Liberalizacja transportu lotniczego UE w ujęciu historycznym. Zmiany regulacji prawnych 33

W Europie amerykańska polityka deregulacyjna była początkowo śledzona z dużą rezerwą (Grzywacz i in. 2003). Dużą zmienność sieci połączeń, liczne fuzje i bankructwa linii lotniczych w wyniku rujnującej konkurencji cenowej postrzegano jako chaos. Jednak niewątpliwy fakt obniżenia cen przelotów wewnątrz Stanów Zjednoczonych spowodował, że polityka deregulacyjna również w Europie zaczyna-ła mieć coraz więcej zwolenników, szczególnie wśród polityków i ekonomistów popierających idee zjednoczonej Europy.

Zasadnicza różnica pomiędzy deregulacją amerykańską a europejską polega-ła na tym, że deregulacja w Stanach Zjednoczonych miapolega-ła charakter wewnętrzny, natomiast deregulacja w Unii Europejskiej, ze względu na etapowe wprowadzanie nazywana zwykle liberalizacją (Szymajda 2002b), miała charakter międzynarodowy, gdyż dotyczyła wszystkich państw członkowskich. Liberalizacja europejska prze-prowadzona została na bazie doświadczeń deregulacji amerykańskiej, której skutki, choć różnie oceniane, były już widoczne. Tworzone przepisy Wspólnoty Europej-skiej⁴ miały zapobiec negatywnym doświadczeniom amerykańskim, w tym głównie wyniszczającej konkurencji. Wolna konkurencja zmusza przewoźników do ciągłego poszukiwania redukcji kosztów. Nie może jednak odbywać się kosztem obniżania poziomu bezpieczeństwa, praw pasażerów linii lotniczych czy aspektów związanych z ochroną środowiska naturalnego. Dlatego uzupełnieniem przepisów liberalizują-cych rynek przewozów lotniczych miały być przepisy zapewniające ujednolicenie standardów technicznych i bezpieczeństwa w lotnictwie, w tym przepisy wprowa-dzające zasady badania wypadków lotniczych, a także wzajemne uznawanie licencji personelu lotniczego przez wszystkie państwa Wspólnoty (Szymajda 2002a, Żylicz 2002, Brodecki 2004).

Zgodnie z celem polityki transportowej Unii Europejskiej, którym jest stwo-rzenie wspólnego, spójnego rynku usług transportowych, procesy liberalizacyjne

4 Przejęte przez Unię Europejską na mocy Traktu Lizbońskiego 1 grudnia 2009, kiedy to Unia Europejska nabrała osobowość prawną i zastąpiła Wspólnotę Europejską, przejmując wszystkie jej kompetencje.

musiały być połączone z działaniami zmierzającymi do integracji rynków transpor-towych (Bąk 1997, Burnewicz, Szałucki 2003). Spodziewano się, że procesy inte-gracyjne w transporcie będą stymulować procesy inteinte-gracyjne w całej gospodarce Unii Europejskiej.

Pierwsze idee związane z liberalizacją usług transportowych pojawiły się wraz z ideami tworzenia zjednoczonej Europy (Burnewicz, Szałucki 2003, Kłos, Milewski 2008). W 1956 r. państwa Europy Zachodniej podpisały wielostronny układ o prawach handlowych dla nieregularnych przewozów lotniczych w Europie.

Były to pierwsze rozporządzenia liberalizujące funkcjonowanie wyodrębnionego segmentu przewozów czarterowych.

Pozostałe rodzaje działalności lotniczej prowadzone były na podstawie Konwencji Chicagowskiej z 1944 r. i uwzględniały następujące postanowienia (Ru-ciński 2006a):

 decyzję o zamknięciu przestrzeni powietrznej państw i uznawaniu zasad suwe-renności każdego państwa o swojej przestrzeni powietrznej,

 układ o międzynarodowym transporcie lotniczym, zwanym też układem o pięciu wolnościach,

 umowy bilateralne, które stały się podstawowym instrumentem międzynarodo-wej regulacji przewozów lotniczych.

W 1957 r. zawarto Traktaty Rzymskie powołujące EWG, ale nie obejmowa-ły one transportu lotniczego. Do idei wspólnej polityki lotniczej powrócono w 1979, kiedy problem ten poruszono na forum Komisji Europejskiej. Znalazł on odzwier-ciedlenie w Memorandum z 1984 r., w którym określano podstawowe reguły nastę-pujących procesów i zjawisk:

 liberalizacji międzynarodowych przewozów lotniczych,

 kontroli ruchu lotniczego w przestrzeni powietrznej Wspólnoty,

 zwiększenia przepustowości portów lotniczych,

 harmonizacji wykonywania przewozów nieregularnych,

 kontroli pomocy finansowej państw dla przewoźników lotniczych.

W praktyce, do końca 1987 r., a więc do czasu pierwszego pakietu liberali-zacyjnego, funkcjonowanie transportu lotniczego w Europie opierało się na posta-nowieniach konwencji chicagowskiej i bilateralnych umowach zawieranych między rządami państw. Były one o tyle niekorzystne, że nie uwzględniały zasad konkuren-cyjności, ograniczały liczbę przewoźników i oferowanych przez nich połączeń, a przy braku konkurencji linie lotnicze nie były zainteresowane obniżaniem taryf lotniczych (Rydzkowski, Wojewódzka-Król 2006).

Proces liberalizacji transportu lotniczego w Unii Europejskiej przebiegał etapowo i związany był z przyjmowanymi pakietami liberalizacyjnymi. Kształtowa-nie rynku usług lotniczych oznaczało znoszeKształtowa-nie ograniczeń w zakresie III, IV i V wolności lotniczej.

4.3.2. Pakiety liberalizacyjne 4.3.2.1. Pierwszy pakiet liberalizacyjny

Za pierwszy etap procesów liberalizacyjnych uznaje się wprowadzenie 1 stycznia 1988 r. pierwszego pakietu liberalizacyjnego, opartego na Dyrektywie nr 87/602 (Żylicz 2002). Przyznawał on prawo wykonywania V wolności (prawo za-bierania i przewożenia pasażerów, poczty i towarów z/do państwa trzeciego) z ogra-niczeniem do tras stanowiących przedłużenie połączeń z/do kraju przynależności statku powietrznego, jeśli :

 jeden z portów lotniczych na obsługiwanej trasie ma przepustowość powyżej 2 milionów pasażerów rocznie,

 dana linia lotnicza miała do dyspozycji nie więcej niż 30% oferowanych w skali rocznej zdolności przewozowych na tej trasie.

Według wielu autorów (Grzywacz i in. 2003, Polkowska 2004, Ruciński 2006a) wprowadzenie pierwszego pakietu liberalizacyjnego wpłynęło na uelastycz-nienie zasad stosowania taryf lotniczych, zwiększenie dostępu do połączeń lotni-czych, szczególnie regionalnych i zwiększenie swobody w zakresie oferowania zdolności przewozowej.

Przyjęte postanowienia zostały uzupełnione przez projekt mający na celu podniesienie bezpieczeństwa lotów, które stało się integralną częścią ogólnej polity-ki lotniczej. Przedstawiono projekt powołania europejspolity-kiego systemu kontroli ruchu powietrznego, który ograniczyłby brak spójności związany z istnieniem ośmiu ośrodków kontroli lotów.

4.3.2.2. Drugi pakiet liberalizacyjny

Ponad dwa lata później – 1 listopada 1990 na podstawie rozporządzeń Rady Europy (2342/90, 2343/90 i 2344/90) zaczął obowiązywać drugi pakiet liberaliza-cyjny (Żylicz 2002). Jego głównym zadaniem było dalsze znoszenie ograniczeń w ramach V wolności. Zadaniem wprowadzenia drugiego pakietu było m.in.:

 dalsze otwieranie wspólnotowego rynku przewozów lotniczych,

 zmniejszenia restrykcji zasad stosowanych taryf lotniczych,

 ułatwienia dostępu do połączeń lotniczych w ramach III i IV wolności,

 zwiększenia swobody oferowania rocznych zdolności przewozowych na danej trasie z 30 do 50%,

 rozszerzania wspólnotowych zasad konkurencji i zwiększenie spójności podej-mowanych działań na rynku usług lotniczych.

4.3.2.3. Trzeci pakiet liberalizacyjny

1 stycznia 1993 r., na mocy rozporządzenia nr 2408/92, wszedł w życie trzeci pakiet liberalizacyjny, znoszący ograniczenia w przewozach międzynarodo-wych i krajomiędzynarodo-wych w państwach Wspólnoty. Po okresie przejściowym, od 1 kwietnia 1997 r., pakiet ten znosił także ograniczenia w zakresie kabotażowych przewozów dla wszystkich przewoźników unijnych wewnątrz terytorium państw Unii Europej-skiej. Na podstawie tego rozporządzenia, ustanowiono także warunki licencjonowa-nia i certyfikowalicencjonowa-nia przewoźników, producentów sprzętu lotniczego i baz obsługi technicznej oraz licencjonowania usług pozaprzewozowych.

Trzeci pakiet liberalizacyjny formalnie kończył proces wewnętrznej liberali-zacji w transporcie lotniczym. Za datę pełnego otwarcia rynku przewozów lotni-czych w Unii Europejskiej uznaje się zatem datę 1 kwietnia 1997 (Grzelakowski 2004), kiedy to zniesiono ograniczenia w zakresie przewozów kabotażowych, a więc po ponad czteroletnim okresie przejściowym, jaki pozostawiono wspólnotowym przewoźnikom lotniczym na dostosowanie się do wprowadzonych jednolitych, podwyższonych reguł konkurencji w tym sektorze gospodarki.

Wprowadzone trzy pakiety liberalizacyjne dały podstawy wspólnej polityki zjednoczonej Europy obejmującej transport lotniczy pod nazwą „polityki otwartego nieba”, czyli wolności bezpiecznych lotów, wolności przewożenia pasażerów i ła-dunków oraz wolności operacji handlowych w granicach tego, co nie jest zakazane (Rucińska, Tłoczyński 2006). Upraszczając można powiedzieć, że każdy przewoź-nik posiadający licencję otrzymaną w państwie Wspólnoty miał odtąd prawo do wykonywania operacji handlowych na dowolnej trasie pomiędzy portami Unii Eu-ropejskiej z dowolną częstotliwością, także na trasach wewnętrznych (krajowych) innego kraju UE.

W późniejszym okresie trzeci pakiet został uzupełniony dodatkowymi akta-mi prawnyakta-mi (Polkowska 2004). Były to m.in. rozporządzenie Rady UE 95/93 w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasów operacji lotniczych w portach WE, dyrektywa Rady 96/67 w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach WE, rozporządzenie Rady 3089/93 w sprawach skomputeryzowanych systemów rezerwacyjnych, rozporządzenie 2027/97 oraz 889/2002 w sprawie od-powiedzialności przewoźnika lotniczego z tytułu wypadków lotniczych (Szymajda, Polkowska 2002). W celu poprawy ochrony praw pasażera linii lotniczych 11 lutego 2004 wprowadzono w życie rozporządzenie 261/2004, ustanawiające wspólne zasa-dy odszkodowań i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na po-kład, odwołania lub dużego opóźnienia lotu.

Największe znaczenie dla zmian w układzie przestrzennym sieci połączeń lotniczych miało jednak pierwotne rozporządzenie Rady 2408/92, na mocy którego unijni przewoźnicy lotniczy uzyskali prawo do swobodnego dostępu do tras we-wnątrz Wspólnoty.

Wprowadzone rozporządzenia miały na celu zapewnienie prawidłowego rozwoju rynku poddanemu procesowi liberalizacji i działania silnej konkurencji (Szymajda 2002a). Wolność konkurowania została poddana różnorodnym ograni-czeniom ustanowionym w interesie publicznym. Dotyczyły one głównie wymagań technicznych związanych z bezpieczeństwem lotów, odpowiedzialności cywilnej przewoźników, określenia obowiązków przewoźników w przypadku nie wywiązania się z umowy przewozu oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska.

Kolejnym ważnym dokumentem dla procesów integracyjnych w transporcie była Strategia Lizbońska z 2000 r., której jednym z celów było wprowadzenie re-form ekonomicznych na rzecz w pełni funkcjonującego rynku wewnętrznego (Bie-liński 2005). Uznała ona utworzenie Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Lotniczej (Single European Sky) za jedno z narzędzi zmierzające do realizacji zadań dotyczą-cych transportu lotniczego.

W 2001 r. Komisja Europejska przyjęła propozycje legislacyjne dotyczące zarządzania ruchem lotniczym w obrębie Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Lotni-czej. Miało się ono opierać na następujących zasadach:

 wspólne zarządzanie przestrzenią,

 ustanowienie wspólnotowego regulatora przepisów prawnych,

 stopniowa integracja zarządzania sferą cywilną i wojskową,

 instytucjonalne współdziałanie Unii Europejskiej i organizacji EUROCON-TROL,

 wprowadzanie nowoczesnych technologii w transporcie lotniczym,

 lepsza koordynacja polityki w zakresie zasobów ludzkich w sektorze kontroli ruchu lotniczego.

4.3.3. Procesy integracyjne w sektorze transportu lotniczego Unii Europejskiej