku stycznia 1932 r. przez rząd Republiki Weimarskiej ceł na duńskie masło, co skutkowało niemal likwidacją duńskich rezerw walutowych, a w dalszej kolejności zamknięciem tego
141
rynku dla duńskich farmerów. Mocno naciskani przez producentów rolnych liberałowie przedstawili – ku zaskoczeniu wszystkich – projekt utworzenia specjalnej centrali walutowej, która została ostatecznie powołana (na razie na 2 miesiące) 29 stycznia 1932 r. Zgodnie z kolejną ustawą walutową z 30 stycznia 1932 r. na wszystkich producentów ponownie nałożono obowiązek wymiany waluty obcej na korony. Chętny importer musiał w celu przeprowadzenia transakcji składać podanie o przydział danej waluty. Pierwszeństwo miał import surowców niezbędnych do produkcji towarów eksportowych oraz takich, które w konsekwencji sprzyjały wzrostowi zatrudnienia. Za priorytetowe uznano działania na rzecz importu z krajów, które tradycyjnie były odbiorcami duńskiego eksportu.
Koalicji rządowej udało się uzyskać zgodę liberałów na znaczne obniżenie wydatków budżetowych na duńską armię. Przyjęta z korzyścią dla budżetu w marcu 1932 r. ustawa, ku rozpaczy konserwatystów, praktycznie likwidowała duńską flotę wojenną i redukowała armię lądową z 35 batalionów do 24. Większość tych postanowień wynikała z podpisanych przez Danię międzynarodowych traktatów rozbrojeniowych. Jak zauważają z przekąsem duńscy historycy, Dania przestrzegała nawet tych umów, których nikt nie przestrzegał.
W czerwcu 1932 r. wszystkie cztery partie, czyli koalicja rządowa i obie partie opozycyjne, podpisały się pod paktem zwiększającym finansową i administracyjną pomoc państwa dla dotkniętych kryzysem. Dalsza pomoc dla farmerów przewidywała obniżenie podatków lokalnych i bezpośrednie dotacje finansowe, wprowadzono także ubezpieczenie od bezrobocia i rozszerzenie poradnictwa pracy, co w sumie dawało wyższe zasiłki, ale także zwiększało kontrolę państwa nad bezrobotnym. Duńskim gminom, które wskutek drastycznego spadku wpływów podatkowych znalazły się na krawędzi bankructwa, państwo pospieszyło z pomocą, przejmując część obciążeń finansowych. Wszystkie te posunięcia były możliwe wyłącznie dzięki zgodzie liberałów na podwyższenie podatków pośrednich i bezpośrednich.
Jednak w maju wyczerpała się skłonność liberałów do kompromisu na rzecz ograniczania swobody gospodarczej. Venstre zażądała zniesienia obowiązkowych dostaw walutowych na rzecz centrali walutowej najpóźniej do października 1932 r., proponując w zamian dewaluację korony, na co socjaldemokraci nadal nie wyrażali
142
zgody. Domagali się nie tylko przedłużenia działalności komisji walutowej, ale wręcz jej trwałego umocowania w ramach Ministerstwa Handlu, co spotkało się z wysuwanymi przez liberałów oskarżeniami o „dyktaturę”. Po niekończących się utarczkach premier Stauning rozwiązał w końcu parlament i rozpisał nowe wybory na 16 listopada 1932 r.
Na konflikcie stracili przede wszystkim liberałowie, ortodoksyjnie optujący za wolnym rynkiem. W nowym parlamencie zasiadło ich aż o 5 mniej (39 mandatów, w tym poseł z Wysp Owczych), co w samej partii spowodowało małą rewolucję. Jej członkowie wycofali poparcie tak dla programu wolnorynkowego, jak i dla przywódcy liberałów, Thomasa Madsena-Mygdala. Nowym liderem Venstre został zwolennik zwiększenia interwencjonizmu państwowego – Oluf Krag. Thomas Madsen-Mygdal rok później zrezygnował z mandatu.
Sukcesywnie malało znaczenie zdominowanej przez Socjaldemokrację RV, która straciła kolejne 2 mandaty, uzyskując ich zaledwie 14. Poparcie dla antyrynkowych działań koalicji rządowej okazało się korzystne dla konserwatystów, którzy podwyższyli swój udział w parlamencie z 24 do 27 mandatów. Bezapelacyjnym zwycięzcą była jednak Socjaldemokracja, która zdobyła 62 mandaty (o jeden więcej wobec poprzedniej kadencji). Wyniki wyborów umożliwiły zawarcie kompromisu w sprawie centrali walutowej – opozycja musiała się zgodzić na przedłużenie jej działalności o rok, natomiast koalicja rządowa zrezygnowała z umieszczenia jej w strukturach administracyjnych.
Do ważnych decyzji rządu w kwestii zwalczania bezrobocia należało podjęcie w 1932 r. inwestycji publicznych, przede wszystkim w dziedzinie transportu publicznego. O spektakularnych sukcesach, także tych inżynieryjnych (budowa kilku mostów kolejowych i samochodowych łączących duńskie wyspy oraz brzegi Limfjordu), wspomniałam już w pierwszych rozdziałach. Można dodać, że opisywany w poprzednich akapitach program zakładał także modernizację sieci kolejowej, przede wszystkim jej elektryfikację. W 1934 r. otwarto pierwszą dojazdową kolejkę elektryczną w rejonie Kopenhagi.
W styczniu 1933 r. bezrobocie sięgnęło 44 proc., produkcja przemysłowa spadła o 13 proc., a kluczowy dla duńskiego rolnictwa eksport bekonu i szynki o 23 proc. W tym samym czasie upłynął termin porozumień pracowniczych. Pracodawcy,
143
grożąc lokautem, zażądali obniżenia płac aż o 20 proc. Jednocześnie na Venstre coraz silniej naciskały stowarzyszenia rolnicze, domagające się obniżenia odsetek od kredytów, podatków oraz korzystnej dla eksporterów rolnych dewaluacji korony. Koalicyjny rząd Stauninga prowadził akurat negocjacje z Wielką Brytanią w sprawie nowej umowy handlowej i obniżenie wartości korony byłoby z pewnością bardzo źle odebrane przez tego największego importera duńskich produktów rolnych. Gdy Stauning zaproponował przedłużenie dotychczasowych umów pracowniczych, obie strony – partie koalicji rządowej i Venstre – postanowiły usiąść do rokowań. Rezultatem było porozumienie, które przeszło do historii pod nazwą paktu z Kanslergade, które stanowiło kolejny filar duńskiego państwa opiekuńczego.
29 stycznia 1933 r. przedstawiciele rządu (przede wszystkim minister spraw socjalnych Karl Kristian Steincke) oraz opozycyjnej Venstre (były minister spraw wewnętrznych Oluf Krag) spotkali się w prywatnym mieszkaniu premiera Stauninga przy ulicy Kanslergade w Kopenhadze. Po kilkunastu godzinach rozmów zawarto kompromis odnośnie spraw najpilniejszych, czyli dewaluacji korony i zażegnania konfliktu pracowniczego. Kurs korony wobec funta brytyjskiego zmieniono z 20 na 22,40 DKK (Venstre domagała się obniżenia wartości korony nawet do 25 DKK za funta). Zawieszono prawo do strajków, liberałowie zaś zobowiązali się nie głosować przeciwko ustawie delegalizującej lokauty. Przyjęta w tym zakresie 31 stycznia ustawa była w istocie pierwszą w historii Danii ingerencją państwową całkowicie kończącą konflikt wokół umów pracowniczych. Ponadto w pakcie uwzględniono obniżenie podatku od majątku przy jednoczesnym obcięciu stóp procentowych, korektę ustaw nadających ziemię bezrolnym i małorolnym z 1918 r., kolejne wsparcie finansowe dla gmin oraz przeznaczenie aż 75 mln DKK na inwestycje publiczne, wreszcie pomoc zimową dla najuboższych i bezrobotnych. Najważniejsze decyzje odnosiły się jednak do projektu wielkich reform socjalnych, które miały być sfinansowane z jednej strony poprzez podwyższenie podatków dochodowych, z drugiej – po raz pierwszy w historii Danii – z długu publicznego.
W maju 1933 r. parlament przyjął reformy, na które złożyły się 4 ustawy: o zasiłkach dla bezrobotnych, o ubezpieczeniach od nieszczęśliwych wypadków, o nowych kasach chorych (nazwanych teraz ubezpieczeniem ludowym, czyli powszechnym) oraz publicznej opiece społecznej. Nowe ustawy socjalne
144
porządkowały i upraszczały dotychczas istniejących w tym zakresie 55 dawnych ustaw, ponadto wprowadzały zasadę „pierwszeństwa prawa nad opinią”. O tym, czy ktoś może korzystać z dobrodziejstw ustawodawstwa socjalnego, miało decydować prawo (np. umowa o zatrudnieniu, kodeks cywilny, rejestracja w urzędzie pracy itp.), a nie jak dotychczas czyjaś opinia o złej sytuacji materialnej. Ustawy wymagały ponadto, by przed ubieganiem się o pomoc publiczną wyczerpać wszystkie możliwe formy samopomocy społecznej.
Jeszcze przed ustawami socjalnymi, w kwietniu 1933 r., rząd sfinalizował dzięki porozumieniu z liberałami trzyletnią umowę handlową z Wielką Brytanią. W zamian za duńską zgodę na import m.in. brytyjskiego węgla Brytyjczycy zaakceptowali dewaluację korony oraz zobowiązali się do zakupu duńskiego masła i bekonu bez podnoszenia stawek celnych. W odniesieniu do rynku wewnętrznego umowa handlowa z Brytyjczykami doprowadziła do zawieszenia na czas kryzysu wielu zasad wolnej konkurencji (oprócz już istniejącej centrali walutowej). Aby wyeliminować szkodliwą w czasie kryzysu konkurencję na duńskim rynku rolnym, dzięki odpowiednim zarządzeniom regulowano na przykład liczbę świń, którą hodowca mógł odstawić do rzeźni. Powołana przez Ministerstwo Rolnictwa specjalna komisja ds. regulacji rynku trzody chlewnej wydawała „kartki na świnie” (svinekort), które określały liczbę zwierząt, jaką rolnik mógł sprzedać, przykładowo jedną sztukę na 5 tygodni. Ta swoista solidarność, choć wymuszona czasowo przez odgórne zarządzenia, miała pomóc przetrwać kryzys jak największej liczbie gospodarstw rolnych. Podobnie wprowadzenie ceł zbożowych zwiększyło ceny towarów detalicznych i dochody producentów, a zyski z opłat celnych przekazywano na specjalny fundusz pomocowy dla małych gospodarstw, które były zmuszone kupować zboże.
Polityce socjalnej towarzyszył wprowadzony przez rząd Stauninga system międzynarodowej polityki handlowej – oparto ją na negocjowanych, dwustronnych umowach, które każdorazowo określały zasady opłat, proporcje między surowcami i towarami detalicznymi, jak i rozmiary eksportu oraz importu. Działalność tę koordynowało Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
Pakt z Kanslergade oraz wszystkie pozostałe porozumienia dały początek praktyce, która odtąd miała zastosowanie we wszystkich przypadkach wprowadzania
145
do duńskiego systemu gospodarczego państwowego interwencjonizmu. Oprócz kompromisu partii socjaldemokratycznej z partiami politycznymi, reprezentującymi kapitał prywatny (przemysł i rolnictwo), był to także udział przedstawicieli wszystkich zainteresowanych organizacji gospodarczych, jak na przykład w nadzorującej działalność centrali walutowej Radzie Walutowej (Valutaråd), w skład której wchodziło 22 przedstawicieli świata pracy i pracodawców. W pewnym sensie, jak zauważa jeden z duńskich historyków, zastępująca zasadę walki klas idea solidaryzmu społecznego zbliżała ten system do koncepcji korporacjonistycznej w duchu włoskiego faszyzmu, co zresztą znalazło także odzwierciedlenie w opublikowanym w 1934 r. programie socjaldemokratów, w którym Thorvald Stauning stwierdzał, że Socjaldemokracja nie jest robotniczą partią klasową, lecz partią reprezentującą poprzez struktury państwowe interesy całego społeczeństwa67
. Istotne jest jednak, że korporacjonizm był jedynym elementem ideologii faszystowskiej. Stworzony w latach trzydziestych XX w. duński system państwa opiekuńczego – modelowy dla całego regionu skandynawskiego – to oprócz rozbudowanego programu socjalnego i polityki interwencjonizmu gospodarczego także szacunek dla prawa i parlamentaryzmu, zachowanie autonomii jednostki i społeczeństwa oraz zasada konsensu politycznego.