P LANOWANIE STRATEGICZNE W REGIONIE

Ustawowo określone¹ kompetencje województwa wydają się być mocno ograniczone. Z jednej bowiem strony, obowiązujące zasady wolności gospo-darczej minimalizują możliwość oddziaływania organów samorządu woje-wództwa na podmioty gospodarki w regionie; z drugiej zaś, ograniczona możliwość kreowania polityki gospodarczej, społecznej i przestrzennej w regionie jest konsekwencją określonego – zgodnie z zasadą pomocniczości – podziału zadań pomiędzy samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny. Po-nadto, ograniczenia kompetencji organów samorządu wojewódzkiego wyni-kają z funkcji sprawowanych przez państwo. Realizacja bieżących funkcji samorządu wojewódzkiego ogranicza się do gospodarowania w sferze infra-struktury społecznej i technicznej o znaczeniu regionalnym oraz działań promocyjnych na rzecz regionu.

Kluczowe zadania regionalnego samorządu odnoszą się natomiast do sfery wytyczania kierunków rozwoju społecznego, gospodarczego i prze-strzennego w regionie. Rolą tego samorządu jest zatem wypracowanie stra-tegii rozwoju regionalnego oraz kreowanie polityki regionalnej, realizującej cele w niej wytyczone.

Cele strategii rozwoju województwa są określone w ustawie i obejmują:

1 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim. Dz. U. nr 142/2001

− pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości naro-dowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców;

− pobudzanie aktywności gospodarczej;

− podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa;

− zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń;

− kształtowanie i utrzymywanie ładu przestrzennego.

Prezentowane cele mają charakter ogólnej, kierunkowej wytycznej, wo-kół której w praktyce planowania strategicznego powinny być formułowane cele i działania, uwzględniające uwarunkowania regionalne. Ustawa o sa-morządzie wojewódzkim, określająca wymienione wyżej cele strategii rozwo-ju województwa, nie jest jedyną podstawą prawną inspirującą merytoryczne ustalenia tego rodzaju dokumentu planistycznego. Strategia rozwoju regio-nalnego jest bowiem elementem – wynikającego z obowiązującej w polityce regionalnej UE zasady programowania – systemu planów i programów roz-woju.

Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Europejskiej² procedura respektowa-nia zasady programowarespektowa-nia w okresie budżetowym 2007-2013, obejmuje następujące dokumenty:

− Strategiczne Wytyczne Wspólnoty, dokument opracowany przez Komisję Europejską – określa cele, zasady i procedury interwencji funduszy strukturalnych w kreowanie polityki spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej.

− Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, dokument - opracowany przez poszczególne kraje w UE – który łączy polityki wspólnotowe z po-litykami krajowymi.

− Narodowy Plan Rozwoju, dokument ten, sporządzony przez Minister-stwo Rozwoju Regionalnego – zgodnie z Ustawą o Narodowym Planie Rozwoju z dnia 20.IV.2004 – uwzględnia ustalenia zawarte w: narodo-wej strategii rozwoju regionalnego, strategiach rozwoju województw, programach wieloletnich, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, założeniach polityki naukowej oraz polityki innowacyjnej.

− Strategia Rozwoju Województwa, główny uchwalony przez Sejmik Wo-jewódzki dokument regionalny, na podstawie którego województwo opracowuje Zintegrowany Program Wojewódzki na lata 2007-2013, w oparciu o który Zarząd Województwa przygotowuje i przedstawia Ra-dzie Ministrów projekt Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013; głównym źródłem finansowania tego programu będą środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Fun-duszu Społecznego oraz FunFun-duszu Spójności.

2 Wstępny projekt Zintegrowanego Programu Wojewódzkiego oraz Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007– 2013. www.umwd.pl

Nowa procedura programowania polityki spójności, która obowiązywać będzie w latach 2007-2013 utrzymuje istotną rolę planowania strategiczne-go na szczeblu regionalnym. Strategia rozwoju regionalnestrategiczne-go – podobnie jak w procedurze obowiązującej w latach 2004-2006 – pozostaje głównym do-kumentem regionalnym, stanowiącym podstawę do konstruowania regio-nalnych programów operacyjnych – te z kolei realizowane są w ramach Na-rodowego Planu Rozwoju.

Dotychczasowa praktyka planowania strategicznego na szczeblu regio-nalnym wskazuje, że nie wypracowano jednego obowiązującego lub tylko rekomendowanego zakresu merytorycznego takiego planowania, a także jednolitej procedury formułowania strategii rozwoju regionalnego. Analiza tego typu dokumentów planistycznych, opracowanych w polskich woje-wództwach, umożliwia jednak identyfikację cech wspólnych zarówno w za-wartości merytorycznej, jak i procedurze opracowania regionalnych strategii rozwoju. Prawidłowością jest, że wersje strategii opracowane w pierwszych latach (1999-2000) obowiązywania Ustawy o samorządzie wojewódzkim różnią się istotnie od dokumentów znowelizowanych po akcesji Polski do Unii Europejskiej.

Pierwsze wersje tych dokumentów – w sposób mniej lub bardziej do-słowny – bazowały na sformułowanych w ustawie celach strategii rozwoju województwa. W opracowanych na tej podstawie dokumentach różniących się objętością, liczbą rozdziałów – a przede wszystkim – zakresem meryto-rycznym i szczegółowością zapisu, wyróżnić można dwie zasadnicze części składowe. Część diagnostyczną oraz planistyczną.

Diagnoza – w przypadku większości województw, zawierała charaktery-stykę warunków fizjograficznych, sieci osadniczej, dostępności komunika-cyjnej, sytuacji demograficznej, struktury gospodarczej, zagospodarowania infrastrukturalnego. Wszystkie opracowane w tym czasie strategie rozwoju regionalnego, w zakończeniu części diagnostycznej, prezentowały, zwykle w uproszczonej formule, analizę SWOT.

W części planistycznej analizowanych dokumentów prezentowana była projekcja – w perspektywie roku 2015: misji i wizji regionu, kierunków (priorytetów, osi) rozwoju regionu, nadrzędnego celu rozwoju, celów strate-gicznych oraz zadań (działań) stratestrate-gicznych.

Większość opracowanych w tym okresie strategii rozwoju regionalnego miało więc charakter studiów regionalnych analizujących i oceniających endogeniczne regionalne potencjały rozwojowe. Studia tego rodzaju stano-wiły główną podstawę formułowania części prospektywnej. Tylko spora-dycznie omawiane strategie nawiązywały do przewidywanych zmian w ma-krootoczeniu, wynikających z akcesji do UE, procesów globalizacji oraz przewidywanej ewolucji paradygmatu rozwoju społecznego, gospodarczego i zagospodarowania przestrzeni w wymiarze krajowym, europejskim i świa-towym.

Omawiane dokumenty, w niewielkim tylko stopniu, uwzględniały uwa-runkowania – wpływające na strukturę treści oraz procedurę formułowania strategii – będące konsekwencją konieczności przestrzegania zasad polityki regionalnej Unii Europejskiej – w szczególności zasad: programowania, partnerstwa, koordynacji, spójności i monitorowania. Kontekst europejski

oraz kontekst zmian w makrootoczeniu całkowicie został pominięty w opra-cowanej w 1999 roku (przyjętej w 2000 r.) Strategii rozwoju województwa dolnośląskiego. Dokument ten wyróżniał się skrajną lakonicznością zarów-no części diagzarów-nostycznej jak i planistycznej. Diagzarów-noza ograniczała się bo-wiem do opisu tzw. pasm rozwoju wzdłuż głównych szlaków komunikacyj-nych. Część planistyczna do formułowania bardzo ogólnych celów rozwoju i zadań strategicznych. Przykładowo, cel zasadniczy rozwoju regionu sfor-mułowany był następująco: stworzenie kompleksu uwarunkowań sprawia-jących, że na Dolnym Śląsku da się żyć w spokoju ducha zgodnie z ludźmi i harmonii z naturą. Dokument ten, jest raczej esejem o przyszłości regionu niż dokumentem planistycznym. Różni się on zasadniczo od – mających charakter badawczo-rozwojowy, regionalnych studiów planistycznych, opracowanych w innych regionach, w szczególności województwach: ślą-skim, opolślą-skim, wielkopolskim i lubuskim.

Przeprowadzona w latach 2004-2005 nowelizacja wojewódzkich strate-gii rozwoju polegała głównie na uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z nowej regulacji prawnej – w szczególności Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju – a także uwarunkowań będących konsekwencją konieczności do-stosowania strategii do celów, procedur i zasad polityki regionalnej UE.

W szczególności gruntownie zmieniona została koncepcja, treść oraz proce-dura opracowania Strategii rozwoju województwa dolnośląskiego do roku 2020³. Nowy dokument opracowany w 2005 roku łączy procedurę plano-wania partycypacyjnego – przewidującą szeroki udział różnych regionalnych podmiotów w formułowaniu strategii – z procedurą badawczą eksperckich studiów regionalnych. W konsekwencji uwzględnienie nowych, prawnych i europejskich przesłanek a także, uzyskanych w procedurze planowania partycypacyjnego, opinii samorządów terytorialnych oraz innych instytucji regionalnych, zakres merytoryczny strategii został znacznie poszerzony.

Strategia rozwoju województwa dolnośląskiego do roku 2020 zawiera nastę-pujące części:

− charakterystykę regionalnych, krajowych i europejskich dokumentów (m.in. strategii lizbońskiej) wykorzystywanych w procesie budowy strategii;

− diagnozę społeczno-gospodarczą regionu, obejmującą studia prze-strzeni i środowiska, zasobów demograficznych, rozwoju gospodarcze-go; infrastruktury technicznej oraz infrastruktury społecznej

− oceny efektów realizacji dotychczasowej strategii;

− analizę SWOT, zawierającą bilans analizy strategicznej w regionie;

− wizję, cele, priorytety i działania w sferze gospodarczej, przestrzennej i społecznej regionu; tzw. celem nadrzędnym jest podniesienie pozio-mu życia mieszkańców Dolnego Śląska oraz poprawa konkurencyjno-ści regionu przy respektowaniu zasad zrównoważonego rozwoju;

− system wdrażania, monitoringu i ewaluacji strategii; zgodnie z zasa-dami polityki regionalnej w tej części opracowania przedstawiono

3 Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020. www.umwd.pl

identyfikację i funkcje podmiotu koordynującego wdrażanie strategii;

opis celu, metodyki, przedmiotu i narzędzi monitoringu realizacji stra-tegii; wskaźniki monitoringu i ewaluacji w sferze społecznej, gospo-darczej i przestrzennej;

− instrumenty finansowe i prawne realizacji strategii.

W sposób podobny do przedstawionego wyżej, zmieniona została lub jest w toku nowelizacji treść strategii rozwoju w innych województwach.

Opracowane dla poszczególnych regionów strategie rozwoju terytorialnego, zawierające przedstawione wyżej części składowe, gwarantować powinny spójność strategii regionalnych z odpowiednimi dokumentami planistycz-nymi, opracowanymi na szczeblu kraju oraz Unii Europejskiej. Stanowić powinny także podstawowy punkt odniesienia dla opracowania – zgodnie z zasadą programowania – regionalnych dokumentów planistycznych na lata 2007-2013.