mechanizm współpozwania (współodpowiedzialności) państwa-strony EkPC i unii Europejskiej

W nawiązaniu do poprzedniego podrozdziału warto także podnieść problem współodpowiedzialności państwa-strony EKPC oraz Unii Europejskiej

505 Zob . § 154 decyzji .

506 Ibidem Trybunał powołał się także na opinię doradczą MTS w sprawie różnic dotyczą-cych immunitetu sądowego specjalnego sprawozdawcy Komisji Praw Człowieka z 29 .4 .1999 r . (ICJ Reports, 1999, s . 62, § 66) .

507 Zob . § 154 decyzji . W tym względzie Trybunał podzielił pogląd wyrażony przez MTS w wy-roku w sprawie immunitetów jurysdykcyjnych państwa (Niemcy p . Włochom) z 3 .2 .2012 r ., § 81–97 .

508 Zob . wyroki Sądu Najwyższego Holandii z 6 .9 .2013 r . w sprawach The Netherlands v Ha-san Nuhanović (sygn . 12033/24) oraz The Netherlands v Mehida Mustafić-Mujić and others (sygn . 12033/29) – teksty dostępne w domenie publicznej .

w ramach tzw . mechanizmu współpozwania (ang . co-respondent mechanism) . Uwagi te mają charakter de lege ferenda z racji tego, że proces akcesji Unii Europejskiej nie wszedł jeszcze w fazę ostateczną – tj . nie otwarto do pod-pisu i ratyfikacji przez państwa-strony EKPC instrumentów w sprawie przy-stąpienia UE do Konwencji . Dysponujemy natomiast projektami tych instru-mentów, z których najistotniejsze jest Porozumienie w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC (dalej jako: „PoP”)509 Konstrukcja współpozwania stanowi najbardziej charakterystyczne novum, które w istotny sposób uzupeł-nia zasady odpowiedzialności państwa-strony Konwencji . Wprawdzie ponosze-nie odpowiedzialności z tytułu tego samego czynu bezprawnego przez wię-cej niż jedną stronę Konwencji było teoretycznie i praktycznie możliwe także stanie prawnym przed uzyskaniem przez UE statusu strony EKPC, natomiast z oczywistych względów konstrukcja odpowiedzialności na podstawie EKPC nigdy dotąd nie obejmowała możliwości ustalania skutków naruszenia Kon-wencji w przypadku współodpowiedzialności państwa i organizacji międzyna-rodowej . Ponadto w przypadku egzekwowania odpowiedzialności za narusze-nie Konwencji przez Unię Europejską ogromnego znaczenia nabiera kwestia podziału kompetencji pomiędzy UE a państwa członkowskie510 .

Wspomniany już projekt porozumienia w sprawie przystąpienia UE do Konwencji przewiduje dodanie do art . 36 EKPC ustępu czwartego w brzmieniu:

Unia Europejska lub państwo członkowskie Unii Europejskiej może stać się współpozwanym w postępowaniach na mocy decyzji Trybunału i okolicznościach określonych w Porozumieniu w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Kon-wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Współpozwany jest stroną w sprawie Dopuszczalność skargi będzie oceniana bez względu na udział współpozwanego w postępowaniu511

Aby ocenić wpływ konstrukcji współpozwania na zasady odpowiedzial-ności z tytułu Konwencji, należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, z jaką insty-tucją mamy tu do czynienia . Jak zasadnie zauważa P . Tacik, konstrukcja co-re-spondent mechanism może być rozumiana różnorako – jako współuczestnictwo procesowe, współodpowiedzialność materialna bądź też jako mechanizm

służą-509 Draft Agreement on the Accession of the European Union to the Convention for the Pro-tection of Human Rights and Fundamental Freedoms Tekst zawarty w dokumencie o sygn . CDDH-UE(2011)16fin z 19 .7 .2011 r .

510 Zob . C . Mik, Przystąpienie Unii Europejskiej…, s . 80 .

cy właściwemu oznaczeniu strony pozwanej, gdy mamy do czynienia z zarzu-tem naruszenia EKPC przez działanie UE lub państwa członkowskiego („skarga unijna”)512 . Wskazywana niejednoznaczność jest zapewne powodem niejedno-litości w stosowanej terminologii513; niezależnie jednak od tego, jakim termi-nem będzie posługiwać się polskie tłumaczenie oficjalne, trzeba odnotować, że omawiana instytucja może oznaczać zarówno „współpozwanie” (gdy skar-ga dotyczy jednocześnie UE i państwa-strony, a status jednej ze stron pozwa-nych zmienił się po wniesieniu skargi) oraz „dopozwanie”, gdy skarga doty-czyła początkowo tylko UE albo państwa członkowskiego, po czym „drugi” podmiot (UE lub państwo członkowskie) uzyskał status co-respondent w wy-niku zgłoszenia takiego zamiaru i zgody Trybunału .

W świetle projektowanego brzmienia art . 36 ust . 4 Konwencji wydaje się, że wiodące znaczenie instytucji co-respondent należy postrzegać w sferze procesowej (proceduralnej), bowiem w zasadzie to do tej sfery odnoszą się postanowienia zawarte w art . 3 projektu PoP . Trzeba natomiast odnotować, że mechanizm współpozwania pozostaje w bliskim związku z problematyką „współodpowiedzialności” UE i państwa członkowskiego . Dla uporządkowa-nia wywodu należy stwierdzić, że z perspektywy proceduralnej mechanizm co-respondent w kształcie zaproponowanym w art . 36 PoP stanowi uprawnie-nie procesowe państwa członkowskiego UE lub Unii Europejskiej, które może być zrealizowane wyłącznie na wniosek strony Konwencji i za zgodą Trybu-nału (art . 5 PoP) . Przesłanką warunkującą uzyskanie statusu współpozwanego przez UE jest zakwestionowanie w skardze przeciwko państwu członkowskie-mu (lub państwom) zgodności postanowień prawa unijnego ze zobowiązania-mi zawartyzobowiązania-mi w Konwencji, jeśli zarzucanego naruszenia można było uniknąć tylko poprzez odstąpienie od wykonania zobowiązania przewidzianego w pra-wie unijnym (art . 3 ust . 2 PoP) . Analogicznie, państwo członkowskie może uzyskać status współpozwanego, gdy zaskarżono zgodność z EKPC postano-wień Traktatu o UE, Traktatu o funkcjonowaniu UE lub postanopostano-wień o takiej samej mocy prawnej wywodzonej z powyższych traktatów, gdy zarzucanego naruszenia można było uniknąć tylko poprzez niezastosowanie tych instrumen-tów (art . 3 ust . 3 PoP) . Konsekwencją uzyskania statusu współpozwanego jest wspólne występowanie współpozwanych przed Trybunałem (art . 3 ust . 7 PoP), co należałoby rozumieć jako prezentowanie tego samego stanowiska proceso-wego . Inne kwestie uregulowane przez projekt PoP w odniesieniu do instytu-512 P . Tacik, ‘Co-respondent mechanism’, czyli UE i państwa członkowskie przed ETPCz, EPS 2013, nr 2, s . 23–25 .

cji współpozwania dotyczą między innymi możliwości zmiany statusu strony na status współpozwanego, gdy skarżący pozwał jednocześnie UE i państwo członkowskie (art . 3 ust . 5 PoP) oraz postulat stworzenia Trybunałowi Spra-wiedliwości UE odpowiednich ram czasowych, umożliwiających rozstrzygnię-cie kwestii zgodności postanowień prawa unijnego z postanowieniami EKPC, gdy TS UE nie zdążył jeszcze tego zrobić przed uzyskaniem przez UE statu-su współpozwanej (art . 3 ust . 6 PoP) .

W komentarzu do PoP czytamy, że mechanizm współpozwania „nie sta-nowi proceduralnego przywileju UE i państw członkowskich, lecz jest spo-sobem uniknięcia luk w zakresie uczestnictwa, odpowiedzialności i wdraża-nia systemu Konwencji”514 . Mechanizm co-respondent realizuje zatem szczytne zamiary, chociaż jest on daleki od doskonałości . Jak podkreśla C . Mik, wła-ściwe wskazanie strony pozwanej wymaga znajomości podziału kompetencji wewnątrz Unii oraz charakterystyki aktów prawa pochodnego – w przypad-ku zarzutu naruszenia Konwencji w związprzypad-ku z rozporządzeniami, podmio-tem pozwanym powinna być sama UE, w przypadku dyrektyw – łącznie UE i państwo członkowskie, natomiast w niektórych innych przypadkach (działa-nie państwa członkowskiego wykraczające poza obowiązki wynikające z pra-wa UE) – tylko państwo członkowskie515 .

Wracając do poruszanego wyżej problemu „współodpowiedzialności materialnej” UE i państwa członkowskiego – rozumianego jako stwierdzenie przez ETPC naruszenia Konwencji w postępowaniu, w którym UE lub pań-stwo członkowsie posiada status współpozwanego – sprawa ta jest dość za-wiła, bowiem chodzi tu o postulat, by w tego typu postępowaniach Trybunał orzekał o naruszeniu EKPC „łącznie” wobec wszystkich stron postępowania, czyli UE i państwa lub państw członkowskich (niezależnie od tego, czy sta-tus co-respondent ma UE czy państwo)516 . W przeciwnym wypadku „istnieje ryzyko, że Trybunał stanąłby przed koniecznością oceny podziału kompeten-cji między UE a państwa członkowskie”517 . Raport wyjaśniający do PoP postu-luje, aby stona pozwana i współpozwana mogła wnieść do Trybunału wspól-ny wniosek, aby odpowiedzialność za konkrente naruszenie przypisać tylko jednej ze stron518 . P . Tacik uznaje taki niewiążący postulat za

rozczarowują-514 Zob . pkt 33 raportu wyjaśniającego do PoP, dokument CDDH-UE(2011)16fin, s . 16 .

515 C . Mik, Przystąpienie Unii Europejskiej…, s . 75 .

516 Zob . P . Tacik, op cit , s . 24 i 26 oraz pkt 54 raportu wyjaśniającego do PoP, document CDDH-UE(2011)16fin, s . 19 .

517 Ibidem .

518 Ibidem Ponadto dalej w tym samym akapicie: Należy także przypomnieć, że Trybunał w swoich wyrokach orzeka o tym, czy nastąpiło naruszenie Konwencji, a nie o ważności aktu

cy, sygnalizując brak osobnej podstawy prawnej wydawania wyroków uznają-cych współodpowiedzialność519 .

A zatem mamy do czynienia z sytuacją, w której proponuje się umoż-liwienie stronom w sprawach z zastosowaniem mechanizmu współpozwania zwrócenie się do Trybunału ze zgodnym wnioskiem o przypisanie naruszenia tylko jednej ze stron, a także postulatem, by w razie braku takiego wniosku Trybunał automatycznie przypisywał naruszenie i orzekał o odpowiedzialności wszystkich stron pozwanych . Trzeba przyznać, że są to oczekiwania bezpre-cedensowe w systemie kontrolnym EKPC, chociaż akurat to samo można po-wiedzieć o akcesji UE do Konwencji . Strony pozwane w postępowaniu przed ETPC zawsze mogą złożyć oświadczenie bądź wniosek w toku postępowa-nia, także w odniesieniu do ustaleń inter partes Pojawia się jednak pytanie, jak daleko może sięgać próba odciążania Trybunału z obowiązku ustalenia strony, której należy przypisać naruszenie Konwencji, a także czy dopuszczal-ne jest „narzucanie” Trybunałowi orzekania o łącznym naruszeniu Konwen-cji każdorazowo, gdy jedna ze stron ma status współpozwanej? Wydaje się, że kwestie te trzeba traktować z dużą ostrożnością, bowiem troska o posza-nowanie podziału kompetencji między UE i państwa członkowskie oraz au-tonomia prawa unijnego niekoniecznie musi być przez wszystkich traktowa-na jako traktowa-nadrzędtraktowa-na wartość systemu kontrolnego Konwencji . Oczywiście jest rzeczą szalenie istotną, aby Trybunał nie wykraczał poza zakres swojej ko-gnicji oraz nie przyjmował roli rozjemczej w orzekaniu o kompetencjach UE i państw członkowskich . Funkcję zabezpieczającą w pewnej mierze spełnia tu art . 59 ust . 2(c) Konwencji w brzmieniu proponowanym przez art . 1 ust . 2 PoP520 . Natomiast warto pamiętać, że ETPC przyzwyczaił się do dużej nieza-leżności w konstruowaniu zasad odpowiedzialności stron za naruszenie Kon-wencji . Wątpliwe jest, aby udało się tę niezależność znacząco zawęzić formu-łując bardziej kategoryczne „oczekiwania” pod adresem ETPC . Poza tym war-to odnowar-tować, że samo stwierdzenie „współodpowiedzialności” UE i państwa-strony nie wywiera jeszcze żadnych pozytywnych lub negatywnych efektów . Istotne są natomiast ustalenia co do treści (skutków) tej odpowiedzialności

Wysokiej Układającej sięStrony lub przepisów prawnych stanowiących podstawę zaskarżonego działania lub zaniechania” .

519 P . Tacik, op cit , s . 26 .

520 Tj .: Przystąpienie do Konwencji i protokołów do niej nakłada na Unię Europejską zobowią-zania tylko w stosunku do działań, środków lub zaniechań jej instytucji, organów, biur i agencji, albo osób działających w jej imieniu Żadne postanowienie Konwencji lub protokołów do niej nie wymaga od Unii Europejskiej podjęcia działania lub przyjęcia środka, do którego nie ma kompe-tencji na podstawie prawa Unii Europejskiej

w sferze reparacyjnej dla ofiar naruszenia praw chronionych konwencyjnie oraz tzw . środków ogólnych . Pierwszoplanowe znaczenie mają tu zasady obo-wiązujące dotychczas w reżimie odpowiedzialności za naruszenie EKPC (zob . rozważania w rozdziale VII) .

Na zakończenie wrócimy do postawionego wcześniej w tym rozdziale pytania, czy Artykuły KPM o odpowiedzialności organizacji międzynarodowych będą miały znaczenie dla egekwowania odpowiedzialności Unii Europejskiej i państw członkowskich z tytułu naruszenia EKPC (przy założeniu, że proces akcesji UE do EKPC znajdzie swój szczęśliwy koniec, co wydaje się możliwe, ale wciąż dość odległe w perspektywie czasowej521) . Odpowiedź na to pyta-nie pyta-nieuchronpyta-nie naraża się na zarzut spekulacji, tym pyta-niempyta-niej można wyra-zić pogląd, że prawo o odpowiedzialności organizacji międzynarodowych sta-nowi „naturalny” zbiór zasad ogólnych, które powinny mieć znaczenie przy rozstrzyganiu o odpowiedzialności Unii Europejskiej w zakresie nie uregulowa-nym przez postanowienia szczególne . Odnotujmy, że art . 66 Artykułów o od-powiedzialności organizacji międzynarodowych zawiera wzorowaną na art . 55 Artykułów o odpowiedzialności państwa klauzulę „lex specialis”, która wyłącza zastosowanie Artykułów „w zakresie”, w jakim przesłanki i treść odpowiedzial-ności organizacji międzynarodowej (a także państwa w związku z działaniem organizacji) są uregulowane przez zasady szczególne prawa międzynarodo-wego . Postanowienia EKPC podlegające modyfikacji w związku z przystąpie-niem UE oraz treść samego PoP bez wątpienia zawierają zasady szczególne – by wspomnieć tylko o omówionym powyżej mechanizmie współpozwania – natomiast z całą pewnością PoP nie zawiera wyczerpującego katalogu za-sad odpowiedzialności UE za naruszenie Konwencji . Prowadzi to do wniosku, że zastosowania Artykułów o odpowiedzialności organizacji międzynarodowych w sferze nieuregulowanej przez EKPC i PoP nie można wykluczyć . Biorąc jed-nak pod uwagę dotychczasową praktykę Trybunału w sferze kształtowania zasad odpowiedzialności państwa – i stosunkowo nieliczne bezpośrednie od-wołania do reżimu ogólnego w orzecznictwie ETPC – nie należy spodziewać się, by Trybunał czuł potrzebę intensywnego korzystania z kodyfikacji zasad ogólnych zawartych w Artykułach KPM z 2011 r . Jednakże powyższą hipote-zę będzie można zweryfikować dopiero w świetle praktyki orzeczniczej ETPC .

521 Zob . C . Mik, Przystąpienie Unii Europejskiej…, s . 80 . Autor słusznie zwraca uwagę, że nie znamy jeszcze wyników badania zgodności PoP z traktatami założycielskimi w trybie art . 218 ust . 11 Traktatu o funkcjonowaniu UE . Burzliwy przebieg mogą być także procedury ratyfika-cyjne PoP w niektórych spośród 47 państw-stron EKPC .

okolICznoŚCI